城市管理路徑探究
——基于公眾參與視角下的協(xié)管員制度

肖謝（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

●社會治理

城市管理路徑探究
——基于公眾參與視角下的協(xié)管員制度

肖謝
（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

我國社會管理傳統(tǒng)理念強調(diào)公權(quán)力的干預(yù)，政府部門在城市管理過程中利用大量協(xié)管員狠抓嚴管，協(xié)管員在身份定位、職責(zé)權(quán)限和監(jiān)督管理等方面存在諸多問題，導(dǎo)致社會熱點事件時有發(fā)生。強化政府服務(wù)理念，推動公民自主意識，充分發(fā)動民眾參與到城市管理中來，激活市民組織，完善監(jiān)督管理制度，認真貫徹落實民主法治精神，應(yīng)當(dāng)成為破解城市管理困局的方法和未來發(fā)展方向。

協(xié)管員；城市管理；公眾參與；民眾組織

近年來，社會上“城管打人”的熱點事件時有發(fā)生。如2010年鄭州市一個月內(nèi)發(fā)生四起城管人員粗暴執(zhí)法事件［1］，2014年4月19日浙江蒼南5名城管當(dāng)街圍打一名男子進而引發(fā)群體性事件［2］等。城管成為暴力執(zhí)法的代名詞。事件發(fā)生后，相關(guān)單位表示打人的是“臨時工”并對其進行了處理。隨后“臨時工”一詞成為了全民話題。臨時工的身份定位是什么？究竟有沒有執(zhí)法權(quán)？如何有效監(jiān)管？圍繞這些話題民眾和學(xué)者展開了熱烈討論，筆者試圖從社會管理的大背景下廓清臨時工的內(nèi)涵，進而探討這一制度存在的深層原因，并試圖探究我國城市管理路徑。

一、“臨時工”的準確界定

1995年勞動法頒行之后，法律上取消了正式工、臨時工之區(qū)分，只有合同期限長短之分。嚴格意義上來說，臨時工作為一個歷史特定背景下的名詞已經(jīng)不復(fù)存在，而我國目前機關(guān)事業(yè)單位的臨時工崗位大致包括四類：一是行政管理類崗位的臨時工；二是事業(yè)單位管理類崗位臨時工，這一群體主要是指在直屬事業(yè)單位及高校等機構(gòu)從事管理工作的臨時工；三是專業(yè)技術(shù)崗位臨時工，這一群體是指從事專業(yè)技術(shù)工作的臨時工，如政府的技術(shù)服務(wù)和技術(shù)支持人員、高校等事業(yè)單位的技術(shù)人員、中小學(xué)的代課教師和聘用制教師等；四是工勤崗位臨時工，這一群體是指從事簡單體力工作或一般技術(shù)工種［3］104。社會熱點事件中所指的臨時工主要是從事社會管理事務(wù)，當(dāng)屬第一類，而就這一類人員當(dāng)前還沒有統(tǒng)一的稱呼，比較主流的稱呼是協(xié)管員。

二、協(xié)管員現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國社會協(xié)管員呈現(xiàn)出兩大特征：一是門類繁多。全國各大城市設(shè)立的協(xié)管員隊伍包括治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、工商協(xié)管員、城管協(xié)管員、勞務(wù)監(jiān)察協(xié)管員等幾乎涵蓋所有城市管理門類。二是人數(shù)規(guī)模巨大。如北京市在2012年交通協(xié)管員達7 191人，交警人數(shù)為7 000人，人數(shù)超過交警。出現(xiàn)這種情況有其社會原因：一是隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會管理事務(wù)日益繁重，而現(xiàn)有的公務(wù)人員受我國人事制度的限制，人數(shù)有限遠遠不能滿足社會發(fā)展的需要；二是降低了人力成本，協(xié)管員的薪酬水平遠遠低于公務(wù)人員，大量協(xié)管員的聘用能夠節(jié)省財政開支；三是解決了部分勞動力就業(yè)，可以在一定程度上緩解城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)壓力。作用的發(fā)揮是顯而易見的，但是協(xié)管員制度也存在著重大問題。

