社會治理中社會組織的功能分析

朱軍（東南大學，江蘇南京211189）

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社會治理中社會組織的功能分析

朱軍
（東南大學，江蘇南京211189）

摘要：市民社會的發(fā)展促使社會組織的誕生與成長，而社會治理的理念和精神也要求社會組織的參與。社會組織參與社會治理的學理基礎主要有協(xié)商民主的發(fā)展和協(xié)同治理理念的確認、社會制約權力理論以及憲法規(guī)定的結社自由。社會組織的社會治理功能主要包括系統(tǒng)治理功能、依法治理功能、綜合治理功能和源頭治理功能。

關鍵詞：社會組織；社會治理；市民社會；協(xié)商民主

2013年11月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），第一部分指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诘谑糠帧皠?chuàng)新社會治理體制”中提出創(chuàng)新社會治理，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力等內(nèi)容。在國家治理體系現(xiàn)代化建構過程中，社會治理是不可避免且至關重要的關鍵環(huán)節(jié)。其主要因為國家治理體系實質上是“政府權力的分化與重組”[1]。在權力變遷的過程中，無論政府權力的剝離和市場化，還是權力的回歸與民主化其都需要社會組織對該部分權力加以承接，使得該部分權力真正回歸公民。而社會治理與以往社會管理具有根本性區(qū)別，最突出的特點是社會組織的參與成為其核心與關鍵。社會組織本身具有的自主性、自治性和社會性使得其在社會治理中發(fā)揮的功能更加突出，而這一功能本身已經(jīng)內(nèi)化在社會組織自身的成長歷程和特殊品格中。因此，在研究“國家—社會—公民”三者之間關系時，社會組織的地位極其重要，無論是其代表公民權利的屬性還是制約國家權力的特質。隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，社會組織在其中扮演的角色也會得以彰顯，其具備的社會治理功能也將成為研究重點。

一、源自公民社會的社會組織

公民社會是相對于國家而言，是獨立于國家之外的政治力量集合，正如郭道暉教授所言：“公民社會是同政治國家相對應的政治社會。”[2]由此可知，公民社會是在政治國家與公民之間起橋梁作用社會形態(tài)的一部分，又可稱為市民社會，且兩者在性質和范圍上基本一致。公民社會是“國家—社會—公民”這一社會形態(tài)的重要一環(huán)，其重要性日益凸顯。公民社會的出現(xiàn)無論國內(nèi)、國外都推動了歷史進程和社會進步，尤其是近代以來，隨著民主制、代議制的發(fā)展和國家權力分配的科學化，市民社會不僅在此中得到強勢發(fā)展，同時也推動了社會的進一步民主化。

（一）西方公民社會的發(fā)展

在西方，公民社會的研究由來已久，最早可以溯源至古希臘。亞里士多德有言：“人是政治的動物?！盵3]此處的政治就是指古希臘公民參與城邦管理，而由此形成的公民集團可謂是市民社會的原型。在古希臘，由于其地域有限，在國家管理方面基本上成年公民皆可參與，以至于國家和社會的劃分很不明顯，基本上是一混合體。但相對于這部分人的婦女和奴隸等則沒有參與政治活動的權利，也因此把“公民”和“非公民”加以劃分。

在近代西方社會，宗教改革后教皇逐漸退出政治領域，代之而起的世俗國王成為真正的統(tǒng)治者。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和資本主義的興起，作為獨立力量的資產(chǎn)階級逐漸登上歷史舞臺。為更好地獲得發(fā)展機會，其逐漸形成一股較為先進的政治力量，反對國王與教皇的統(tǒng)治。由此可見，作為市民社會興起的主要淵源其天然與政治權力密切相關。進入現(xiàn)代社會后，民主制和代議制的發(fā)展，尤其是法治的固定和型化使得市民社會有充分發(fā)展的空間與制度保障。在17、18世紀，歐洲國家、美國的市民社會和社會組織都得到進一步發(fā)展，正如托克維爾在美國考察中對美國的社團組織加以特別關注。他認為：“獨立性和志愿性的社團，是美國民主的自由學校，也是其得以健康運作的動力之源。一個由社會團體組成的活躍的、警覺的、強有力的市民社會，對遏制民主國家可能出現(xiàn)的多數(shù)專制必不可少?！盵4]社會是民主的基礎，市民社會則為民主的發(fā)展提供保障。由于西方政治、文化、意識形態(tài)的多元制，政治自由的高度發(fā)達使得社會團體成長基本少有政治的干預和制度的阻礙，而社會團體實力的壯大又鞏固了保障社會團體發(fā)展的這一民主制度。

