對完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的探究

吳玲

【摘 要】行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)踐活動是提升單位整體效率的重要保證。隨著我國公共財政體系改革的不斷深入，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)越來越受到政府、部門及學(xué)者的重視。本文針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行深刻剖析，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為行政事業(yè)單位完善內(nèi)控制度體系提供有效的參考意義。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。隨著我國公共財政體系改革的不斷深入，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)越來越受到政府、部門及學(xué)者的重視。2012 年11月29 日，財政部下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知，并于2014 年1 月1 日開始實(shí)施。這對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特征

1.內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)提高了公共服務(wù)的效果

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的實(shí)施目標(biāo)是不相同的，行政事業(yè)單位的目標(biāo)主要是為了提高公共服務(wù)的效果，公共服務(wù)目標(biāo)需要公職人員利用相關(guān)的資源來實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位也會要求盡可能降低運(yùn)營成本，但其運(yùn)營目標(biāo)的核心還是向社會公眾提供非營利性的產(chǎn)品以及服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)的根本區(qū)別在于是否為社會公眾提供非營利的服務(wù)，并且行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制更加關(guān)注社會公共服務(wù)方面而非營利方面。

2.預(yù)算管理成為開展各項活動的起點(diǎn)和終點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制在預(yù)算管理方面的差異主要是預(yù)算管理的社會功能和內(nèi)部功能。企業(yè)內(nèi)部控制中的預(yù)算管理范圍主要是企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化效果，而行政事業(yè)單位的預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)乃是社會資源的節(jié)約以及資源運(yùn)轉(zhuǎn)速度的加快。企業(yè)只是將預(yù)算管理作為內(nèi)部財務(wù)管理的工具，而行政事業(yè)單位將預(yù)算管理作為加強(qiáng)財務(wù)收支的計劃性的主要手段，并且成為開展各項活動的起點(diǎn)和終點(diǎn)。行政事業(yè)單位在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動之前要通過科學(xué)和充分的前期論證從而形成相應(yīng)的預(yù)算草案，并且實(shí)施過程中草案會成為經(jīng)濟(jì)活動和收支項目重要的一個參照標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施之后則會轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算績效、行政效能和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的依據(jù)。

3.績效評價提高了內(nèi)部控制的行政效能

行政單位的績效評估不僅包括單位預(yù)算完成情況績效評價，而且包括社會效益的實(shí)現(xiàn)。而企業(yè)的績效評價主要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。由于行政事業(yè)單位的公共屬性，其內(nèi)部控制目標(biāo)也主要是在社會公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供方面，在投入產(chǎn)出的時候主要強(qiáng)調(diào)公共財政收支的社會功能。而企業(yè)內(nèi)部控制體系的要求是將企業(yè)價值的最大化作為運(yùn)營目標(biāo)的，主要體現(xiàn)在單位資產(chǎn)運(yùn)營的效率方面。與企業(yè)效能型內(nèi)部控制相比，行政事業(yè)單位則更加關(guān)注產(chǎn)品的服務(wù)以及質(zhì)量，更加強(qiáng)調(diào)行政管理的功能和效果，而非只關(guān)注對于投入和產(chǎn)出的比例。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

1.內(nèi)部控制意識薄弱

2014 年頒布實(shí)施的《內(nèi)控規(guī)范》是我國關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制首部較為系統(tǒng)、完善的制度規(guī)范。在此之前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)沒有得到很好的宣傳和普及，在企業(yè)單位較為普遍的內(nèi)部控制實(shí)踐相比下，行政事業(yè)單位內(nèi)控意識在許多單位沒有得到重視。有的行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人缺乏正確的內(nèi)部控制意識，對內(nèi)控知識不了解，在思想上對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)必要性的認(rèn)識不到位，抱著無所謂的態(tài)度。有的單位領(lǐng)導(dǎo)錯誤地將財政部門的國庫支付制度、政府采購制度、部門預(yù)算控制以及政府審計等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為國有資產(chǎn)已經(jīng)有了嚴(yán)格的財政手段進(jìn)行控制，內(nèi)部控制體系建設(shè)可有可無。更甚者認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)控僅僅是單位財務(wù)部門的工作，財務(wù)控制即單位內(nèi)部控制的全部內(nèi)容。

2.內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善

一方面，目前我國行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)的內(nèi)容和范圍方面與行政事業(yè)單位管理需求不適應(yīng)，大多僅停留在會計控制和風(fēng)險控制方面，沒有將內(nèi)部控制面覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。甚至個別小單位將會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)組織以及行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的需求。另一方面，部分行政事業(yè)單位雖然對內(nèi)部控制進(jìn)行了較全面的制度建設(shè)，但多出于應(yīng)對監(jiān)督檢查，而非為了加強(qiáng)內(nèi)部管理和風(fēng)險控制，使單位的內(nèi)部控制形式大于實(shí)質(zhì)。另外，有的單位對內(nèi)控制度建設(shè)存在理解偏差，機(jī)械的將財政部頒發(fā)的《內(nèi)控規(guī)范》條款原封不動照搬到單位實(shí)際工作中，造成內(nèi)控制度缺乏適用性和可操作性。由于上述問題的存在，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度在實(shí)踐中缺乏有效執(zhí)行，造成了內(nèi)控制度流于形式。

