構(gòu)建預(yù)算國家的法治路徑選擇
——以政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障為視角

唐士亞（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

構(gòu)建預(yù)算國家的法治路徑選擇
——以政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障為視角

唐士亞
（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

預(yù)算是現(xiàn)代國家財政體系的核心，以法治為基礎(chǔ)的預(yù)算制度是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。我國正處于向預(yù)算國家轉(zhuǎn)型階段，社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展提出了對建設(shè)服務(wù)型政府的更高要求。強調(diào)約束控制政府財政收支的傳統(tǒng)預(yù)算路徑已無法完全適應(yīng)提高政府公共服務(wù)能力、推動政府職能轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要。因此以公共財政為基礎(chǔ)，強調(diào)政府公共服務(wù)職能的財政預(yù)算保障，無疑是預(yù)算國家財政法治的必然選擇。

預(yù)算國家；政府公共服務(wù)職能；法治；預(yù)算保障；公共財政

綜觀西方發(fā)達國家在建設(shè)現(xiàn)代財政體制的過程中，發(fā)生了兩次重大的財政轉(zhuǎn)型——從“領(lǐng)地國家”到“稅收國家”再到“預(yù)算國家”。財政轉(zhuǎn)型提出了對國家治理能力現(xiàn)代化和建設(shè)服務(wù)型政府的更高要求。美國公共行政管理學(xué)家登哈特（Robert B.Denhardt）的“新公共服務(wù)理論”首先提出了服務(wù)型政府的理念，認為政府的核心職能是服務(wù)，即向社會提供合格的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以滿足公眾利益需求。為方便起見，筆者在此先明確后文中將頻繁用到的兩個概念：公共服務(wù)和政府公共服務(wù)職能。公共服務(wù)（Public Service）以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要內(nèi)容，包括加強城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育科技、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)，為公民參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。政府公共服務(wù)職能（Function of Public Service）是指政府在向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中承擔(dān)的職責(zé)和功能。從目前來看，無論在國內(nèi)還是國外，政府都是公共服務(wù)的主要供給者。在預(yù)算國家的制度框架中，政府公共服務(wù)職能的行使需要以法律規(guī)范為行為準(zhǔn)則，由財政預(yù)算提供物質(zhì)保證。

一、預(yù)算國家：稅收國家的進階

“稅收國家”（Tax State）的概念最早來自于德國經(jīng)濟學(xué)家熊彼特（Joseph A lois Schumpeter）于1918年所著的《稅收國家的危機》一文。熊彼特認為，稅收國家的財政收入限于間接取之于稅收，不僅足以負擔(dān)正常的財政開支，而且由于是對企業(yè)的盈余進行課征，不會對企業(yè)的活動造成巨大的傷害［1］。我國財政法學(xué)界主流觀點認為稅收國家的構(gòu)成要件為以下三點：第一，稅收國家在形式特征上以稅收作為國家財政收入的主要來源；第二，稅收國家以市場經(jīng)濟和公共財政為經(jīng)濟基礎(chǔ)；第三，稅收國家實行依法治國和依法治稅。作為現(xiàn)代經(jīng)濟國家的一種形態(tài)，稅收國家著重強調(diào)稅收收入在國家財政收入體系中的重要作用。不僅如此，稅收活動本身所具備的種種特征和稅收征管帶來的影響，真正奠定了稅收國家作為一種現(xiàn)代國家形態(tài)的地位。這其中的理由如下：①征稅權(quán)是國家的重要權(quán)力。②稅收是現(xiàn)代國家存在的經(jīng)濟根基。③稅收制度是國家重要的政治、經(jīng)濟和法律制度。

稅收國家是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，國家通過法律明確賦予的征稅權(quán)，無償?shù)貜钠髽I(yè)、個人等私主體汲取稅收，維持國家機器的運轉(zhuǎn)。稅收成為現(xiàn)代國家最主要的財政收入來源，保障政府有能力為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。稅收法定原則在稅收國家理論構(gòu)建中具有重要意義，從征稅主體的征稅權(quán)和納稅主體的納稅義務(wù)這兩方面予以規(guī)范，并尤其強調(diào)征稅權(quán)的行使必須限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，從而使當(dāng)代通行的稅收法定原則具有了憲法原則的位階［2］。但現(xiàn)代法治國家對于公共財政的要求已發(fā)展到以財政預(yù)算為核心，從收入與支出兩方面系統(tǒng)考慮。在稅收國家的構(gòu)建中，過分強調(diào)了稅收收入、征稅行為及稅收制度對于國家或者政府的影響，而忽視了對財政支出進行嚴格的約束與控制。稅法學(xué)界也在反思稅收國家和稅收法定原則的局限性。例如日本著名稅法學(xué)者北野弘久教授對稅收法定原則進行了拓展，一方面堅持將納稅人權(quán)利的保護作為理解稅收法定原則的基礎(chǔ)，另一方面認為“應(yīng)立足于稅的征收與使用這兩方面統(tǒng)一的觀念來把握租稅概念的定義，如果不這樣就不能真正地維護納稅者的人權(quán)”［3］。但筆者認為這種理解依舊是從稅收征收和納稅人權(quán)利保護方面，即財政收入角度來解決稅收法定原則的局限性，而無法真正將財政支出領(lǐng)域考慮在其中。因此筆者認為真正的解決途徑是從預(yù)算法治的高度理解財政收入和財政支出，現(xiàn)代財政的發(fā)展趨勢是稅收國家向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型。