民主與自由天生不能完美，制度越是發(fā)達其弊端也日益顯現(xiàn)。制度總是滯后于社會發(fā)展。在當代，經(jīng)濟的高度發(fā)達帶來一系列社會問題以及環(huán)境生態(tài)問題。行政權力的高度集中曾經(jīng)帶領人們走出經(jīng)濟危機的陰影，走進福利國家的“殿堂”。但自由熏陶已久的具有發(fā)達公民意識的人們發(fā)現(xiàn)行政權力的擴張如同“脫韁之馬”很難遏制，而這一現(xiàn)象更進一步威脅自由、民主制的發(fā)展方向。

進入20世紀的美國就是典型：“國家級政府確實遭遇了至今仍耿耿于懷的財政虧空困境，因為，政府顯然沒有足夠的錢去做人們想要做的一切事情。面對大規(guī)模社會福利項目的低效，人們對政府是否具有成功運作這些項目的能力表示懷疑；而且，由于政府可動用資源的短缺，使美國人已不太期望從國家級政府那里得到太多東西，人們將目光轉向州或者地方政府，將他們作為公共問題解決的中心?！盵5]其實這并不新鮮，因為在美國建國者的眼里“治理美國的理念一直都是聚焦于小型的地方政府”[6]。美國人最基本的價值取向——依靠自己和社區(qū)——或選擇另一條道路，即將地方控制觀念對立于認同更大的、更遙遠的政府單位的觀念。這樣的政府治理理念的確定，無疑使得社會團體的發(fā)展更具制度環(huán)境，并促使社會團體的國際化趨勢明顯，尤其是環(huán)保團體，這些活動也促使市民社會思潮席卷全球，“他們在全球管理中成了真正的第三支力量”。在此全球化過程中，處于變革中且日益開放的中國面對市民社會和“結社思潮”帶來的強大沖擊力也“難以幸免”。

（二）中國的公民社會和社會組織

提到市民社會的發(fā)展，中國古代是不可避免的話題。古代中國有沒有市民社會曾經(jīng)引起較大爭論。其問題根本在于古代社會的治理體制中是“國家—公民”的單一管理關系，還是“國家—社會—公民”的協(xié)作治理關系。著名歷史學家錢穆針對中國古代社會形態(tài)提出了“四民社會”觀點，即士、農(nóng)、工、商。而“士”是這個社會的核心，是聯(lián)通上下的關鍵。作為從民間走向政壇（國家管理層）的階層，“士”起到上下聯(lián)通作用，使得古代政權得以穩(wěn)定。著名社會學家費孝通先生也對古代社會治理有過經(jīng)典論述，他認為古代中國的治理方式為“雙軌政治”：中國鄉(xiāng)村社會存在“地方自治的民主體制”。非政府的事務是由人民自理的。地方代表鄉(xiāng)紳是中國政治中極重要的人物，他們代表民間與官方協(xié)商，這一過程形成了由下而上的另一條政治軌道[7]。

“雙軌政治”理論的關鍵在于肯定了古代中國社會治理中作為鄉(xiāng)民代表的士紳階層的獨立性，這一階層的作用正是在國家與公民之間上下聯(lián)通，其政治色彩濃郁。中國傳統(tǒng)社會中，地方精英在國家權力與地方社會之間的雙向作用不可忽視，不可將地方社會與國家政權對立起來。

