依法治國(guó)視“下消防法律體系現(xiàn)狀及對(duì)策

張鎮(zhèn)宇

（昆明消防指揮學(xué)校訓(xùn)練部，云南昆明650208）

依法治國(guó)視“下消防法律體系現(xiàn)狀及對(duì)策

張鎮(zhèn)宇

（昆明消防指揮學(xué)校訓(xùn)練部，云南昆明650208）

目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以《消防法》、地方性法規(guī)及行政規(guī)章為主要內(nèi)容的消防法律體系。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代公共安全體系及人民群眾對(duì)消防安全提出了更高更新的要求，而現(xiàn)行消防法律體系的局限性就成為制約消防工作發(fā)展的不利因素。探討建立分類(lèi)管理、內(nèi)容具體、標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充的消防法律體系已經(jīng)成為當(dāng)前消防工作的當(dāng)務(wù)之急。

消防法律體系；立法建設(shè)；經(jīng)驗(yàn)借鑒

加強(qiáng)對(duì)消防工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)消防安全責(zé)任制，是地方各級(jí)人民政府進(jìn)行社會(huì)管理和開(kāi)展公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定、保證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要舉措。同時(shí)這也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)思想、推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政、依法構(gòu)建和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。要完成這項(xiàng)基本工作，重要的前提和保障就是加強(qiáng)消防法律體系建設(shè)，建立健全高效、公平、公正、合理、有序的社會(huì)秩序。

一、我國(guó)消防法律體系建設(shè)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，黨和政府非常重視消防安全工作，在不同歷史時(shí)期，通過(guò)立法工作來(lái)加強(qiáng)對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理?！?957年11月，實(shí)施的《消防監(jiān)督條例》，是我國(guó)最早規(guī)定一部關(guān)于消防工作的法律，涵蓋了消防工作的主要內(nèi)容。[1]”1984年10月1日起施行的《消防條例》，確立了消防工作“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的方針。1998年9月1日生效實(shí)施的《消防法》，增加了防火安全責(zé)任制、消防隊(duì)伍建設(shè)-則以及消防違法行為的法律責(zé)任等內(nèi)容。

2009年5月1日施行的《消防法》是我國(guó)目前關(guān)于消防工作的唯一規(guī)范性法律文件。

二、消防法律體系的不足及其對(duì)消防工作的影響

隨著新《消防法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)了《消防法》配套規(guī)章的制定、修改、清理廢止工作。修改并通過(guò)了《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定（公安部第119號(hào)令）》等規(guī)章，保留了《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定（公安部第61號(hào)令）》的法律效力。在地方性法規(guī)立法方面，陜西省人大常務(wù)委員會(huì)于2009年7月最早修改通過(guò)地方性消防法規(guī)。此后，全國(guó)絕大部分（區(qū)、市）人大常務(wù)委員會(huì)都完成了消防地方性法規(guī)的修訂工作。我國(guó)消防法律體系的框架已經(jīng)基本形成。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，現(xiàn)行的消防法律體系對(duì)消防工作存在許多不利影響。

1.過(guò)時(shí)的立法指導(dǎo)思想不利于消防法律體系的健全和完善

按照過(guò)去立法工作“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想，《消防法》的立法工作都是重在宏觀調(diào)控和制度的設(shè)計(jì)、建立，而在微觀內(nèi)容的執(zhí)行方面缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、邏輯嚴(yán)密的法律規(guī)定。再加上缺乏配套法律，因而在執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)自由裁量權(quán)過(guò)大、不公平的問(wèn)題，也容易給別有用心的人漏洞可鉆。例如，關(guān)于火災(zāi)事故調(diào)查的法律規(guī)定，“《消防法》僅限于第五十一條的法律規(guī)定，缺乏火災(zāi)事故調(diào)查工作的制度設(shè)計(jì)、程序保障、職權(quán)劃分和法律責(zé)任等法律規(guī)定，可操作性和指導(dǎo)性都不強(qiáng)?！盵2]另外，“重實(shí)體，輕程序”的立法指導(dǎo)思想也使得《消防法》中有關(guān)具體的消防工作，如消防監(jiān)督檢查，消防確認(rèn)，消防行政許可，消防行政處罰，消防產(chǎn)品監(jiān)督等，都只規(guī)定了一些實(shí)體內(nèi)容，而缺乏邏輯嚴(yán)密的程序性內(nèi)容。程序內(nèi)容的不足，程序合法的缺失就很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法行政。

