關(guān)于內(nèi)部控制視角下對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的研究

張明德

【摘 要】一直以來，財(cái)政部十分重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的進(jìn)展情況，2012年下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范——試行》，并明確規(guī)定此項(xiàng)規(guī)范于2014年1月1日起執(zhí)行?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范——試行》對預(yù)算績效管理做出了一定的要求，需要其按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求進(jìn)行完善。另外，從內(nèi)部控制的角度上來看，我國在預(yù)算績效管理方面存在一系列的問題，評價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、與風(fēng)險(xiǎn)評估的銜接性差、信息技術(shù)運(yùn)用與實(shí)際不相符等都嚴(yán)重阻礙了行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；研究

內(nèi)部控制是指為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全性、完整性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價(jià)和控制的一系列方法、手段和措施；企業(yè)績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為基礎(chǔ)、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，能夠?qū)①Y源分配增加情況與績效提高情況進(jìn)行緊密結(jié)合，是預(yù)算系統(tǒng)的一種。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范——試行》主要將行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)作為對象，主要目的是在建立合理的內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上達(dá)到保證經(jīng)濟(jì)活動安全，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，也就是說，預(yù)算績效管理需要遵守內(nèi)部控制的相關(guān)要求進(jìn)行完善。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制共同擁有的特點(diǎn)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范——試行》之所以要求將行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作建立在合理的內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上是因?yàn)閮烧叽嬖谥餐奶攸c(diǎn)，能夠進(jìn)行充分的融合

1.預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制兩者均要求貫穿于整個工作之中

預(yù)算績效管理要求與預(yù)算管理有關(guān)的各個方面和環(huán)節(jié)都要以績效為核心，并將其貫穿于預(yù)算績效管理活動的方方面面；內(nèi)部控制也有全面性的要求，即將內(nèi)部控制工作貫穿于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的整個過程之中。

總的來說就是指預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制都需要做好事前防范、事中控制和事后監(jiān)督，站在全局的觀點(diǎn)上重視整體的發(fā)展。

2.預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制目標(biāo)具有一致性

預(yù)算績效管理的目的是對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理進(jìn)行改進(jìn)，優(yōu)化資源的配置情況，在成本方面做到有效地控制，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的水平，這也是行政事業(yè)單位的最高目標(biāo)。內(nèi)部控制與其目標(biāo)基本一致，并且內(nèi)部控制的運(yùn)行狀況能夠給預(yù)算績效管理的執(zhí)行效果造成很大的影響。

3.預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制參與的主題具有全員化的特征

預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制要求全員參與，并不是針對部分員工進(jìn)行的。預(yù)算績效管理需要由預(yù)算單位相關(guān)負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)人、財(cái)務(wù)部門工作人員和預(yù)算執(zhí)行部門共同完成，工作的主要內(nèi)容是項(xiàng)目申報(bào)、績效跟蹤、績效評價(jià)等；內(nèi)部控制工作的參與也要求全員性，只有全員參與才能夠確保相關(guān)工作順利地展開。

二、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理出現(xiàn)的問題

隨著社會不斷地發(fā)展進(jìn)步，預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作引起了社會各界的廣泛關(guān)注，行政事業(yè)單位也是如此，盡管在預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制方面取得了一定的成果，但是在實(shí)際應(yīng)用中還存在較多的問題需要解決，問題主要集中在以下幾個方面。

1.預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制在認(rèn)識上沒有走出誤區(qū)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對象是經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，因此，預(yù)算績效管理也屬于內(nèi)部控制的范疇，但是一些單位由于意識上的錯誤經(jīng)常會將預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作分開進(jìn)行。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范——試行》文件的出臺，行政事業(yè)工作人員認(rèn)為自己的工作量更大，因此會在預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制方面產(chǎn)生消極心理，忽視流程的管理，完全沒有意識到相關(guān)工作的重要性，使工作僅僅停留在表面，很難深入開展下去。

從另一個方面來看，行政事業(yè)單位在資金的使用和社會效益方面，與其他企業(yè)有著本質(zhì)上的區(qū)別，因此相關(guān)工作人員會產(chǎn)生預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作不重要的思想，不利于預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制的推行，嚴(yán)重影響了行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