現(xiàn)當代中國雖然經(jīng)歷了外國殖民的痛苦和近代化變革的“陣痛”，但傳統(tǒng)力量仍不可小覷。在中國農(nóng)村，雖然社會大環(huán)境的變遷影響深遠，但是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)民自治理念在當時“剛剛松動的政治環(huán)境下”立即復蘇。村民自治在傳統(tǒng)力量的催動下煥發(fā)勃勃生機。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展更成為“改革的另一道奇特風景線”。在農(nóng)村，隨著改革的進一步深入，各種社會組織不斷涌現(xiàn)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多成為企業(yè)法人或者公司，但作為農(nóng)村自治代表的村民委員會和村民小組的地位確定和性質劃分仍莫衷一是。而新興起的新型農(nóng)民合作社、農(nóng)村合作經(jīng)營組織又會成為下一步農(nóng)村社會發(fā)展的重點。

經(jīng)濟發(fā)展催動的權利意識增強，使得市民社會在中華大地逐步形成，而這一過程離不開社會組織和社會團體的力量。隨著改革開放事業(yè)的發(fā)展，中國的社會政治生活發(fā)生了巨大變化，多元利益主體進入社會，公民參與公共事務的熱情高漲，為我國非政府組織的發(fā)展奠定了基礎。一些基金會、協(xié)會商會、環(huán)保組織、維權組織等如雨后春筍迅速成長①根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2011年底，中國登記在冊的非政府組織共有45.7萬多個，比上年增長4.1%；其中社會團體25.3萬個，民辦非企業(yè)單位20.2萬個，基金會2 510個。在活動領域方面，非政府組織遍及我國社會經(jīng)濟生活的各個領域。其中，較為重要的領域依次是：社會服務（44.63%），調查、研究（42.51%），行業(yè)協(xié)會、學會（39.99%），文化、藝術（34.62%），法律咨詢與服務（24.54%），政策咨詢（21.88%）和扶貧（20.95%）。在作用方面，非政府組織已成為我國社會政治生活中一支不可忽視的重要力量，在和諧社會治理中將發(fā)揮越來越重要的作用。參見：陳躍、占偉：《非政府組織在和諧社會治理中的角色和功能探索》，《行政論壇》，2013年第1期，第58~63頁。。但是受我國法治環(huán)境的制約，其進一步發(fā)展受到限制。在立法方面，雖然國務院先后頒布實施了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》三部行政法規(guī)。但這種對社會組織、社會團體分類管理的制度存在缺陷，最明顯的就是分類的合理性問題。這只是現(xiàn)階段我國社會組織發(fā)展的問題之一。隨著改革的深入，公民對憲法規(guī)定的“結社自由”的權利訴求深入，社會組織的發(fā)展也會逐步得到關注。

二、社會組織參與社會治理的學理基礎

社會治理與社會組織的共同指向是公民社會。存在公民社會是討論社會治理的前提，也是社會組織生長與運行的條件，更是兩者相互作用相互促進的載體。而社會組織參與社會治理過程的空間，或者說其最重要條件就孕育在公民社會中。因此社會組織參與社會治理過程最關鍵的因素是兩者在公民社會中找到統(tǒng)一，但是社會治理體系的建立是一個復雜且長期的過程，筆者認為通觀全局的影響因素是社會組織參與社會治理的關鍵。在當代社會，民主體制的建立為社會組織的發(fā)展和參與社會治理提供前提條件，而新型民主形式的出現(xiàn)更加凸顯了社會組織的重要性。社會組織的發(fā)展是公民權利意識增長和實現(xiàn)的產(chǎn)物，也是對掌握公共權力的政府進行監(jiān)督的主要組織體。無論是作為新型民主形式的協(xié)商民主，還是社會自我調節(jié)方式的改革都離不開憲法規(guī)定的公民基本權利和自由。對社會組織和社會治理而言，所涉及的核心基本權利便是結社自由的實現(xiàn)。

