我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府角色轉(zhuǎn)型研究

王建

摘要：當(dāng)前，面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足與不均衡的現(xiàn)實(shí)狀況，我國政府不斷推動(dòng)農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在角色定位上仍面臨著缺位、越位和錯(cuò)位的困境。破解這一困境的關(guān)鍵在于盡快推動(dòng)政府角色由傳統(tǒng)的直接供給者向多元綜合布局下的體系主導(dǎo)者、機(jī)制構(gòu)建者、利益協(xié)調(diào)者、運(yùn)行監(jiān)管者等復(fù)合角色轉(zhuǎn)型，并從體系選擇、制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)等三個(gè)層面尋求角色轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給；政府角色；轉(zhuǎn)型；路徑

中圖分類號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2014）05-0113-04

所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，一般指滿足農(nóng)村社會(huì)成員生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性公共需要、 具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排除性的社會(huì)產(chǎn)品。[1]農(nóng)村公共產(chǎn)品，尤其是基本公共服務(wù)，對(duì)于提高廣大農(nóng)民群眾的基本生活水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化和集約化，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的健康與穩(wěn)定都具有深刻意義。近年來，隨著新公共管理理論和新公共服務(wù)理論在我國學(xué)術(shù)研究和政治實(shí)踐中影響不斷擴(kuò)大，以及我國各領(lǐng)域改革的不斷深入，“在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式”[2]成為我國政府的重要政策選擇。當(dāng)然，這也使得我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的角色轉(zhuǎn)型研究更具現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府的角色困境

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府的角色和職能是由公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r決定的，是培育新型農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要。[3]當(dāng)前，隨著生活水平的不斷提高，廣大農(nóng)民群眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求日益增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革的實(shí)踐也導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的狀況日趨復(fù)雜化，基層政府原本依賴的重要財(cái)政來源——農(nóng)村收費(fèi)也已免除，加之我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、發(fā)展水平總體較差且不平衡，這就使得我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中面臨巨大的角色困境。

（一）政府角色缺位問題

政府的角色缺位主要表現(xiàn)為政府對(duì)農(nóng)田水利、水電供給、道路通訊、文化娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、救濟(jì)保障、義務(wù)教育等公共服務(wù)的資金配置不到位，相關(guān)的法律法規(guī)政策的規(guī)范和執(zhí)行不到位，公共項(xiàng)目運(yùn)行、公共服務(wù)提供和公共資金流轉(zhuǎn)的監(jiān)督約束不到位等。

1.財(cái)政責(zé)任缺位。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政基礎(chǔ)，主要是基層政府的財(cái)政實(shí)力，基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政支出增長速度遠(yuǎn)小于同期 GDP 的增長速度，與農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)相配套的財(cái)政體制也沒有建立起來。我國政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展模式和以GDP作為主要衡量指標(biāo)的考評(píng)機(jī)制也促使其將財(cái)政安排的重點(diǎn)放在城市建設(shè)、土地開發(fā)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目上，而不放在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上。

2.立法職能缺位。近年來，我國出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的文件，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2013年）、《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012年）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（2012年）、《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村郵政物流發(fā)展的意見》（2009年）、《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（2008年）等。[4]但是，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的規(guī)范性文件主要是黨的文件、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，尚未有一部明確規(guī)范各級(jí)政府責(zé)任的法律出臺(tái)。這導(dǎo)致各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任不明，經(jīng)常相互推諉和扯皮。

3.運(yùn)行監(jiān)管缺位。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，工商、衛(wèi)生、安監(jiān)、質(zhì)檢、物價(jià)等政府部門在本應(yīng)出現(xiàn)的領(lǐng)域和時(shí)間往往履職不到位或者沒有出現(xiàn)，監(jiān)督和約束機(jī)制相當(dāng)不健全。這主要是由我國政府的服務(wù)意識(shí)不足、法律設(shè)計(jì)與執(zhí)行不到位、政府行為監(jiān)督體系不完備等原因造成的。

（二）政府角色越位問題

所謂政府角色越位，是指政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中超越本來的職能權(quán)限，過多地干預(yù)其他組織的行為，做了不應(yīng)該做的事情。這在我國現(xiàn)階段發(fā)展中表現(xiàn)的非常突出。傳統(tǒng)政府角色下，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面控制，壟斷農(nóng)村公共資源，是農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一提供者，嚴(yán)重?cái)D壓了其他社會(huì)組織的生存空間。當(dāng)然，從農(nóng)村公共產(chǎn)品公共性的角度出發(fā)，我們不能否定政府在公共產(chǎn)品供給中的重要責(zé)任，但是這并不意味著政府直接從事這些事務(wù)，或者將直接干預(yù)非政府組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與運(yùn)營。

