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    構(gòu)建我國(guó)地方稅主體稅種的思考

    2015-03-31 12:17:21李菁菁王冰清
    中國(guó)管理信息化 2015年2期
    關(guān)鍵詞:財(cái)產(chǎn)稅分稅制資源稅

    李菁菁,王冰清

    (1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030;2.南昌理工學(xué)院,南昌 330044)

    構(gòu)建我國(guó)地方稅主體稅種的思考

    李菁菁1,王冰清2

    (1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030;2.南昌理工學(xué)院,南昌 330044)

    地方稅體系的構(gòu)建是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題,合理的地方稅體系不僅有利于降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),而且有利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展?;诖?,以地方稅問(wèn)題產(chǎn)生的背景為起點(diǎn),以學(xué)者提出的地方稅主體稅種的配置原則為指導(dǎo),提出以財(cái)產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的可能性。

    地方稅體系;主體稅種;房產(chǎn)稅;資源稅

    1 地方稅主體稅種問(wèn)題產(chǎn)生背景及原則

    1.1產(chǎn)生背景

    地方稅體系問(wèn)題不僅是1994年分稅制改革遺留下來(lái)的一大犄角,也是“營(yíng)改增”的一大阻力。在財(cái)政包干體制弊端日益突出,中央財(cái)政十分吃緊的背景下,我國(guó)于1994年啟動(dòng)了分稅制改革。分稅制改革的核心是將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,將一些收入穩(wěn)定、稅源廣的稅種作為中央稅,盡管改革成效顯著,極大增強(qiáng)了中央財(cái)力,實(shí)現(xiàn)了改革的兩大目標(biāo),即提高財(cái)政收入占GDP的比例和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比例,但必須認(rèn)識(shí)到1994年的分稅制改革是不徹底的,這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,分稅制改革只考慮到中央與省之間的財(cái)政關(guān)系,對(duì)于省以下各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系構(gòu)建并未涉及;第二,分稅制加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力,但卻下放了中央政府的事權(quán),也就是說(shuō),地方政府需要用被弱化的財(cái)力來(lái)承擔(dān)更多的支出責(zé)任,導(dǎo)致財(cái)力不濟(jì)的地方政府另辟財(cái)源,出現(xiàn)嚴(yán)重的“土地財(cái)政”現(xiàn)象,即地方政府依靠土地出讓金收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。我國(guó)于2008年提出“結(jié)構(gòu)性減稅”政策以來(lái),相繼進(jìn)行了一系列稅制改革活動(dòng),其中“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局著力推行的項(xiàng)目,也就是近年來(lái)稅制改革的重心。在我國(guó),增值稅和營(yíng)業(yè)稅是兩大平行的稅種,遵守著“稅一不稅二”的原則,增值稅主要對(duì)第二產(chǎn)業(yè)征稅而營(yíng)業(yè)稅主要對(duì)諸如服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)征稅,但是近年來(lái)制造業(yè)非常不景氣,制造業(yè)PMI指數(shù)不容樂(lè)觀,相應(yīng)地帶來(lái)增值稅收入的減少。在這樣的背景下,國(guó)家出臺(tái)“營(yíng)改增”的方案,以促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合,以此帶動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。2012年1月1日“營(yíng)改增”首先開(kāi)始在上海試點(diǎn),2012年9月到12月,相繼推廣到北京、江蘇、安徽、湖北等省份,2013年8月1日,試點(diǎn)工作推廣到全國(guó),2014年1月1日,試點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)大到郵電行業(yè)和鐵路運(yùn)輸行業(yè),國(guó)務(wù)院明確表示將于2015年完成營(yíng)業(yè)稅改增值稅的工作。盡管在試點(diǎn)期間,“營(yíng)改增”收入是全部歸地方政府所有的,但是增值稅是中央和地方共享稅,“營(yíng)改增”收入歸地方政府所有并非長(zhǎng)久之計(jì)。營(yíng)業(yè)稅是現(xiàn)行地方政府的主體稅種,“營(yíng)改增”全面完成以后,地方政府喪失主體稅種,財(cái)力無(wú)法保證。雪上加霜的是根據(jù)審計(jì)署的測(cè)算,2012年我國(guó)地方政府地方債的規(guī)模高達(dá)20萬(wàn)億人民幣,2013年和2014年是地方政府的償債高峰期。地方政府在財(cái)政支出剛性的背景下,又面臨著“主體稅種喪失”和“償還債務(wù)”的雙重壓力,如果地方稅體系不完善,地方政府必將阻礙“營(yíng)改增”的順利推進(jìn)。