1.身份定位問題

關(guān)于協(xié)管員身份問題長期以來存在很大爭議。2004年公安部發(fā)出了關(guān)于治安員專項清理工作的通知，要求堅持“只出不進，逐年減少，徹底取消”原則，在2008年1月1日以后全國各地公安機關(guān)一律不得留用治安員，包括聯(lián)防隊員和協(xié)警員等用于協(xié)助開展治安保衛(wèi)工作的輔助人員，而現(xiàn)實的情況是各地的協(xié)管員還是大量存在，清而不退，人民日報對此評論“理順管理沖突比一概清退更現(xiàn)實”［4］，協(xié)管員不得不用，用又存在問題，協(xié)管員的身份定位到底如何界定，從政府部門到社會各界對此沒有統(tǒng)一的清晰認識?！八^名不正則言不順”，身份定位既是關(guān)于協(xié)管員自我認識和認同的基本內(nèi)容，也是從法律上確定協(xié)管員制度內(nèi)容的起點。當(dāng)前，部分學(xué)者就這一問題進行了探討，認為協(xié)管員存在著五大身份沖突：臨時工身份與非臨時性崗位的沖突、短期性合約與長期性用工的沖突、編制內(nèi)與編制外用工的沖突、臨時用工的長期性與無法轉(zhuǎn)正之間的沖突、臨時工身份與公務(wù)員崗位之間的沖突［3］104-106；還有學(xué)者回避了協(xié)管員身份定位的本質(zhì)問題，認為應(yīng)將協(xié)管員定位于服務(wù)型隊伍與學(xué)習(xí)型隊伍［5］；而相關(guān)媒體報道的協(xié)管員套用公務(wù)員編制辦法，配備標準的公務(wù)物資，儼然“二政府”的準公務(wù)員定位［6］。

2.執(zhí)法權(quán)限問題

協(xié)管員的執(zhí)法權(quán)限歷來飽受民眾和學(xué)者的質(zhì)疑。行政主體分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體，此外，受委托組織受行政機關(guān)的依法委托，可以以委托機關(guān)名義行使行政職權(quán)，并由委托機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。就行政委托具體規(guī)則，我國《行政處罰法》和《行政許可法》有明確規(guī)定①，協(xié)管員不屬于行政機關(guān)或被授權(quán)組織，而行政委托一般應(yīng)當(dāng)有法律法規(guī)和規(guī)章上的委托依據(jù)，并且以委托確有必要為條件［7］。然而，現(xiàn)實中行政執(zhí)法主體設(shè)置較為隨意，不當(dāng)委托的情況較為普遍。協(xié)管員的執(zhí)法權(quán)限從何而來？我國法律法規(guī)就協(xié)管員職權(quán)沒有明確規(guī)定。目前，部分地區(qū)出臺了相關(guān)的管理辦法，如廣州市出臺了《城市管理綜合執(zhí)法協(xié)管員管理辦法（暫行）》，明確城市管理協(xié)管員“從事輔助性城市管理工作，不具有行政執(zhí)法權(quán)”并列舉了五條管理事務(wù)；武漢市出臺的《城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》概括列舉了四項任務(wù)并且在第三條明確規(guī)定了協(xié)管員不行使行政執(zhí)法權(quán)；而北京市出臺的《道路交通安全協(xié)管員管理方法》采取了反向規(guī)定，明確列舉了不得為之的7條“鐵規(guī)鐵紀”。這樣的規(guī)定實際上概括劃定了協(xié)管員的工作職責(zé)，執(zhí)法權(quán)明顯排除在外。但是，也有部分地區(qū)規(guī)定協(xié)管員享有有限的執(zhí)法權(quán)，如云南省《聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》規(guī)定“專職協(xié)管員在受交通警察的委托時，可以使用帶班交通警察的法律文書，對違章者進行當(dāng)場處罰，但罰款不得超過50元”。理論上有學(xué)者主張協(xié)管員享有執(zhí)法權(quán)［8］，但是由于全國沒有統(tǒng)一規(guī)范，各地把握的尺度不一，執(zhí)法權(quán)限的內(nèi)容有很大差異，在實踐中濫用職權(quán)和不當(dāng)行為情況比較普遍。

