基于《旅游法》框架下的寧波市旅游法治環(huán)境協(xié)同共建機制研究

沈陳敏

摘 要：基于旅游法治環(huán)境內(nèi)涵的闡述，及當前寧波市旅游法治環(huán)境存在的問題及其原因分析，以貫徹實施《旅游法》為牽引，提出了寧波市旅游法治環(huán)境軟硬件“協(xié)同共建”機制建議：既抓好“硬性”旅游執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，又抓好“軟性”旅游法治文化環(huán)境建設(shè)，突破了單一依賴立法、執(zhí)法等硬件機制的傳統(tǒng)模式。

關(guān)鍵詞：旅游法；旅游法治環(huán)境；協(xié)同共建

一、旅游法治環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵和意義

（一）旅游法治環(huán)境的內(nèi)涵。（1）旅游法治應(yīng)區(qū)別于旅游法制。前者是有法必依，體現(xiàn)行動性；后者是有法可依，體現(xiàn)規(guī)范性。旅游法治包含旅游法制，旅游法制是旅游法治的前提，但不是目的。（2）旅游法治既是“治官”，也是“治民”。理由有二：一是，法治是“治官”，法治能保障公民法人正當權(quán)益，這一目的的實現(xiàn)需要依法約束公權(quán)力，也就是通過行政法治來保障公民權(quán)益，從這個角度來看，法治是為民“治官”；二是，法治也是“治民”， 法治也能保障社會的合法秩序，這一目的的實現(xiàn)需要依法約束私權(quán)利，引導(dǎo)公民法人依法維權(quán)，增強公民自身法治思維和素養(yǎng)，營造合法文明和諧社會環(huán)境，從這個角度來看，法治是為民“治民”。所以，旅游法治既要加強旅游行政管理部門依法行政，也要加強旅游經(jīng)營者依法辦旅、旅游者依法文明旅游。（3）旅游法治環(huán)境不僅僅指“硬性”旅游執(zhí)法環(huán)境，還在于“軟性”旅游法治文化環(huán)境。有學(xué)者認為，構(gòu)建旅游法治環(huán)境的問題體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法三個層面。但是筆者認為，旅游法治環(huán)境不僅僅局限在立法、執(zhí)法、司法這三個層面，還應(yīng)著眼于包括旅游法治思維、旅游法治素養(yǎng)的“軟性”旅游法治文化環(huán)境。

（二）旅游法治環(huán)境建設(shè)的意義。（1）加強旅游法治環(huán)境建設(shè)是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重越來越大，為增加國民收入、稅收和提供就業(yè)崗位都做出了不小的貢獻。據(jù)統(tǒng)計，2014年寧波市實現(xiàn)旅游總收入1068億元，比上年增長12%。加強旅游法治環(huán)境建設(shè)，對保障旅游法治行政、養(yǎng)成旅游法治文化具有重要意義，也是實現(xiàn)我國旅游業(yè)“兩大戰(zhàn)略目標”的重要保障。（2）加強旅游法治環(huán)境建設(shè)是貫徹《旅游法》的內(nèi)在要求。《旅游法》是我國旅游法制和法治建設(shè)史上重要的里程碑，為旅游法治環(huán)境建設(shè)提供了制度依據(jù)。社會主義法專家伯爾曼曾言：“法律必須被信奉，否則就不會運作；這不僅涉及理性和意志，而且涉及感情、直覺和信仰，涉及整個社會的信奉?！彼裕堵糜畏ā返膶嵤┲皇锹糜畏ㄖ谓ㄔO(shè)中“萬里長征第一步”， 徒法不足以自行，如何從“紙上的法律”變成內(nèi)化于心的“思想中的法律”、外化于行的“行動中的法律”，如何讓法律被信奉、被有效適用，關(guān)鍵是要加大旅游法治環(huán)境建設(shè)的有效性。

二、當前寧波市旅游法治環(huán)境存在的問題及其原因分析

根據(jù)文獻調(diào)研、實證調(diào)研分析，當前寧波市旅游法治環(huán)境存在的問題主要有：

（一）旅游法適用困擾多，地方旅游立法完善機制缺失。其一，《旅游法》實施過程中，旅游業(yè)界對《旅游法》有種種誤讀，比如曾誤解認為《旅游法》規(guī)定禁止購物和自費項目。法律的本義和對法律的理解存在差距，亟需立法部門予以明確和更正。缺乏地方旅游立法完善機制，法律與實務(wù)的沖突和困惑得不到及時化解。其二，2014年寧波市“在線旅游電商”等新興旅游中介業(yè)態(tài)快速發(fā)展，“在線旅游”旅游虛假廣告、低價團、超范圍經(jīng)營等違法行為游走于法律邊緣，違法執(zhí)法效果差、違法投機性強，給寧波傳統(tǒng)旅行社造成了強烈沖擊。急需加強在線旅游電商等新興旅游中介業(yè)態(tài)的旅游經(jīng)營立法，引導(dǎo)在線旅游電商健康合法經(jīng)營，提高旅游環(huán)境的公平和正義，以避免旅游市場中“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