預(yù)算國家（Budget State）是采用現(xiàn)代預(yù)算制度來組織和管理財政收支的國家。作為一種國家形態(tài)，稅收國家以取得財政收入（特別是稅收收入）來維持國家和政府的運轉(zhuǎn)為重心，缺乏對財政支出活動的法律控制。在預(yù)算國家中，政府的財政活動以預(yù)算為中心，受到預(yù)算法律的嚴密控制。預(yù)算國家的財政預(yù)算，不僅包括收入預(yù)算，同時也包括了支出預(yù)算，從而強化了對財政支出活動的規(guī)制，彌補了稅收國家財政治理的不足。在收入預(yù)算方面，政府必須嚴格以預(yù)算范圍為限取得財政收入，不得對超出預(yù)算范圍的稅費項目進行征收；對于超出預(yù)算總額的收入也必須進行合理安排或者退還給納稅人。在支出預(yù)算方面，沒有納入預(yù)算的項目政府不得支出，確保財政支出的規(guī)范性和透明性。在支出預(yù)算的項目設(shè)置上，不僅包括維持國家與政府正常運轉(zhuǎn)所必需的支出項目，也包括保證政府提供良好的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出項目。政府在編制預(yù)算時，不僅需要關(guān)注預(yù)算資金的來源問題，也需要注重預(yù)算支出項目和預(yù)算資金分配的合理性、公平性和科學(xué)性。這就要求現(xiàn)代國家預(yù)算必須是科學(xué)合理的；是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的；是以績效和效率為導(dǎo)向的；是有民眾監(jiān)督和審計監(jiān)督的。由此可見，稅收國家向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了將財政收入法定與財政支出法定結(jié)合起來的理念，標(biāo)志著財政治理能力的巨大進步和國家理財重心的轉(zhuǎn)移［4］。

二、預(yù)算法治的傳統(tǒng)路徑與修正

現(xiàn)代國家的治理活動以法律為規(guī)范，預(yù)算國家的構(gòu)建同樣建立在法治的路徑之上。香港中文大學(xué)王紹光教授在率先提出了“預(yù)算國家”的概念之后（2008），認為現(xiàn)代預(yù)算制度必須由兩個方面組成：第一是財政統(tǒng)一。政府的所有收支最后必須統(tǒng)一到一本賬里，嚴格確保預(yù)算的全面性、統(tǒng)一性和準(zhǔn)確性；第二是預(yù)算監(jiān)督。代議機構(gòu)能夠監(jiān)督政府的財政收支，確保預(yù)算是經(jīng)過事先批準(zhǔn)的、事后有約束力的［5］。因此預(yù)算國家堅持以法治，特別是預(yù)算法治來規(guī)制政府的財政權(quán)力，通過建立現(xiàn)代預(yù)算制度將國家財政收支全面納入預(yù)算法治的框架之中，嚴格約束政府財政收入和投向，不斷提高財政預(yù)算管理水平。預(yù)算國家作為一種先進的國家理論形態(tài)，是稅收國家的發(fā)展轉(zhuǎn)型方向，亦是我國建設(shè)法治國家和現(xiàn)代公共財政體系的共同目標(biāo)。下面筆者將先分析我國是否具備成為預(yù)算國家的基礎(chǔ)條件；若具備轉(zhuǎn)型為預(yù)算國家的基本條件，進而探討現(xiàn)階段預(yù)算法治路徑之體現(xiàn)和不足；針對傳統(tǒng)預(yù)算路徑的不足，有效的路徑修正又將如何進行？這一系列探討發(fā)掘無疑具有積極的意義與生動活潑的趣味。

（一）我國現(xiàn)狀：稅收國家向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型期

稅收國家以取得最大化的稅收收入為國家財政活動的根本任務(wù)，突出了汲取稅收、擴大稅基的重要性。根據(jù)財稅法學(xué)界對于稅收國家的界定，稅收收入占國家財政收入50%以上的國家即可稱為稅收國家。筆者收集整理了2004-2013年我國相關(guān)稅收收入、財政收入的數(shù)據(jù)，對此展開分析。

表1　我國財政收入、稅收收入（2004-2013）

根據(jù)表1可知，我國2004-2013年稅收收入占全國財政收入的比重維持在85%以上，符合對于稅收國家的界定。從嚴格來說，稅收國家還應(yīng)當(dāng)是稅收法定主義主導(dǎo)財政治理的國家，以稅收收入占國家財政收入的比重為衡量標(biāo)準(zhǔn)，是基于對西方發(fā)達國家財稅數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析得出的定量標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段我國已頒布《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》、《稅收征收管理法》四部稅收法律，輔之以大量稅收行政法規(guī)、部門規(guī)章及涉稅規(guī)范性文件，基本建立起較為系統(tǒng)的稅收法律法規(guī)體系，國家財政稅收活動在法治的框架內(nèi)有序運行。