2.消防現(xiàn)實(shí)工作和立法工作缺乏有效的結(jié)合

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和日益嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢(shì)，對(duì)消防工作提出了更新更高的要求。但由于受從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素的影響，《消防法》在修訂的過(guò)程中存在著立法指導(dǎo)思想不夠先進(jìn)、法律規(guī)定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不能完全適應(yīng)、制度設(shè)計(jì)缺乏時(shí)代特征等不足之處。另外，由于缺乏對(duì)消防工作的研究，在立法方面也顯示出法律本身語(yǔ)言不明、法理不清、邏輯不順的弊病。例如，《消防法》第二十五條關(guān)于確定消防產(chǎn)品的監(jiān)督主體在法律表述上就存在邏輯不清的問(wèn)題。這一問(wèn)題在公安部制定的《消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》中才得到了科學(xué)合理的表述。

3.職責(zé)不清，分工不明，客觀上造成了消防工作監(jiān)督不力而問(wèn)責(zé)不斷的現(xiàn)象

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在開(kāi)展消防行政執(zhí)法工作中，由于職責(zé)不清、分工不明也出現(xiàn)了職能過(guò)于擴(kuò)大、檢查對(duì)象過(guò)于寬泛等問(wèn)題。這就使得消防機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)量急劇增長(zhǎng)，再加上編制的影響，結(jié)果就是消防機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付，最終導(dǎo)致事故頻發(fā)，問(wèn)責(zé)不斷。近年來(lái)發(fā)生的一些重特大火災(zāi)事故，如2012年天津“薊縣火災(zāi)”[3]，2013年吉林“德惠火災(zāi)”[4]，在事故的問(wèn)責(zé)處理上都涉及有相關(guān)的消防責(zé)任人。

4.我國(guó)現(xiàn)行消防法律體系的局限性和不完整性，在某種程度上也會(huì)導(dǎo)致消防工作“無(wú)法可依”

目前我國(guó)的消防法律體系構(gòu)成中，狹義的消防法律僅有2009年5月1日生效實(shí)施的《消防法》，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有制定關(guān)于消防工作的行政法規(guī)。至于有關(guān)消防工作的行政規(guī)章，雖然《立法法》、《行政復(fù)議法》等法律把行政規(guī)章納入消防行政執(zhí)法的法律依據(jù)范圍，但《行政訴訟法》中關(guān)于人民法：審理案件時(shí)所必須依照和遵循的法律依據(jù)的規(guī)定，導(dǎo)致了消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過(guò)程中因?yàn)橐罁?jù)行政規(guī)章而開(kāi)展的消防工作就會(huì)存在力度不夠、執(zhí)行力不強(qiáng)、合法性不明確等問(wèn)題。

5.現(xiàn)行消防法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題

法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)通常是由行為模式和后果模式構(gòu)成。在立法中，行為模式必須有與其相對(duì)應(yīng)的后果模式，二者缺一不可。但是，在我國(guó)現(xiàn)行消防法中，存在一些只有行為模式而沒(méi)有后果模式的情況，客觀上削弱了法律的調(diào)控職能。例如，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)書(shū)面報(bào)告本級(jí)人民政府。人民政府經(jīng)核實(shí)以后應(yīng)當(dāng)組織或者責(zé)成有關(guān)部門(mén)、單位采取措施，予以整改。至于追究有關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任，法律并未做任何規(guī)定?；馂?zāi)隱患的嚴(yán)重程度與法律責(zé)任追究不落實(shí)之間的巨大反差，既不合理也使得消防執(zhí)法工作處于尷尬地位。

三、加強(qiáng)我國(guó)消防法律體系建設(shè)的思考

1.消防法的立法指導(dǎo)思想要與時(shí)俱進(jìn)

要緊扣當(dāng)前國(guó)家建設(shè)的主題思想，按照實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的總要求，轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，厘清和理順政府職能部門(mén)（包括公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)）與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，突出服務(wù)職能，淡化行政審批，培育市場(chǎng)中介組織，用市場(chǎng)的力量和經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)引導(dǎo)、監(jiān)督和管理、服務(wù)好社會(huì)消防。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)消防工作的研究，特別是一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題的研究

消防工作領(lǐng)域中特別是在建筑防火、火災(zāi)事故調(diào)查、消防產(chǎn)品的監(jiān)督管理以及消防從業(yè)人員資質(zhì)資格等方面，要加強(qiáng)調(diào)查研究和科學(xué)研判，形成科學(xué)合理的結(jié)論并爭(zhēng)取上升為國(guó)家意志。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要儲(chǔ)備人才，建立專(zhuān)業(yè)研究指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期開(kāi)展學(xué)術(shù)研討，組織專(zhuān)家論證，歸納和總結(jié)各地消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題，形成一致有效的結(jié)論并爭(zhēng)取形成法律規(guī)范。要善于加強(qiáng)與地方：校、科研：所的交流合作，整合社會(huì)資源，形成消防工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題解決的有效途徑。