（二）旅游執(zhí)法效果差，旅游綜合執(zhí)法機制缺失。旅游執(zhí)法存在的問題主要是：其一地方旅游執(zhí)法模式單一；其二旅游執(zhí)法主體的法治意識淡??；其三地方旅游執(zhí)法力量薄弱；其四是地方旅游行政執(zhí)法職能缺乏社會監(jiān)督和內(nèi)部考核評價機制。究其原因，主要是沒有根據(jù)《旅游法》規(guī)定，及時健全地方旅游綜合執(zhí)法機制。

（三）旅游投訴解決不暢，旅游便捷司法機制缺失。旅游糾紛投訴渠道單一、旅游糾紛投訴機構(gòu)不健全，使得旅游糾紛投訴處理效率低下，旅游者合法權(quán)益得不到及時維護，旅游經(jīng)不法經(jīng)營得不到有效遏制，使得旅游法治環(huán)境缺乏效率和正義。旅游司法也存在效率低的問題：其一司法機關(guān)缺乏必要的審判新領(lǐng)域、新類型旅游糾紛案件的審判依據(jù)；其二以司法方式解決旅游糾紛案件的成本過高，缺乏靈活快捷的案件審判機制。

（四）旅游法治意識弱，旅游法治教育和培訓(xùn)機制缺失。當前旅游執(zhí)法中依然欠缺“依法治旅”的法治意識，存在執(zhí)法不依法、地方保護等現(xiàn)象?！堵糜畏ā沸v雖有開展，但旅游法治教育沒有形成體系化，旅游相關(guān)主體的“旅游法治思維和法治素養(yǎng)”沒有得到有效提升，缺乏系統(tǒng)性、有效性的旅游法治分類教育和培訓(xùn)機制。

（五）旅游法治文化弱，旅游法治信息化宣傳機制缺失。據(jù)調(diào)查，2014年寧波市在公務(wù)旅游市場萎縮的情況下，家庭休閑旅游在游客中的比例達到70%以上，成為市場新主力軍。家庭休閑旅游多采取自助游形式，因沒有專職導(dǎo)游人員的提示和服務(wù)，旅游不文明、維權(quán)不理性現(xiàn)象尤為突出。人人共建旅游法治文化也是旅游法治環(huán)境建設(shè)的重要一環(huán)，新媒體時代通過旅游法治信息化宣傳機制，以“文”化人，營造全民自助旅游時代的旅游法治環(huán)境。