（一）協(xié)商民主與協(xié)同治理

《決定》指出：推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。

所謂協(xié)商民主，主要針對傳統(tǒng)民主而言，且克服了傳統(tǒng)民主的缺陷。協(xié)商民主的核心是公共協(xié)商，其具體是指：“選民或其他程序參與人在作出投票和表決前，通過自由對話等方式表白自己的原始偏好，并通過溝通辯論方式促進偏好的轉換，達到合理偏好的形成和民主決策的最優(yōu)化。”[8]由此可知，協(xié)商民主是變原有的固定民主方式為動態(tài)參與型的民主形式。

美國學者科恩認為協(xié)商民主具備五方面特征：“①協(xié)商民主是一個正在形成的、獨立的組織（association），其成員希望它延伸到不確定的未來。②組織的成員都認為，恰當?shù)慕M織條件（terms）既為成員間協(xié)商提供框架，也是這種協(xié)商的結果。③協(xié)商民主是一種多元的組織。在管理自身生活方面，組織成員具有不同的偏好、信念和理想。雖然成員都承諾通過協(xié)商來解決集體選擇問題，但他們的目標還存在分歧，而且他們并不認為某些特殊的偏好、信念和理想是強制性。④因為民主組織成員將協(xié)商程序看成是合法性來源，所以，對于他們來說重要的是，其組織條件不僅是其協(xié)商的結果，而且同樣是這種協(xié)商的表現(xiàn)。⑤組織成員認為其他人都具有協(xié)商能力，即要求參與公開交流理性的能力，以及根據(jù)公共理性行動的能力?！雹贘oshua Cohen. Deliberation, Democratic Legitimacy, Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics[M]. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1997。轉引自陳家剛：《協(xié)商民主引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2004年第3期，第26~34頁。

協(xié)商民主既是一種民主形式，也是一種組織形態(tài)，但更重要的是一種治理方式。目前，我國正處在改革的攻堅期，政治改革和司法改革正處于上升的關鍵時期，該何去何從或許協(xié)商民主和社會治理能夠給予啟發(fā)。社會治理要求多元的參與，正如全球治理委員會的界定，“治理是各種公共或私人機構和個人管理共同事務的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。協(xié)商民主和治理要求的這種組織內(nèi)涵便與社會組織天然相符。社會組織的多元化特點，代表了來自社會不同層面的聲音，擁有廣泛的代表性和民主性。不僅避免了傳統(tǒng)的代議制民主存在的民主成本高，代表程度低的弊端，還很好地解決了作為民主制度精髓的“反專制，反暴政”這一根本理念。

目前，我國構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是當務之急。為此，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道至關重要，而此處的基層組織、社會組織，甚至是政協(xié)組織應該屬于本文涉及的“社會組織”范疇。在協(xié)商民主制度運行過程中，要深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等多種、多層次的協(xié)商形式、協(xié)商活動。在上述多種協(xié)商形式的運行過程中，需大力發(fā)揮社會組織作用，使決策公開化、透明化，提高科學化程度。

（二）社會制約權力理論

社會制約權力理論起源于法國著名學者托克維爾的《論美國的民主》一書。面對國家權力，尤其是行政權力的膨脹，傳統(tǒng)的以“三權分立”為代表的國家權力內(nèi)部分離與制約的體制逐漸受到挑戰(zhàn)。雖然該制度仍然是西方國家政治架構的基石，但弊端仍不可忽視。對國家權力以外的市民社會而言，如何在“強勢權力”的侵蝕下保衛(wèi)自己的自治“領地”成為其必須面臨的難題。

提出社會制約權力理論的出發(fā)點是國家與市民社會相分離，而在當時的美國主要表現(xiàn)在民間組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)達上?？梢娚鐣萍s權力理論中的“社會”并不是抽象的社會本身，而是由發(fā)達的社會組織和多重集團組成。一個社會要有活力，公民自身的活力很重要，但個體的力量畢竟有限，把這無數(shù)單一的公民個體的創(chuàng)造活力和熱情用一種組織加以凝聚，其效果必事半功倍。另一方面，社會制約權力需要有多元利益集團。當代著名民主理論家羅伯特·達爾在其著作《民主理論的前言》一書中指出：“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此?！涔δ茉谟谑拐膹娭谱钚』?、保障政治自由、改善人的生活。”[9]顯然，達爾實際上是借托克維爾來表達其“民主是多重集團（或多重少數(shù)）的統(tǒng)治”這一多元主義理論的核心命題。