3.監(jiān)督管理問題

囿于缺乏全國統(tǒng)一標準，各地在協(xié)管員準入制度和監(jiān)管制度等方面規(guī)定不一。筆者查閱了部分地區(qū)協(xié)管員的準入情況，基本上是由行政部門自主招聘或招考，條件大都十分寬松，甚至只對年齡有一定限制，流程十分簡略，準入門檻很低。在用人體制上大體為勞務(wù)派遣制，派遣公司與協(xié)管員達成勞務(wù)合同關(guān)系，用人單位和協(xié)管員只存在使用關(guān)系，這樣使得用人單位避免了不必要的勞務(wù)糾紛。在管理制度上，各地方法不一，如廣州市規(guī)定“用人單位應(yīng)將城管協(xié)管員納入隊伍全面建設(shè)管理目標，實行分級管理，落實責(zé)任，并在相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上，進一步完善、細化城管協(xié)管員的各項管理制度”；武漢市規(guī)定“市城市管理執(zhí)法部門指導(dǎo)和監(jiān)督城市管理執(zhí)法協(xié)管員隊伍的日常管理工作，履行備案管理、監(jiān)制著裝標志和核發(fā)工作證件等工作職責(zé)”；北京市則規(guī)定協(xié)管員統(tǒng)一歸街道管理，而屬于北京市管轄區(qū)的懷柔區(qū)卻實行分級分類管理，建立區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）三級管理機制?？梢钥闯觯鞯毓芾碇贫却嬖诤艽髤^(qū)別，對于管理職責(zé)以抽象概括為主，管理方式、監(jiān)督主體、責(zé)任制度、考評機制等沒有具體規(guī)定，這導(dǎo)致協(xié)管員管理上存在很大的隨意性。

三、協(xié)管員制度是我國傳統(tǒng)社會管理理念的產(chǎn)物

根據(jù)盧梭《社會契約論》中的觀點，社會秩序來源于共同的原始、樸素的約定，約定是一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)，公民通過訂立契約托付給國家和政府以權(quán)力，政府接受委托來行使行政權(quán)力，權(quán)力的來源和控制在公民自身。哈耶克也說過“我們之所以享有自由，實是因我們對自由的約束所致”。自由與秩序是西方社會法治理念的主要思想，搭建了維護社會穩(wěn)定的架構(gòu)，成為城市管理首要解決的一對價值取向。國家和社會發(fā)展的不同歷史階段，兩種價值取向平衡的分配程度不一，西方國家社會管理經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺的過程，其管理模式經(jīng)歷了從古典時期的家族基礎(chǔ)上的城邦管理到中世紀的二元結(jié)構(gòu)時期，最后發(fā)展到現(xiàn)代“大社會”的管理模式［9］。這種“大社會”的管理模式是將秩序看做是一切自由權(quán)利的基礎(chǔ)，同時把公民權(quán)利放在突出的位置，強調(diào)自由與秩序的相輔相成與二者之間的適當(dāng)平衡，社區(qū)與公民參與都是其中的重要內(nèi)容，政府將權(quán)力下發(fā)，在社會管理中充當(dāng)“守夜人”的角色，旨在指導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督公民自治行為，是典型的“小政府——大社會”。一切價值主體平衡變換的基礎(chǔ)是民主與法治，亞當(dāng)·斯密所說“管得越少的政府是越好的政府”的法治價值體現(xiàn)其中。

可以看出，國家發(fā)展的不同時期，國家和公民在社會管理職責(zé)中的角色在轉(zhuǎn)換著，應(yīng)當(dāng)是一個從公民到國家，再從國家到公民的階段，是一個從國家本位到政府本位，再到社會本位的過程。我國在改革開放前實行“國家本位”的治理方式，強調(diào)國家對社會管理的全面干預(yù)，改革開放后市場經(jīng)濟逐漸繁榮，建立起“政府本位”的社會管理模式?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，法治建設(shè)成果斐然，公民法治意識和基本素質(zhì)有著明顯提升。市民社會和公民自治有了一定基礎(chǔ)，政府本位模式面對著諸多挑戰(zhàn)，當(dāng)前我國社會管理的主要矛盾是傳統(tǒng)的管理理念與日益多元的社會形勢不相符合，社會民眾參與管理程度不高，城市管理手段單一，對策不多，效果不好。政府應(yīng)當(dāng)樹立法治理念，將社會管理的職能進行重新分配，在規(guī)范有序的基礎(chǔ)上將管理職能讓渡到社會之中。