三、基于《旅游法》框架下的寧波市旅游法治環(huán)境協(xié)同共建機制研究

（一）旅游法治環(huán)境協(xié)同共建“硬”機制。（1）建立地方旅游立法完善機制，實現(xiàn)有法可依。良法是善治的前提。寧波市作為計劃單列市，具有地方立法權(quán)，為建立旅游立法完善機制奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《旅游法》法律制度和立法精神，著重開展兩方面地方旅游立法：其一是，加強《旅游法》后續(xù)立法，對普遍性誤讀的條款，制定相關(guān)實施細則、司法解釋及地方行政規(guī)章，使旅游法實施能有效落地，使旅游法與現(xiàn)有政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)則能有效銜接，解決法律適用上的困擾，樹立法律權(quán)威。其二是加強在線旅游電商等新興旅游中介業(yè)態(tài)的立法，將“在線旅游”經(jīng)營裝入法律籠子，及時懲罰“在線旅游”普遍存在的旅游虛假廣告、低價團、超范圍經(jīng)營等違法行為，彌補旅游立法的這塊短板，促進旅游法治環(huán)境的公平。（2）建立旅游綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管機制，實現(xiàn)執(zhí)法必嚴。圍繞旅游市場秩序的突出問題，建立旅游綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管機制，加大對不法經(jīng)營者執(zhí)法力度，營造市場有序、管理有序、出游有序的旅游法治環(huán)境。1）建立協(xié)同機制，明確執(zhí)法職責。堅持“協(xié)同共建”理念，建立政府牽頭的綜合監(jiān)管機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本轄區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管。一是健全由政府牽頭、部門分工負責的監(jiān)管機制，明確縣級以上人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展和管理職能，明確旅游局、教育局等部門在旅游發(fā)展事業(yè)上的職責；二是健全旅游聯(lián)合執(zhí)法機制，整合旅游、公安、工商等旅游執(zhí)法職能，消除多頭執(zhí)法，也避免真空執(zhí)法； 三是建立社會監(jiān)督機制，通過網(wǎng)絡(luò)平臺定期對旅游法治行政履職情況進行評議，將評議結(jié)構(gòu)進行公示并納入行政考核體系。2）建立執(zhí)法機制，維護法律威嚴。其一，加強執(zhí)法隊伍，確保執(zhí)法力量。從執(zhí)法隊伍數(shù)量上，增加旅游執(zhí)法人數(shù)，確保執(zhí)法力量；從執(zhí)法能力上，通過培訓(xùn)加強法治能力和素養(yǎng)；從執(zhí)法成效上，建立激勵考核機制。其二，創(chuàng)新執(zhí)法渠道，確保違法必究。一是建立旅游投訴統(tǒng)一受理機制，通過旅游投訴發(fā)現(xiàn)旅游違法、懲治旅游違法，同時解決旅游投訴無門和旅游投訴解決效率低的問題。二是建立多元化、信息化的行政執(zhí)法平臺，建立旅游網(wǎng)絡(luò)投訴中心、旅游違法網(wǎng)絡(luò)舉報中心、旅游經(jīng)營服務(wù)不良信用公示平臺，使監(jiān)管常態(tài)化、信息化、有效化。重點聯(lián)合電信、網(wǎng)絡(luò)運營商查處在線旅游電商惡性低價競爭、“黑網(wǎng)站”發(fā)布虛假旅游廣告等違法經(jīng)營行為，規(guī)范在線旅游經(jīng)營和服務(wù)。三是建立跨地區(qū)協(xié)同執(zhí)法機制，旅游具有跨區(qū)域性，組團社和地接社因為利益取向不同，常出現(xiàn)地接社違反旅游合同、“買團賣團”等違法行為，需建立跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)同執(zhí)法機制，確保組團社和地接社在旅游服務(wù)上的一致性和合法性。（3）建立旅游便捷司法機制，提高維權(quán)效率。司法機關(guān)在旅游法治環(huán)境建設(shè)中具有后期保障作用。針對旅游司法效率低的問題，提出兩方面建議：其一，加強新類型旅游糾紛案件的司法研究，提出司法建議，為基層法院審判提供司法建議；其二，建立旅游快捷司法機制，在重點旅游區(qū)或旅游黃金季節(jié)設(shè)置專門的旅游糾紛審判庭，即時受理和審理，采用速裁程序處理旅游糾紛，降低維權(quán)成本，提高維權(quán)效率。如海南省各級法院已在全省設(shè)置27個旅游訴訟服務(wù)中心和27個旅游法庭，以審判旅游糾紛案件，為破解這一難題作了大膽的的探索與嘗試。

（二）旅游法治環(huán)境協(xié)同共建“軟”機制。（1）建立旅游法治分類教育和培訓(xùn)機制，養(yǎng)成旅游法治思維和法治素養(yǎng)。根據(jù)旅游法治既是“治官”，也是“治民”的內(nèi)涵，旅游法治要加強旅游行政部門依法行政的法治思維，但絕不僅僅是旅游行政法治，也要加強旅游經(jīng)營者依法辦旅、旅游從業(yè)人員依法履職、旅游者依法文明旅游的法治素養(yǎng)。全民旅游時代應(yīng)建立全民旅游法治理念，建立旅游法治“分類分層”教育和培訓(xùn)機制：其一，加大旅游院校的旅游法治教育，提高旅游專業(yè)學(xué)生的旅游法律素養(yǎng)；其二，完善旅游法律實務(wù)培訓(xùn)體系，提高旅游從業(yè)人員的法律思維和法務(wù)能力，養(yǎng)成依法經(jīng)營、依法履職、依法解決旅游糾紛的職業(yè)習(xí)慣；其三，建立旅游行政部門的旅游法律服務(wù)與執(zhí)法培訓(xùn)體系，提高旅游行政執(zhí)法的法治思維；其四，建立旅游法律知識宣講教育機制，提高廣大旅游者的維權(quán)自覺性和法治素養(yǎng)。（2）推進旅游智慧信息化建設(shè)，養(yǎng)成旅游法治文化。旅游法治環(huán)境建設(shè)，從法律制度層面來講，《旅游法》使旅游業(yè)有法可依，具有里程碑意義；但從法治文化層面而言，任重道遠。所謂法治文化，是包含公平、正義、合法等價值內(nèi)化為人的思維習(xí)慣、行為規(guī)則、自覺行為。人人營造法治文化，法治文化影響人人，從而深化旅游法治環(huán)境建設(shè)。那么，如何有效提升旅游法治文化建設(shè)呢？國家旅游局提出，爭取十年時間，初步實現(xiàn)信息技術(shù)的“智慧旅游”。結(jié)合新媒體時代信息傳遞網(wǎng)絡(luò)互連化的特點，開展智慧旅游建設(shè)，通過微信、微博、網(wǎng)站搭建智慧旅游網(wǎng)絡(luò)，推廣智慧旅游應(yīng)用，包括智慧旅游資源、智慧旅游服務(wù)、智慧旅游接待、智慧旅游營銷、智慧旅游投訴，耳濡目染、潛移默化地提升旅游法治文化，形成守法光榮、違法可恥的文化氛圍，增強弘揚法治、厲行法治的自覺性。

參考文獻：

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