利用社會組織制約權力的理念并不意味著在社會治理過程中對政府沒有要求，即所謂的不做即不犯錯。恰恰相反，這一理念對政府提出了更高要求。政府在社會管理過程中應把握住自己的界限，這也是社會治理與社會管理的重要區(qū)別，即讓社會本身從政府“全天候”管理中擺脫出來，以實現(xiàn)自身的良性治理狀態(tài)。有學者認為，社會管理本身就包括兩方面：一是政府社會管理，包括政府對社會組織的管理和政府直接對社會事務的管理；二是社會自主管理，即社會組織對社會事務的治理[10]。如何有效將兩者分離才是問題的關鍵。這也是社會制約權力理論的題中之義。

在我國，雖然如上文所說社會組織自改革開放以來獲得長足發(fā)展，各種協(xié)會、基金會等影響力逐漸擴大，但總體上社會本身的發(fā)展還不成熟。在政府、企業(yè)、社會的合作三維中，社會是獨特的一方。主要因為社會自身的松散性、非中心化等特征，其組織化、制度化程度十分有限，對資源的獲取、配置和控制能力也相對不足[11]。這一特點使得社會制約權力的范圍和程度受到一定限制。雖然總體上，相對于國家權力而言社會力量還很弱小，但我國基層民主發(fā)展勢頭較好。這主要是因為我國基層自治有良好傳統(tǒng)、起步較早且遠離國家權力。大力發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。與此同時，社會組織也應發(fā)揮對國家、社會、其他組織以及公民擁有的影響力和一定程度的強制力。

（三）作為政治權利的結社自由

結社自由是社會組織合法成立的前提，是憲法賦予公民的基本政治權利之一。結社自由是與“平等”“自由”和“人權”一起勃興于近代社會。民主政治和市場經(jīng)濟以其對公民權利和人的主體價值的弘揚，為結社自由提供了必要的土壤和條件。結社自由起源于1793年的法國憲法第122條：“憲法保障全體法國人民的平等、自由、安全、財產(chǎn)、公債、信教自由、普通教育、公共救助、無限的出版自由、請愿權、結成人民團體的權利并享有一切的人權。”我國1982年憲法第35條規(guī)定：“中國人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”因此，結社自由是憲法規(guī)定的公民政治權利之一。

結社自由“與表達自由、集會自由一樣，處于公民權利與政治權利的重疊區(qū)域中。作為一項公民權利，它保證的是，在一個無論因任何原因或任何目的希望與他人結社或已進行此行為時，該行為針對國家或私主體的干預受到保護。作為一項政治權利，它對民主的存在與運行不可或缺，因為人們只有在能夠與他人聯(lián)合（成為一個政黨、職業(yè)利益團體、組織或者其他追求特定公共利益的社團）的條件下，才能有效地主張其政治利益”③曼弗雷德諾瓦克.民權公約評注（上）[M].畢小青，孫世彥，譯.上海：三聯(lián)書店，2003。轉引自周偉：《憲法基本權利：原理·規(guī)范·應用》，北京：法律出版社，2006年，第237頁。。因此作為政治權利之一的結社自由對于公民個體和群體來說至關重要，也正因為此，結社自由的限制較其他基本權利多。在大力推進社會治理的進程中，社會組織不可或缺，而組建社會組織的結社權利與自由應獲得廣泛承認。我國在20世紀末制定頒布了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，又在2004年頒行了《基金會管理條例》，這使得除憲法在框架上保障公民結社自由以外，在具體操作上社會組織的建立也有了制度性和程序性的法律依據(jù)。

三、社會組織參與社會治理的可能性：治理功能展開

作為社會治理體制重要組成部分的社會組織應承擔的社會治理功能，是關系社會治理能否實現(xiàn)預定目標的關鍵，而這一目標事關國家安全和人民利益。正如《決定》中所言：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。這就為社會組織參與社會治理提出了宏觀目標，也提出了重要任務。