協(xié)管員制度的現(xiàn)狀是我國強化政府社會管理職能的一個真實寫照。對于社會的管理一味地強調(diào)狠抓、嚴管、高壓，缺少服務(wù)意識，尋求政府權(quán)力的擴張而非公民權(quán)利的尊重，強調(diào)管理者而非服務(wù)者的定位，注重執(zhí)法手段的提升，輕視執(zhí)法的目的，導(dǎo)致的結(jié)果是各方均有苦難言：公眾對城市管理現(xiàn)狀不滿；城管執(zhí)法的方式招致不滿；協(xié)管員對工作難以開展也表示不滿。最終協(xié)管員開展社會管理工作演變成“一些不得意的官員帶領(lǐng)一些飯碗并沒有保障的臨時工，在執(zhí)行那些別的正規(guī)執(zhí)法機構(gòu)不愿意執(zhí)行的那些瑣碎的法律［10］。”沈巋教授指出協(xié)管員問題“更值得探討的是政府的邊界問題，城管是否應(yīng)該管攤販、如何去管理攤販，直接決定了需要多少人手，如果是一個大政府，自然人手需求量就多，而如果政府的邊界小點，稍微讓渡一點給社會，人手的需求量自然就少。”所以，協(xié)管員制度的產(chǎn)生根源于我國政府在社會管理中的自我定位，管理的觸角伸得過長，社區(qū)組織與公眾參與體現(xiàn)不夠。而當(dāng)政府機關(guān)管理滿足不了日益發(fā)展的社會經(jīng)濟和日益多元的社會形態(tài)時，只有選擇大量聘用協(xié)管員，在權(quán)力的灰色地帶進行自我標榜的“執(zhí)法”，這是不符合社會發(fā)展規(guī)律的，也是嚴重違背法治精神的。利用政府管理強行分配自由和秩序本身就是違背社會發(fā)展秩序的行為，既不能保障社會秩序，也限制了公民自由。

四、協(xié)管員制度是一個密閉的權(quán)力空間

權(quán)力需要制約和監(jiān)督，脫離了監(jiān)督的權(quán)力是洪水猛獸，將肆無忌憚。從盧梭的社會學(xué)理論來看，國家行政機關(guān)的權(quán)力是由公眾賦予的，公眾理應(yīng)享有對讓與的權(quán)力的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。列寧在《國家與革命》指出“立刻轉(zhuǎn)到使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’”［11］，提出要讓人民監(jiān)督國家權(quán)力。溫家寶在《讓權(quán)力在陽光下運行》一文中指出：“只有在廣泛有效的監(jiān)督之下，政府才不會懈怠，才能有效遏制濫用權(quán)力和以權(quán)謀私”［12］。習(xí)近平總書記在第十八屆中紀委第二次全體會議的講話中發(fā)出了“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的強力宣言。

在實踐中，我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系和監(jiān)督手段存在著諸多問題，表現(xiàn)在黨政權(quán)力監(jiān)督體系強而社會權(quán)力監(jiān)督體系弱，執(zhí)政黨對國家政權(quán)監(jiān)督強而黨內(nèi)監(jiān)督弱，權(quán)力監(jiān)督強而分權(quán)制衡弱，專門機關(guān)監(jiān)督強而人大監(jiān)督弱，對下級監(jiān)督強而對同級主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督弱，自我約束強而外部約束弱，黨紀政紀監(jiān)督強而法律監(jiān)督制約弱，制度預(yù)防強而技術(shù)預(yù)防弱［13］。這些問題在協(xié)管員制度上顯露得尤其充分，協(xié)管員權(quán)力來源沒有有效的法律保障，沒有合法的制度支撐，缺少頂層設(shè)計，可謂“先天不足”。在實踐中缺乏有效的監(jiān)督，可謂“后天不良”，協(xié)管員從選聘標準到職責(zé)定位，從執(zhí)法范圍到程序規(guī)范，幾乎由用人單位自主決定，協(xié)管員制度逐漸成為一個密閉的權(quán)力空間。