    1.2地方主體稅種配置原則的文獻(xiàn)綜述

    美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在分稅原則中曾指出:屬于地方政府的稅收應(yīng)是對(duì)完全不流動(dòng)的要素課征的稅收,如財(cái)產(chǎn)稅。樊麗明、李文在《試論我國(guó)地方稅主體稅種》一文中指出,作為地方稅的主體稅種,首先必須具備地方稅的基本特征,同時(shí)又必須具有不同于一般地方稅的特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō),地方稅主體稅種應(yīng)具備以下特征:稅基具有非流動(dòng)性、稅基較廣且收入規(guī)模較大、收入不易發(fā)生周期性波動(dòng)、具有適度彈性、基于利益原則課征、由地方征管的效率較高等。此為,樊麗明、李文還指出在稅收體系中收入數(shù)量占比例很大或者對(duì)于宏觀調(diào)控意義重大,關(guān)系到國(guó)家主權(quán)的稅種也不適宜于劃分為地方稅。劉漢屏在《論我國(guó)地方稅體系建設(shè)》一文中指出,選擇地方主體稅種必須從稅基以及收入兩方面進(jìn)行考慮。他提出從稅基的角度看,地方稅主體稅種的稅基較大且具有非流動(dòng)性;從收入的角度看,地方稅主體稅種的收入應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定,不易發(fā)生周期性波動(dòng),同時(shí)具有適度的彈性,收入金額可以隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。孫小童在論文《我國(guó)地方稅主體稅種選擇問(wèn)題研究》中指出,除了稅收普遍具有的固定性、無(wú)償性、強(qiáng)制性特征,地方稅還具有以下特點(diǎn):一是地方稅的稅基比較固定,不會(huì)因征稅產(chǎn)生稅基的地區(qū)性轉(zhuǎn)移,從而造成資源配置的扭曲;二是地方稅的收入強(qiáng)調(diào)受益性,即納稅人繳納的稅收,對(duì)應(yīng)于其所享受的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品;三是對(duì)地方的依附性,一方面稅源依附于地方,即稅源的形成與地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān),需要地方政府投入努力。另一方面是征管依附于地方,由于部分地方稅稅種存在稅源分散、征稅對(duì)象不集中、計(jì)稅方法較復(fù)雜等特點(diǎn),在征管上地方政府更具有優(yōu)勢(shì)。

    2 構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的思考

    我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu),具體說(shuō)來(lái),增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅約占稅收收入的60%,所得稅收入約占稅收收入的30%。流轉(zhuǎn)稅稅源穩(wěn)定,是籌集財(cái)政收入的一種很好的方式,但是借助于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中消費(fèi)者行為理論的分析工具,可以看出,對(duì)于同一個(gè)消費(fèi)者,分別征收相同數(shù)額的流轉(zhuǎn)稅和所得稅,征收所得稅帶來(lái)消費(fèi)者效應(yīng)水平的下降是小于流轉(zhuǎn)稅的。2013年5月,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確表示:中國(guó)不會(huì)取消間接稅,將逐漸提高直接稅的比重。因此,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),提高直接稅比重是未來(lái)稅收制度發(fā)展的總方向。隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅的進(jìn)程逐漸加快,進(jìn)一步改革包括個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅在內(nèi)的直接稅,是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)。1994年分稅制管理體制產(chǎn)生于財(cái)政包干體制的四個(gè)弊病,即地方政府對(duì)企業(yè)干預(yù)嚴(yán)重導(dǎo)致地方盲目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入上繳比例逐年上升導(dǎo)致地方政府征收動(dòng)力下降、中央財(cái)力不足導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力削弱、地方利益強(qiáng)化導(dǎo)致諸侯經(jīng)濟(jì)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在其新書《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財(cái)政關(guān)系”,伴隨著“營(yíng)改增”的全面推進(jìn),地方政府主體稅種的缺失將成為誘導(dǎo)政府間財(cái)政關(guān)系改革的特定歷史事件,同時(shí)穩(wěn)定的財(cái)政體制有利于地方政府進(jìn)行合理預(yù)期,至關(guān)重要。距離1994年分稅制改革已經(jīng)過(guò)去近20年,構(gòu)建地方稅體系,尋求地方主體稅種刻不容緩。