現(xiàn)代社會的變遷要求社會治理模式的轉變，而社會組織的多元恰是現(xiàn)代社會變遷的主要表現(xiàn)之一。由“變遷的結果”參與到治理“變遷”中去，也正反映了中國人的傳統(tǒng)智慧：“解鈴還須系鈴人”。因此社會組織就天然地承擔著重要的社會職能和嚴格的社會責任。有學者從和諧社會建設出發(fā)提出了非政府組織（社會組織）的五項主要功能即“①社會治理中的咨政功能；②社會治理中的民主功能；③社會治理中的服務功能；④社會治理中的維穩(wěn)功能；⑤社會治理中的生態(tài)功能”[12]。筆者認為該功能分類有一定合理性，且涵蓋的內(nèi)容較廣，但上述民主功能、生態(tài)功能之類筆者不敢茍同。所謂組織的功能必須突出背景，筆者不否認擴大民主與生態(tài)保護是社會組織的功能，但將其納入社會治理功能必須突出社會治理這一語境，不然有失其時代意義。因此，本文從治理的角度出發(fā)，分四個方面描述社會組織在社會治理中應有的功能和作用。

（一）社會組織的系統(tǒng)治理功能

社會治理是整體的、全面的國家治理模式之一，是國家治理體系和治理能力的重要一環(huán)。社會組織參與社會治理首先應明確社會組織自身在社會治理系統(tǒng)，乃至國家治理系統(tǒng)中的角色與定位。社會治理過程并不是單一由政府主導或是司法先行，而是在執(zhí)政黨、政府、社會組織與全社會中尋求平衡與配合。

在我國單一制國家體制和一黨執(zhí)政多黨參與的政黨體制下，執(zhí)政黨在社會治理過程中起到領導作用，這是不可回避的現(xiàn)實。執(zhí)政黨的全面領導不能否認社會組織的獨立性，因為社會組織獨立性本身是相對于政府權力而言。在治理系統(tǒng)中，政府權力要得到法律的制約，同時不得干預社會的自我調節(jié)和居民自治。此時政府應該從“管家婆”的角色中脫離出來，因為對于社會而言，其職責本身就是監(jiān)管。此處的“監(jiān)管”應理解為“事前、事中監(jiān)督，事后管理”。而社會組織在該系統(tǒng)的定位應該是服從領導功能、免受干預功能、制約權力功能、上下聯(lián)通功能。前兩種功能是被動的、消極的，肯定這種功能是整體功能分析方法應用的表現(xiàn)，同時也有助于保護社會組織，免受來自政府的干預。后兩種功能是積極功能的表現(xiàn)形式，是社會組織的獨立性表現(xiàn)。

（二）社會組織的依法治理功能

依法治理功能是社會組織參與社會治理的前提，是貫穿社會組織履行功能的全過程。社會治理的目標是實現(xiàn)有效、有序治理，離不開法治的保障。法治本身的內(nèi)涵也包括政府權力的合理使用和社會組織的正常運行。社會組織參與社會治理的過程應該是依法有序進行的過程。社會組織的依法治理功能一般包括兩部分：依法進行自我治理（自我自治）和接受依法治理（接受政府的法律監(jiān)督），即社會組織在法律法規(guī)和自治章程的框架內(nèi)行使自治權，通過監(jiān)督和制約國家權力與其形成良性互動。

社會組織的依法治理功能還要求社會組織的成員和領導者運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。社會治理的核心目標是實現(xiàn)社會和諧、穩(wěn)定[13]。而法治思維和法治方式的運用就是使社會矛盾的解決訴諸法律和司法機關，避免用上訪、私力武器等不合法的手段解決。社會組織是公民自發(fā)組成的，是實現(xiàn)自我管理的，一般有自己的組織章程和爭議解決方式，這種源自于市民社會和普通大眾的組織形式違法空間十分有限。另外，政府對社會組織的監(jiān)督職能也使得社會組織能更好地履行依法治理功能。