缺少監(jiān)督引發(fā)一系列的現(xiàn)實問題。一方面，行政機關(guān)行為得不到有效監(jiān)督，利用協(xié)管員規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險，甚至是利用協(xié)管員“為自身所不敢為之事”。社會上發(fā)生的諸多協(xié)管員熱點事件，相關(guān)單位不無意外地以“臨時工所為”為借口撇清關(guān)系、推脫責(zé)任，“臨時工”成為了行政機關(guān)處理問題的萬能“替罪羊”。然而，協(xié)管員受聘于單位，從事的是職務(wù)行為，相關(guān)單位仍然是需要承擔(dān)責(zé)任的，同時單位在對協(xié)管員的監(jiān)督管理中也存在著失職之過，然而事件的處理往往以“辭退臨時工”了結(jié)，看不到進一步的責(zé)任追究，缺乏改正糾錯的誠意?，F(xiàn)實中，更有行政機關(guān)將由于自身“身份”不能為不便為的事務(wù)“外包”給協(xié)管員，操控協(xié)管員進行違法違紀行為，名義上是政府購買服務(wù)，實則出賣行政權(quán)力，借協(xié)管員之手，達到行政執(zhí)法的目的?！靶姓獍钡膶嵸|(zhì)是惡意執(zhí)法，轉(zhuǎn)移政府執(zhí)法風(fēng)險，逃避違法責(zé)任追究，這與加強和創(chuàng)新社會管理的目標大相徑庭［14］。擺脫了監(jiān)督的執(zhí)法行為，嚴重貶損了行政機關(guān)的公信力，人民群眾的利益得不到任何保障，沖突和糾紛難以避免。

另一方面，協(xié)管員的行為得不到有效監(jiān)管，行為自由裁量空間較大，違規(guī)違法行為損害人民群眾利益。實踐中存在著主管部門下達嚴格的任務(wù)指標，迫使協(xié)管員在與人民群眾的溝通中采取非常規(guī)方式，對被管理對象大多采取“人盯人緊逼防守”、“地毯式巡查”的方式，造成了與群眾的對立，協(xié)管員整天與公眾特別是底層群眾短兵相接，沖突事件日益增多［6］。部分單位協(xié)管員的收入從收費中按比例返還，這就倒逼協(xié)管員以利字為先，濫用職權(quán)，借機攫取“灰色收入”，利用手里所謂的“權(quán)力”尋租，工作中不注重行為方式，粗暴行為不計后果。

面對這樣密閉的權(quán)力空間，制約和監(jiān)督?jīng)]有充分進入，權(quán)力可以隨意發(fā)散，任意實施。行政單位和協(xié)管員往往有著密不可分的利益紐帶，在具體事務(wù)中相互博弈，各取所需，結(jié)果是造成群眾利益受損，政府形象受到貶損，這是有悖于“執(zhí)政為民”理念的，不利于深化我國社會管理機制。改革權(quán)力運行體制，破除利益鏈條，必須構(gòu)建起強有力的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效，這為建立我國城市管理監(jiān)督體系指明了方向。

五、政府部門的定位和城市管理路徑探究

1.政府部門的定位

（1）政府在城市管理工作中應(yīng)當(dāng)成為“有限政府”，將部分權(quán)力讓渡于社區(qū)組織，成為民眾參與的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。在現(xiàn)代社會，個人對國家依賴加重，公共行政的范圍日益擴展，行政任務(wù)完全由國家承擔(dān)已超出其承受能力，發(fā)揮民眾自主能動力，有效引導(dǎo)民眾組織參與到社會管理中來是必由之路。社會管理讓渡社會意味著公權(quán)力在一定領(lǐng)域的退出、公權(quán)力范圍的縮小，從而可以減少尋租的機會，為廣大民眾參與公共行政提供廣闊的空間［15］。我國城市發(fā)展迅速，尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐日益加快，新情況新特點不斷涌現(xiàn)。政府機關(guān)在城市管理方面應(yīng)將權(quán)力分配，在重點領(lǐng)域和必要領(lǐng)域開展具體而有力的工作，在城市日常管理方面將權(quán)力讓渡給市民組織，充分調(diào)動社區(qū)和民眾的力量，成立基層社區(qū)和民眾組織，讓社會組織成為政府和公民之間的一個環(huán)節(jié)或屏障。國家與公民的關(guān)系是間接的，國家通過社會與公民發(fā)生關(guān)系，老百姓之間發(fā)生糾紛，首先由社會介入，只有當(dāng)社會管理無力解決的時候，國家才進行干預(yù)［16］。