2.績效評價(jià)指標(biāo)不能夠滿足內(nèi)部控制的相關(guān)要求

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位層面和業(yè)務(wù)層面提出了具體的要求，因此在預(yù)算績效管理中也應(yīng)該有所體現(xiàn)。雖然我國中央和各地方級政府對財(cái)政支出績效評價(jià)做出了一定的指標(biāo)規(guī)定，并且對指標(biāo)的具體情況進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效管理的目標(biāo)，但是對相關(guān)指標(biāo)的解釋還是較為籠統(tǒng)，并沒有體現(xiàn)出內(nèi)部控制對資金管理的具體要求，例如項(xiàng)目申報(bào)、批復(fù)制度不科學(xué)等情況屢發(fā)，影響了績效評價(jià)的真實(shí)性和有效性。

3.預(yù)算績效管理與風(fēng)險(xiǎn)評估的銜接性較差

內(nèi)部控制規(guī)定，行政事業(yè)單位需要在日常運(yùn)營中建立經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，并且需要具備一定的周期性，主要評估的方面包括績效目標(biāo)的跟蹤、統(tǒng)計(jì)績效數(shù)據(jù)、檢測預(yù)算的執(zhí)行情況、尋找事業(yè)單位活動的潛在風(fēng)險(xiǎn)等。定期對行政事業(yè)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估活動能夠使內(nèi)部控制制度更加完善，為單位更好地管理提供真實(shí)的依據(jù)。

但是從目前的局勢上來看，預(yù)算績效管理工作大多是在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的要求下才能夠得以實(shí)施，而且評估的方面主要是事后評估，使風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用難以實(shí)現(xiàn)。并且從其他部門的角度上來看，其自覺開展預(yù)算績效管理工作的積極性并不高，無法實(shí)現(xiàn)全程風(fēng)險(xiǎn)控制，影響了內(nèi)部控制的效果，預(yù)算績效管理與風(fēng)險(xiǎn)評估的銜接性較差。

4.信息技術(shù)應(yīng)用程度還需加強(qiáng)

在內(nèi)部控制中明確要求行政事業(yè)單位需要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，將最新的信息技術(shù)應(yīng)用到預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制中，使其與內(nèi)部控制的流程和措施嵌入到整體之中，從而達(dá)到減少認(rèn)為因素對信息安全的影響。但是目前我國事業(yè)單位內(nèi)部，信息技術(shù)在預(yù)算績效管理過程中應(yīng)用的較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目的決策和管理方面，往往需要對原始的資料、數(shù)據(jù)等進(jìn)行復(fù)印或手工填寫，降低了預(yù)算績效管理的工作效率。此外，即便行政事業(yè)單位能夠利用財(cái)政進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，但是在材料的真實(shí)性和可靠性方面也沒有保障，增加了相關(guān)工作的難度。

三、內(nèi)部控制視角下對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)對策

1.扭轉(zhuǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部錯誤的理念

需要通過一定的宣傳教育來扭轉(zhuǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部錯誤的理念。扭轉(zhuǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部錯誤理念的方式有：（1）提高對預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制的重視程度，履行相關(guān)的要求；（2）提高行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制整體能力，實(shí)現(xiàn)全面化的目標(biāo)；（3）不斷完善設(shè)計(jì)方案，對資源進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃；（4）明確內(nèi)部控制工作的內(nèi)涵，將其與預(yù)算績效管理進(jìn)行融合，更好地推動事業(yè)單位的發(fā)展。

2.根據(jù)內(nèi)部控制地相關(guān)要求細(xì)化評價(jià)指標(biāo)的體系

風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是預(yù)算績效管理的重要組成部分，其指標(biāo)是否科學(xué)規(guī)范，能夠直接影響到預(yù)算績效管理的質(zhì)量。隨著時代的發(fā)展，行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系也有了新的要求。在預(yù)算績效管理中，需要對兩方面的內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，即對內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。

細(xì)化評價(jià)指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容有：（1）項(xiàng)目決策中增加事業(yè)單位的職能范圍，定期與專家進(jìn)行論證，建立重大事項(xiàng)集體決策制度；（2）增加政府采購標(biāo)準(zhǔn)制度，對合同管理進(jìn)行完善，另外在預(yù)算執(zhí)行方面需要定期進(jìn)行分析，對執(zhí)行的情況進(jìn)行考核。

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