3.借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，深化我國(guó)消防立法工作

美國(guó)是法律體系建設(shè)較為健全和完善的發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)根據(jù)東西南北不同情況制定了5部消防法的推薦版本。各州、市、縣議會(huì)再根據(jù)本地實(shí)際情況，結(jié)合推薦版本的法律規(guī)定，制定通過(guò)更加嚴(yán)格、執(zhí)行更加有效的法律。日本政府圍繞《消防法》《消防組織法》建立健全了一套相對(duì)完善的消防法律體系。并且，“日本的《消防法》自1948年制定以來(lái)，基本上每年都要修改完善一次?！盵5]“香港特別行政區(qū)關(guān)于消防的法律主要有《香港法例》第95、295、464、502、572及573章等。[6]”而我國(guó)目前關(guān)于消防工作的法律僅有《消防法》，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)和火災(zāi)發(fā)展形勢(shì)的要求，因此迫切需要在《消防法》的立法基礎(chǔ)上，結(jié)合火災(zāi)發(fā)生的規(guī)律及特點(diǎn)，充分吸取國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，可以考慮制定一系列關(guān)于消防行政執(zhí)法工作、火災(zāi)預(yù)防等單行消防法律法規(guī)，如《人員密集場(chǎng)所消防安全法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)消防安全法》、《易燃易爆場(chǎng)所消防安全法》、《倉(cāng)庫(kù)消防法》等法律，來(lái)切實(shí)有效地防范火災(zāi)和提升消防執(zhí)法工作的質(zhì)量。

4.推進(jìn)消防技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)法律化工作

法律具有滯后性的特點(diǎn)，而消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)卻有很強(qiáng)的時(shí)效性和針對(duì)性，是消防工作的重要法律依據(jù)補(bǔ)充。因此，要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、實(shí)施等法律活動(dòng)，來(lái)解決消防工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，這方面，美國(guó)的做法值得學(xué)習(xí)借鑒。美國(guó)消防協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱NFPA）是經(jīng)美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局授權(quán)研究制訂和修訂消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的機(jī)構(gòu)。該組織主要是通過(guò)下設(shè)的250多個(gè)技術(shù)委員會(huì)和6700多名志愿工作的專(zhuān)家來(lái)完成立法工作。盡管美國(guó)消防協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范本身不具備法律的地位，但其絕大多數(shù)的法規(guī)及精神都被美國(guó)各州的立法機(jī)構(gòu)和一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采用，因此也成為具有法律效用的法規(guī)。這些法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在實(shí)踐中對(duì)美國(guó)的消防工作產(chǎn)生了巨大的影響[7]。中國(guó)可以借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、法治氛圍良好的城市——尤其是在較大的市率先開(kāi)展試點(diǎn)工作。通過(guò)積極的協(xié)調(diào)、溝通，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推動(dòng)、建議當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)把消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上升為地方性法規(guī)，并通過(guò)法律實(shí)踐，為消防立法儲(chǔ)備知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

[1]公安部消防局.中國(guó)消防手冊(cè)[M].上海:上?？茖W(xué)技術(shù)出版社,2010(13):26-31.

[2]全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì).中華人民共和國(guó)消防法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2008.

[3]公安部消防局.消防安全案例分析[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2014:192-193.

[4]錢(qián)志英.論法治理念在消防行政執(zhí)法中的作用[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2013(12):89-91.

[5]陳志勇,陳志翔.試析我國(guó)消防法對(duì)美日英消防法之借鑒完善[J].法制科技,2012(17):280-282.

[6]公安部消防局.中國(guó)消防手冊(cè)[M].上海:上?？茖W(xué)技術(shù)出版社,2010(13):18-19.

[7]馬建華.略談我國(guó)消防標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)的信息化建設(shè)[J]法制與社會(huì),2011(8):163-164.

（責(zé)任編校：張廣宇）

Brief Analysis on Present Situation and Measures of Fire Protection Legal System in China from the View of Rule by Law

ZHANG Zhen-yu

(Training Department,Kunming Fire Command School,Kunming,Yunnan 650208)

At present our country has included Fire Protection Law,Local Laws and Administrative Regulations.With th rapid development of our economy and science technology,fire safety has been confronted with severe challenges from moder public security system and the general public.But the boundedness of fire protection legal system has restricted the developmen of fire service.Discussion on forming a more perfect fire legal system has become the priority of developing and deepening fir control work.

fire protection legal system,legislative construction,experience Learning

D 922.14

A

1672-738X(2015)02-0107-03

2015-02-26

張鎮(zhèn)宇（1972要），男，湖南益陽(yáng)人，講師，法學(xué)碩士。主要研究方向：行政法及消防行政執(zhí)法。