（2）政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，成為城市管理工作的服務(wù)者?，F(xiàn)代行政發(fā)展的一個重要趨勢是行政機關(guān)運用行政權(quán)力為公眾和社會服務(wù)［17］，服務(wù)理念成為行政行為的主要內(nèi)涵，現(xiàn)代行政法實質(zhì)上是服務(wù)行政法，它的價值取向在于維護社會正義，增進社會福利，實現(xiàn)法治社會［18］。城市管理工作面向的對象是普通民眾甚至社會底層民眾，他們的生活比較艱辛，政府部門給民眾應(yīng)該是幫助他們解決困難而不是制造困難，為他們的生活提供便利而不是帶來不幸。政府部門理應(yīng)尊重民眾的生存權(quán)利，體察民情傾聽民意，轉(zhuǎn)變管理理念為服務(wù)理念，變粗暴管理為有效引導(dǎo)。政府的權(quán)力由人民賦予，其所有行政行為應(yīng)當(dāng)以服務(wù)人民為中心，保障人民生活的權(quán)利和自由，而不是為了秩序和所謂的“面子”而管束人民。

（3）政府應(yīng)當(dāng)指引城市管理工作走向法治化。社會管理的法治化是應(yīng)有之義，也是我國社會主義本質(zhì)的體現(xiàn)。實行法治排除人治，保障民主避免專斷，嚴守程序保證公平公正公開，用制度引領(lǐng)民眾參與，用規(guī)章捍衛(wèi)民眾權(quán)利，切實促進城市管理工作順應(yīng)民意、深得民心。城市管理需要一套成體系的法治規(guī)范指導(dǎo)運行，將管理工作納入法治軌道，能夠最大程度追求自由與秩序的平衡。行政機關(guān)要建立起良好的管理制度，包括基層社區(qū)制度、民眾組織制度、程序制度、監(jiān)督制度等。誠如鄧小平所言“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！痹趯嵤┲?，行政機關(guān)要給予各個社會組織以指導(dǎo)和便利，提供交流平臺，加強監(jiān)督和互動，保證各項制度得到良好運行。

2.城市管理路徑探究

行政法的核心是行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系，行政法上行政權(quán)力和公民權(quán)利的配置應(yīng)當(dāng)是平衡的［19］。我國現(xiàn)階段對行政權(quán)力配置較高，對公民權(quán)利配置較低，沒有維護好平衡關(guān)系?，F(xiàn)代社會的公共治理應(yīng)當(dāng)是一個多方參與合作的立體結(jié)構(gòu)，單靠政府大包大攬不僅增加政府負擔(dān)，還會導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利的失衡，實施過程中難以取得很好的效果。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新城市管理思路，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，讓廣大公眾參與其中，承擔(dān)起協(xié)管員的職責(zé)，促進政府權(quán)力與社會權(quán)利的均衡發(fā)展。