（三）政府角色錯(cuò)位問題

公共管理學(xué)認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，公共權(quán)力是最為重要的一個(gè)資源，對(duì)這一資源的合理分配和利用，在很大程度上影響著一個(gè)國家的政治構(gòu)造、政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[5]174農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府的角色錯(cuò)位，主要是政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向上和橫向上的權(quán)力分配和利用的錯(cuò)位。

縱向上，我國中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不對(duì)稱，央地矛盾突出。目前，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，基層政府承擔(dān)著相對(duì)較大的責(zé)任，財(cái)政來源的削弱卻使得其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上“有心無力”。橫向上，不同政府部門在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中權(quán)責(zé)劃分不清，“有關(guān)部門”的概念寬泛且模糊，不可避免地導(dǎo)致“多龍治水”。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府角色的轉(zhuǎn)型方向

公共管理學(xué)的理論和實(shí)踐表明，建立以政府為核心的、非營利組織為重要主體的、公眾和私人部門共同參與的多元化的公共管理體系已經(jīng)成為一種客觀趨勢(shì)。[5]56作為公共管理的重要領(lǐng)域，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府的角色也需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，才能有效地解決角色“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”問題。但是，轉(zhuǎn)型的方向又是何處呢？結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，推動(dòng)政府角色由傳統(tǒng)的直接供給者向多元綜合布局下的體系主導(dǎo)者、機(jī)制構(gòu)建者、利益協(xié)調(diào)者、運(yùn)行監(jiān)管者等復(fù)合角色轉(zhuǎn)型應(yīng)成為重要的方向考慮。

（一）體系主導(dǎo)者

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和政府的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)決定了政府在公共產(chǎn)品供給中的天然地位。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府應(yīng)當(dāng)是政策法規(guī)的制定者、監(jiān)督者和實(shí)施者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者和管理者、利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者，總之是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的主導(dǎo)者。當(dāng)然，政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的建立和運(yùn)行，并不意味著排斥推動(dòng)公共產(chǎn)品供給主體和供給方式的多元化，相反政府主導(dǎo)下的供給多元化更能有效發(fā)揮和充分整合各種社會(huì)主體的資源與優(yōu)勢(shì)。

（二）機(jī)制構(gòu)建者

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而這個(gè)系統(tǒng)的成功建立和有效運(yùn)行離不開運(yùn)轉(zhuǎn)正常的作用機(jī)制。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的體制主導(dǎo)者角色決定了其機(jī)制構(gòu)建者的地位。政府應(yīng)當(dāng)組織社會(huì)各方力量構(gòu)建適合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況的公共產(chǎn)品供給體系（網(wǎng)絡(luò)），規(guī)范各級(jí)政府和各部門在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能與權(quán)責(zé)，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的支持保障機(jī)制和反饋監(jiān)督機(jī)制。

（三）利益協(xié)調(diào)者

當(dāng)前，面對(duì)我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量不足，供給效率低下，農(nóng)民群眾滿意度偏低，以及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間失衡的現(xiàn)狀，僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要在繼續(xù)堅(jiān)持政府的主導(dǎo)者角色的同時(shí)，引導(dǎo)市場(chǎng)、社區(qū)和第三方力量進(jìn)入，從而充分發(fā)揮各供給主體的各自優(yōu)勢(shì)與協(xié)同效率。在這種選擇中，協(xié)調(diào)好復(fù)雜的利益關(guān)系將是關(guān)鍵。因此，政府應(yīng)該充分發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)者角色，正確理解、尊重和對(duì)待非政府主體的地位與作用，理順政府、企業(yè)、非政府組織等多元供給主體復(fù)雜的利益關(guān)系，努力在政府、市場(chǎng)與第三部門三種供給方式之間尋求平衡，實(shí)現(xiàn)三者的互相合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（四）運(yùn)行監(jiān)管者

政府復(fù)合角色的第四個(gè)層面是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程運(yùn)行的監(jiān)管者，這是由政府的公共性、權(quán)威性和公共產(chǎn)品供給的復(fù)雜性決定的。政府對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全過程監(jiān)督，對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供、運(yùn)營、反饋、控制等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)使公共產(chǎn)品高質(zhì)量高效率供給。同時(shí)，政府對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位監(jiān)督，工商、環(huán)境、質(zhì)檢、安監(jiān)等各個(gè)部門應(yīng)該從本部門的權(quán)責(zé)出發(fā)對(duì)公共產(chǎn)品供給參與主體進(jìn)行全方位的監(jiān)督約束，有效預(yù)防和切實(shí)治理農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的低效和腐敗。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府角色轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑

探討我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府角色轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑，需要考慮兩個(gè)前提：第一，目標(biāo)指向性，即契合我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府角色轉(zhuǎn)型的方向；第二，可操作性，即符合當(dāng)前中國的基本國情。筆者試從模式選擇、制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)三個(gè)層面探討我國農(nóng)村公共產(chǎn)品中政府角色轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑。

（一）模式選擇層面：建立政府主導(dǎo)、多元參與的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式

政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的模式選擇，取決于國家的權(quán)力配置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)各主體的成熟程度以及歷史文化因素等多方面。美國實(shí)行多元合作的方式，美國政府負(fù)責(zé)大型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會(huì)保障等主要方面，市場(chǎng)、慈善機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和民間組織負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目實(shí)施。在日本，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活條件改善、科普教育等屬于農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的工作，由中央政府職能部門負(fù)責(zé)；其他一般業(yè)務(wù)主要依靠日本100%農(nóng)民加入、100%農(nóng)村都建有的農(nóng)協(xié)來提供。印度各級(jí)行政組織幾乎包攬了全國的農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)，各種政策實(shí)施基本上都是由中央政府、邦政府、縣和鄉(xiāng)政府層層完成。[6]目前，我國處于全面轉(zhuǎn)型期，國家、社會(huì)、市場(chǎng)的功能分化雖然迅速，但發(fā)育尚未成熟，政府在社會(huì)體系中仍處于主導(dǎo)地位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不健全，社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后。在這種情況下，從農(nóng)民群眾根本利益和社會(huì)穩(wěn)定的角度考慮，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)者角色，建立政府主導(dǎo)、多元參與的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式。

（二）制度設(shè)計(jì)層面：建立綜合配套的財(cái)稅、協(xié)調(diào)、運(yùn)維機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府角色的順利轉(zhuǎn)型，必須建立一套綜合配套的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是財(cái)稅機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)維機(jī)制。

財(cái)稅機(jī)制方面，建立與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況相適應(yīng)的的財(cái)政支出增長機(jī)制，著重提升基層政府財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的能力。其一，明確政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置，合理界定中央和地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任和財(cái)政保障。其二，完善轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力保障制度。在明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)和財(cái)政分擔(dān)比例的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金缺口進(jìn)行補(bǔ)助。同時(shí)，我國政府應(yīng)該完善政府預(yù)算和支出結(jié)構(gòu)，拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來源。

協(xié)調(diào)機(jī)制方面，理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中各參與主體的利益關(guān)系，整合社會(huì)各方的優(yōu)勢(shì)資源和力量。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府應(yīng)該充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)者的角色，正確理解、尊重和對(duì)待非政府主體的地位與作用，理順政府、企業(yè)、非政府組織等多元供給主體復(fù)雜的利益關(guān)系，努力在政府、市場(chǎng)與第三部門三種供給方式之間尋求平衡，實(shí)現(xiàn)三者的互相合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[7]

運(yùn)維機(jī)制方面，提升政府部門的綜合監(jiān)管水平，實(shí)施科學(xué)有效的績效管理?？冃Ч芾硎鞘占冃畔ⅰ⑦M(jìn)行績效衡量、執(zhí)行有效管理，推動(dòng)績效不斷持續(xù)改進(jìn)的整體活動(dòng)和過程。[8]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的績效管理要明確符合農(nóng)民群眾利益的績效目標(biāo)，在明確政府職能和角色的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)合理的績效評(píng)估指標(biāo)體系，并加強(qiáng)績效控制與反饋，從而使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的并重。

（三）能力建設(shè)層面：轉(zhuǎn)變政府職能，重視基層政府建設(shè)

第一，轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放以來，我國政府一直堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得巨大成就，但是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理職能，我國政府的公共服務(wù)職能薄弱，各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能的體制性障礙仍然一定程度上存在。因此，加強(qiáng)政府能力建設(shè)的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，把建立適合我國國情的公共服務(wù)體系作為基本任務(wù)之一，明確界定各級(jí)政府的公共服務(wù)權(quán)責(zé)，形成適合服務(wù)型政府建設(shè)的職能結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

第二，重視基層政府建設(shè)。地方政府作為一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立利益和發(fā)展目標(biāo)的主體，在代表國家履行職責(zé)的過程中具有因地制宜的自主權(quán)，在社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展過程中扮演著獨(dú)特的角色。[9]在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，基層政府的作用不可替代。因此，加強(qiáng)政府能力建設(shè)必須重視基層政府建設(shè)，著重推進(jìn)縣鄉(xiāng)級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)加強(qiáng)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，切實(shí)提升基層政府人員的素質(zhì)水平，從而為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供堅(jiān)實(shí)的基層管理網(wǎng)絡(luò)。

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責(zé)任編輯：王敏