（三）社會組織的綜合治理功能

社會組織的綜合治理功能是社會組織參與社會治理的核心功能，也是保障社會組織依法存在的根本條件。社會事務紛繁復雜，政府無法進行事無巨細的社會管理，而健康的社會運行機制是通過法治的理念、思維和手段讓整個社會按照自身發(fā)展規(guī)律和法律規(guī)定與引導的模式運轉。在這一理念主導下，民眾成為社會治理的主體，而社會組織扮演著載體角色。這在20世紀六七十年代的美國已經(jīng)興起[14]。

現(xiàn)實社會中，利益格局呈現(xiàn)多元化且以市場為導向，以追逐自我利益實現(xiàn)為常態(tài)。在權利意識領域，道德的影響力弱化，追求實用價值成為主流。社會主體更為復雜，職業(yè)結構多元[13]。面對這樣的社會形勢，只有社會組織才能擔當起社會治理的重要使命。私法權利的擴張導致人們追求社會的認可，溝通對象集中，社會組織發(fā)展勢在必行。這就要求社會組織面對復雜問題，尋求綜合治理方式，履行綜合治理功能。而針對具體組織，由于其性質千差萬別，可能解決問題的方式也不盡相同。

社會組織在履行綜合社會治理功能時應強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，協(xié)調社會關系，解決社會問題，在“引導”“勸導”和“說服”等理性協(xié)商的基礎上，與其他社會主體平等合作。

（四）社會組織的源頭治理功能

社會組織的源頭治理功能是社會治理的根本，要求社會組織利用自身與民眾的直接關系，把社會矛盾、社會問題消滅在萌芽狀態(tài)，使社會治理的源頭階段實現(xiàn)無障礙、無矛盾。這不僅是社會組織本身的性質決定的，也是社會組織相對于政府部門的優(yōu)勢所在。

社會組織的源頭治理功能要求社會組織重視基層問題，立足社區(qū)做到標本兼治、重在治本。源頭治理功能的主要方法是實現(xiàn)網(wǎng)格化管理和社會化服務。所謂網(wǎng)格化管理是指：“以社區(qū)為載體，管理與服務相結合，致力于構建無縫隙的服務型政府，實質是創(chuàng)新社會管理機制，推進人、財、物、權、責全面下沉，強化基層基礎建設，維護基層社會穩(wěn)定?！盵15]網(wǎng)格化管理要求與服務相結合，這是社會組織應做到的，但也是難點之一。另外社會組織的源頭治理功能還要求健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調各方面各層次利益訴求。這樣矛盾才不易爆發(fā)，問題能夠更好解決。

四、結語

社會組織的社會治理功能并不是人為的一種賦予，而是組織本身產(chǎn)生時的使命和天然功能所在。在社會治理還未成為人們觀察社會的視角、管控社會的手段之時，社會組織已在履行特有職能的同時達到了社會治理效果。目前，從社會治理這一宏觀視角對社會組織的功能發(fā)揮進行系統(tǒng)梳理，不僅有利于社會的有序健康發(fā)展實現(xiàn)善治目標，還有助于賦予社會組織更多的內(nèi)涵，以利社會組織的成長和壯大。然而功能的充分發(fā)揮不能一蹴而就，需要多重方法并用。正如十八屆三中全會《決定》并沒有止步于功能的闡述，更重要的是提出了實現(xiàn)上述功能的手段，使得《決定》規(guī)定的功能不至于流于形式。在一系列實現(xiàn)社會組織參與社會治理功能的方法中，社會組織自身的能力建設至關重要，因此激發(fā)社會組織自身活力是必不可少的手段。筆者認為可從以下方面做出相應改革：①正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。②適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。③支持和發(fā)展志愿服務組織。④限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。⑤加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導其依法開展活動。以激發(fā)社會組織活力為手段，以實現(xiàn)社會治理和國家治理現(xiàn)代化為目標，注重社會組織在參與社會治理過程中價值理性和工具理性的結合，必將成為建設法治中國進程中不可或缺的理念、方式和方法。

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作者簡介：朱軍（1990-），男，東南大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

收稿日期：2015-02-10

文章編號：1672-3805(2015)02-0046-07

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630