    根據(jù)我國(guó)的稅制制度,可以將我國(guó)的稅種大致分類流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、財(cái)產(chǎn)稅類等。流轉(zhuǎn)稅類稅種主要在貨物和勞務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收,可以作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的政策工具,體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向,因此不適宜作為地方稅種;所得稅類是針對(duì)自然人或者法人的所得征收,稅源具有較強(qiáng)的地區(qū)間流動(dòng)性,若以所得稅為地方稅主體稅種,將直接導(dǎo)致各地區(qū)不恰當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng),加大征管難度,顯然不適宜成為地方主體稅種;財(cái)產(chǎn)稅類包括房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、車船稅等,其稅基穩(wěn)定且較廣泛,收入不易周期波動(dòng),是地方稅主體稅種的首選;從稅收收入規(guī)模上看,房產(chǎn)稅和資源稅在財(cái)產(chǎn)稅中所占份額相對(duì)較高,因此本文將從房產(chǎn)稅和資源稅的角度來(lái)探討財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種的可能性。

    2.1從房產(chǎn)稅的角度看

    十八屆三中全會(huì)明確提出要加快房產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革,可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)房產(chǎn)稅在我國(guó)稅制體系中的地位不容小覷。雖然上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)僅僅針對(duì)有限的特定住宅征收,但是房產(chǎn)稅征收范圍的逐步擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢(shì)。未來(lái)的房產(chǎn)稅改革可以考慮以交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù),房產(chǎn)稅收入將伴隨房?jī)r(jià)的上漲而增加,助推財(cái)產(chǎn)稅稅收收入的增加。

    2.2從資源稅的角度看

    隨著資源稅改革的實(shí)施,資源稅收入將增加。2010年我國(guó)在新疆等地區(qū)進(jìn)行了資源稅改革的試點(diǎn),對(duì)石油天然氣等資源稅的課征由從量定額改為從價(jià)定率,2011年11月1日在全國(guó)推行資源稅改革,稅率定為5%,2014年12月,將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零,相應(yīng)將資源稅適用稅率由5%提高至6%。資源稅改革帶來(lái)了資源稅稅收收入的大幅度增長(zhǎng),且這部分稅收收入歸屬于地方政府,因此,隨著資源稅改革的不斷深入可以進(jìn)一步提高財(cái)產(chǎn)稅收入在地方稅收入中的比重,進(jìn)一步夯實(shí)財(cái)產(chǎn)稅在地方稅主體稅種中的地位。

    主要參考文獻(xiàn)

    [1]李升.地方稅體系理論依據(jù)現(xiàn)狀分析完善思路[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2012(6).

    [2]趙靈萍.地方主體稅種的探討[J].稅務(wù)研究,2012(3).

    [3]劉漢屏.論我國(guó)地方稅體系的構(gòu)建[J].財(cái)政研究,2003(8).

    [4]樊麗明,李文.試論確定我國(guó)地方稅主體稅種[J].稅務(wù)研究,2000(7).

    [5]孫小童.我國(guó)地方稅主體稅種選擇問(wèn)題研究[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009(11).

    10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.097

    F812.42

    A

    1673-0194(2015)02-0130-02

    2014-12-26

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