具體到城市管理事務(wù)中來說，行政機關(guān)所必要的協(xié)管員角色應(yīng)當(dāng)由民眾組織來承擔(dān)，所必需的工作人員也應(yīng)當(dāng)從以下兩個組織中選拔志愿者來擔(dān)任。筆者認為應(yīng)當(dāng)建立兩個層面的民眾組織：（1）基層社區(qū)組織。按照社會契約理論，基層社區(qū)組織可以解讀為社區(qū)成員將一部分個人權(quán)力讓渡給基層社區(qū)組織，并通過社區(qū)組織實現(xiàn)自己的權(quán)利保障，政府主要提供指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督，將原來大包大攬的城市管理職權(quán)讓渡給基層社區(qū)?；鶎由鐓^(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)成為一種圍繞社區(qū)權(quán)力分配的政治性制度安排，不斷完善基層社區(qū)社會管理中的議事決策執(zhí)行等公共權(quán)力運作的制度化、法治化、專業(yè)化［20］。建立社區(qū)成員代表制度，選舉成立自治委員會，承擔(dān)起治安、衛(wèi)生、交通、水電等各項事務(wù)。根據(jù)需要基層社區(qū)自治委員會下面還可以成立其他專項組織，讓基層民眾參與到身邊的日常事務(wù)中去，自主管理、自我服務(wù)、自我提升?；鶎由鐓^(qū)是公眾生活的基本單位，能夠有效覆蓋整個城市民眾，社區(qū)規(guī)模有限，能夠起到“熟人社會”的好處，發(fā)揮民主決策機制，商議的事務(wù)與自身息息相關(guān)，能夠激發(fā)民眾參與熱情，充分征集民眾意見，在基層自治體系內(nèi)自主處理社區(qū)事務(wù)。（2）市民組織。以往城市管理中行政相對人處于弱勢地位，缺少話語權(quán)，政府部門也很少主動了解他們的意見和建議，缺少溝通機制，雙方逐漸形成對立的局面，建立市民組織，打破這種對立和隔閡，充分尊重行政相對人的權(quán)利，以協(xié)商的方式解決各種問題。如印度小販成立有“印度全國街頭小販聯(lián)合會”，就英聯(lián)邦運動會前夕新德里發(fā)動大規(guī)模驅(qū)逐小販行動，與新德里有關(guān)當(dāng)局進行磋商，進而上訴至最高法院，最終通過法院判決維護了自身權(quán)益［21］。印度的經(jīng)驗值得我們思考和借鑒，行政相對人也是屬于“公眾參與”的范圍內(nèi)，政府牽頭指導(dǎo)成立相應(yīng)的市民組織，搭建對話機制，規(guī)范行為準則，共同解決困難，轉(zhuǎn)變對抗為合作，消除暴力和尋租，共同達成自由和秩序的平衡。行政相對人成立了自己的組織，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，組織還能夠處理內(nèi)部事務(wù)，促成內(nèi)部人員的和諧統(tǒng)一，避免惡性競爭等情況發(fā)生，自身合法權(quán)益得到基本維護，同時也可以增強其參與城市管理的責(zé)任心。

此外，組織的建立是公眾參與的基本前提，在實現(xiàn)了組織成立和內(nèi)部管理之后，民眾組織還需要參與到城市管理的宏大體系中來，尤其是要參與到重大決策和權(quán)力監(jiān)督中來。民眾組織與政府部門應(yīng)當(dāng)是平等的社會主體，政府部門指導(dǎo)和監(jiān)督民眾組織獨立開展工作，反之，政府部門也需要接受民眾組織的建議和監(jiān)督。政府作為公權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)保證民眾組織的職權(quán)得到充分行使，這需要從公眾充權(quán)和程序保障兩方面著手［19］，充分保障民眾組織的知情權(quán)、結(jié)社權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)放低姿態(tài)，保障公民的程序自由，通過民主協(xié)商和制度安排，建立暢通的交流渠道，貫徹聽證議政制度，實行政務(wù)公開，杜絕暗箱操控，虛心聽取征求民眾意見，真正貫徹民主法治精神。

上述城市管理模式可使公眾參與得到有效實踐，促進行政法的結(jié)構(gòu)性平衡，改變行政相對人管理的“局外人”身份，讓民眾參與到行政過程中來。從制度的訂立到?jīng)Q策的形成再到實際運用，能夠融入人民智慧，匯集人民力量，激發(fā)人們創(chuàng)造力，讓行政行為正當(dāng)合理而富有實效。并可打破傳統(tǒng)的官民分離的局面，轉(zhuǎn)變對立為對話，形成良好的合作治理機制，朝著雙方共同的目標在行動上保持一致性。同時，政府部門和民眾組織有合作交流也有相互監(jiān)督，尋求“權(quán)力”與“權(quán)利”的制約和平衡，保障實體正義和程序正義。實踐中，已有部分地區(qū)開展了試點工作，如上海市江蘇路街道仁和社會組織發(fā)展服務(wù)社和曹家渡社區(qū)青年聯(lián)誼會等［22］，效果很好。