3.預(yù)算編制與執(zhí)行之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重

行政事業(yè)單位的資金籌集與使用以預(yù)算為主要形式，且單位預(yù)算由財務(wù)部門來負(fù)責(zé)，但部分事業(yè)單位在預(yù)算管理機(jī)制方面仍存在著漏洞，主要表現(xiàn)為：編制預(yù)算時，并未以自身的實(shí)際情況作為出發(fā)點(diǎn)，而是將領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績、考核目標(biāo)等作為主要參考指標(biāo)；在執(zhí)行過程中，資金用途、金額隨意變更的問題較為突出，未能按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，兩者脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。此外，部分管理人員缺乏專業(yè)的預(yù)算編制知識，在編制環(huán)節(jié)中往往應(yīng)付差事，導(dǎo)致預(yù)算編制的執(zhí)行失去了應(yīng)有的控制作用。

4.缺乏有效的內(nèi)控監(jiān)督

目前我國行政事業(yè)單位由于缺乏有效的內(nèi)部審計，審計監(jiān)督形同虛設(shè)、流于形式、制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施。一是內(nèi)部審計組織建設(shè)不健全。多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)從事內(nèi)部審計，或者僅對不定期的資金、資產(chǎn)的使用情況臨時安排相關(guān)會計人員進(jìn)行監(jiān)督審查，很少涉及到對單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督指導(dǎo)。二是內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置和審計人員缺乏獨(dú)立性。有的單位設(shè)立了內(nèi)審部門但與財務(wù)部門隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)之下，或直單位接委任財務(wù)人員負(fù)責(zé)相關(guān)內(nèi)審工作。三是缺乏有效的內(nèi)部審計控制制度建設(shè)。因此，大多數(shù)行政事業(yè)單位無法有效的開展廣泛的、全面的以內(nèi)部控制為核心的審計監(jiān)督，影響到內(nèi)部控制監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要措施

1.提高內(nèi)部控制意識

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制需要解決的首要問題就是思想意識問題。財政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合組織人事等有關(guān)部門，對行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)管理人員等進(jìn)行思想意識的教育，通過開展內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)班、講座等活動進(jìn)行宣傳和教育，以提高各單位對加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識。同時各單位也要提高內(nèi)控制度的宣傳力度，做到全員參與單位內(nèi)部控制，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2.建立科學(xué)的內(nèi)部控制制度和合理的內(nèi)部控制體系

首先，要切實(shí)完善并嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，規(guī)范資金的運(yùn)營和管理，從而維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。其次，應(yīng)在行政事業(yè)單位大力推進(jìn)公務(wù)卡使用力度，加強(qiáng)對于現(xiàn)金的管理，提高財政的透明度和公開度，從而有效防止違規(guī)套取現(xiàn)金規(guī)避監(jiān)管的現(xiàn)象。再次，還要盡可能完善行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度，擴(kuò)大預(yù)算管理的范圍，對于預(yù)算的調(diào)整要嚴(yán)格檢查，將部門的預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從而加強(qiáng)對于預(yù)算的控制。最后，還要盡可能完善固定資產(chǎn)的管理制度，強(qiáng)化固定資產(chǎn)的管理，提高資產(chǎn)使用效益，避免賬實(shí)不符、資產(chǎn)流失等情況的出現(xiàn)。

3.對預(yù)算的編制及執(zhí)行要予以實(shí)時監(jiān)控

行政事業(yè)單位應(yīng)建立預(yù)算委員會等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，成員包括單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員、相關(guān)主管和職員等，分別對預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行予以實(shí)時監(jiān)督。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，需要所有人員共同參與，各個部門在結(jié)合自身情況編制其部門預(yù)算之后，送達(dá)財務(wù)部門及單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審查，待審查通過之后交予財務(wù)部門，再對其進(jìn)行匯總與編制。預(yù)算編制完成之后，提交預(yù)算委員會等機(jī)構(gòu)審核，并報送國家財政等相關(guān)部門，直至財政部門對其審核并且通過后，才能正式執(zhí)行。對于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)而言，預(yù)算委員會等內(nèi)部相關(guān)工作人員應(yīng)結(jié)合預(yù)算制度中相關(guān)規(guī)定，對執(zhí)行情況予以實(shí)時監(jiān)控，倘若具體執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)百分之三十以上的偏差，則需將其上報上級部門，以確保預(yù)算編制及執(zhí)行操作的科學(xué)性與合理性。

4.加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，保證內(nèi)控的有效性

在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中，為增強(qiáng)執(zhí)行的力度與效果，需要強(qiáng)化內(nèi)控自我評價和內(nèi)外部監(jiān)督。內(nèi)部審計是對行政事業(yè)單位內(nèi)控進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的重要途徑，是內(nèi)控能夠得到有效執(zhí)行的重要保障。這就要求單位首先成立專門的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備德才兼?zhèn)涞膶徲嬋藛T。其次確保內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)及審計人員的獨(dú)立性，由單位負(fù)責(zé)人直接分管，杜絕出現(xiàn)審計部門和財務(wù)部門隸屬于同一部門或領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。全面加強(qiáng)對事前、事中的內(nèi)控審計，及時發(fā)現(xiàn)并上報重大內(nèi)控缺失，利用單位內(nèi)審來提高內(nèi)控效率，進(jìn)而提高行政事業(yè)單位的整體管理水平。

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