六、余　論

城市管理門類眾多，事務(wù)繁雜，利益多元，是我國有關(guān)政府部門面臨的重大難題，靠政府大包大攬，強制管理，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢。打破權(quán)力封閉空間，破除對管理權(quán)威的迷信，樹立服務(wù)理念，將權(quán)力讓渡于民眾，促進公眾參與，充分發(fā)揮民眾組織的力量勢在必行。當(dāng)然，制度的設(shè)計和改革的運行并非一朝一夕可以輕易完成，這需要在實踐中一步步探索自由和秩序之間如何平衡，公權(quán)力和私權(quán)利之間如何制約，這里面還有很多事情值得深究。目前已有部分地區(qū)開始先行一步的探索，相信隨著經(jīng)驗的積累，我國城市管理將取得更大的進步。

注釋

①詳見《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、十九條，《中華人民共和國行政許可法》第三章。

［1］鄭州發(fā)生多起粗暴執(zhí)法事件，網(wǎng)民質(zhì)問城管誰來管. ［EB/OL］.（2010-11-12）［2014-10-05］.http：//news. xinhuanet.com/society/2010-11/12/c_12769157_2.htm.

［2］浙江蒼南5名被毆城管臨時工被指平時就很囂張. ［EB/OL］.（2014-04-21）［2014-10-05］.http：//finance. people.com.cn/n/2014/0421/c66323-24919355.htm l.

［3］楊云霞.公共部門臨時工的身份沖突，對88份文本的實證分析［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012，（12）.

［4］天亮.理順管理沖突比一概清退更現(xiàn)實［N］.人民日報，2013-07-17（14）.

［5］楊義鳳，王瑩.論協(xié)管員在城市發(fā)展中的身份思考［J］.法制與社會，2007，（12）：699.

［6］鐘玉明.協(xié)管員壯大之謎［J］.瞭望，2007，（34）：12.

［7］葉必豐.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：30.

［8］廖建春.協(xié)警執(zhí)法問題研究［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，（2）：54-59.

［9］王瑩瑩.西方社會管理模式的發(fā)展變遷及啟示［J］.政法論叢，2013，（4）：66-71.

［10］湯嘯天.從城管改革看社會管理的加強與創(chuàng)新［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報，2012，（2）：29-35.

［11］列寧全集：第2版［M］.北京：人民大學(xué)出版社，1985：105.

［12］溫家寶.讓權(quán)力在陽光下運行［J］.求是，2012，（8）：3-8.

［13］何增科.試析我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督存在的問題及原因. ［J］.學(xué)習(xí)與探索，2008，（4）：54-57.

［14］趙海林.警惕“行政外包”的社會危害.［J］.中國發(fā)展觀察，2013，（2）：40.

［15］薛剛凌.民營化：公共行政改革的重要路徑.［N］.法制日報，2003-02-13（2）.

［16］林化賓.社會管理法治化理論與實踐［M］.上海：上海社會科學(xué)院出版社，2012：7.

［17］羅豪才.行政法論叢［M］.北京：法律出版社，2002：15.

［18］陳泉生.行政法的基本問題［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：80.

［19］羅豪才.行政法平衡理論講演錄［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：2-10.

［20］吳鵬森.論社會管理創(chuàng)新的理念與路徑［J］.南京師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2012，（3）：20-24.

［21］印度高院禁止政府驅(qū)逐小販：謀生權(quán)利不可剝奪. ［EB/OL］.（2010-10-24）［2014-11-9］.http：//news. xinhuanet.com/world/2010-10/24/c_12695295.htm.

［22］林化賓.社會管理法治化理論與實踐［M］.上海：上海社會科學(xué)院出版社，2012：588.

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

Research on City Management Path —Public Participation in the Assistant Official System

XIAO Xie
（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

The traditional concept of socialmanagement in our country emphasizes the public power intervention，government departments in the citymanagement use a large number of assistants to pay close attention to the strictmanagement，and as?sistants have many problems in identity，responsibilities and supervision and management etc.，which leads to social hot is?sues.It is the way to solve city management predicament and the future’s development direction to strengthen the notion of service，promote the citizen's consciousness of independence，fully arouse the people to participate in the citymanagement，ac?tivate civic organizations，improve supervision system，and conscientiously implement the spirit of democracy and rule of law.

assistant；citymanagement；public participation；organization of themasses

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.017

C916

A

1674-8638（2015）03-0099-06

2014-11-16

肖謝（1989-），男，湖北石首人。碩士研究生，研究方向：民商法。