從預(yù)算法治層面考量，預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”、“亞憲法”之稱，預(yù)算制度是現(xiàn)代國家治理體系的重中之重。1994年第八屆全國人大二次會議通過我國第一部《預(yù)算法》并于1995年1月1日正式實施。舊《預(yù)算法》在二十年的運行過程中暴露出預(yù)算編制粗糙、透明度不足、地方債舉借爭議等問題，已不能適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展要求。自2004年啟動預(yù)算法修訂，醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，經(jīng)過多方力量利益博弈后，十二屆人大常委會第十次會議于2014年8月31日通過修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》，新《預(yù)算法》自2015 年1月1日起施行。以“規(guī)范政府收支行為”為立法宗旨的新《預(yù)算法》實現(xiàn)了向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型，進一步明確了預(yù)算法律對于政府預(yù)算的控制、約束，促進國家財政收支的制度化、程序化、規(guī)范化，在制度設(shè)計上體現(xiàn)了預(yù)算法定的形式價值。

因此，當(dāng)前我國已是成熟的稅收國家，預(yù)算法治初具雛形，具備由稅收國家向預(yù)算國家轉(zhuǎn)型的條件。

（二）預(yù)算法治傳統(tǒng)路徑與不足

在肯定了我國正處于向預(yù)算國家轉(zhuǎn)型的階段后，研究預(yù)算法治之路徑具有重要意義。如前文所述，傳統(tǒng)預(yù)算法治路徑突出預(yù)算在國家財政體系中的核心地位，通過建立現(xiàn)代預(yù)算制度，嚴格規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算對于行政權(quán)力的約束，將國家財政收支活動全面納入法治的框架之中，表現(xiàn)出一種“強約束性的傾向”，正是預(yù)算法治傳統(tǒng)路徑之體現(xiàn)。

但值得關(guān)注的是，現(xiàn)階段預(yù)算法治的著力點基本落實在對于政府財政收支活動的約束，而在較大程度上淡化了對于政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障。具體而言，我國公共財政支出帶有濃厚的“建設(shè)財政”特點，經(jīng)濟性公共服務(wù)費用明顯偏高［6］。傳統(tǒng)預(yù)算法治路徑既嚴格約束政府財政預(yù)算收支活動，又在財政預(yù)算目標(biāo)和支出安排中緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)做文章。現(xiàn)代政府職能除了傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟建設(shè)職能外，在市場經(jīng)濟條件下，政府以向市場提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要職能。在1994年分稅制改革、2002年所得稅分享改革之后，中央幾乎上收了所有稅種，地方稅體系并不成熟，中央財政的轉(zhuǎn)移支付也無法填補地方財政支出的缺口，造成了地方財政收支無法匹配。目前全國大多數(shù)省份財政體制中，地方財政收入能力不足，許多基層財政仍處于緊張運行甚至入不敷出的窘迫狀態(tài)［7］。如表2所示，以1994年分稅制改革為界限，在此節(jié)點前后，中央和各級地方政府的財政自給能力發(fā)生了值得深思的變化。

表2　我國各級財政自給能力情況（1990-2013年）

續(xù)表2

閱讀表2可知，從1990年到2013年，中央財政自給能力由低于1逐步升高，在2006年后升高到2.0以上，2011年開始更是穩(wěn)定在3.0高位附近，表明中央政府擁有較強的財政支配能力；在地方財政體系中，省級財政自給能力保持在0.45～0.65區(qū)間上下平穩(wěn)波動；市、縣財政自給能力整體呈現(xiàn)不同程度的下降趨勢，縣級財政形勢最為嚴峻，近十年來持續(xù)陷于財政自給能力低于0.5的困難狀態(tài)中；鄉(xiāng)級財政因中央政府大力推行財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付，財政自給能力在經(jīng)歷了近二十年的下滑后有所回升，2009年后基本穩(wěn)定在1.0的收支平衡狀態(tài)。可謂是“中央財政歡天喜地，省級財政緊緊張張，縣級財政缺衣少糧”。

良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供需要政府投入大量財政資金，特別是我國廣大中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為發(fā)展地方經(jīng)濟，提高人民生活水平，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套公共服務(wù)有著急迫的需求。在傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)約束控制財政收支的格局下，地方政府同時又承擔(dān)提供大量基本公共服務(wù)職責(zé)，許多基層政府財政預(yù)算很難維持穩(wěn)定的工資發(fā)放、機構(gòu)運轉(zhuǎn)和民生保障等正常開支需求。建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府需要預(yù)算法律制度給予政府充分的財力支持以落實政府公共服務(wù)職能，更多地將財政資金投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等民生領(lǐng)域，進一步完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)預(yù)算路徑強調(diào)嚴格控制財政收支的單向思維已不足以適應(yīng)服務(wù)型政府職能落實的需求，故需要對預(yù)算法治的傳統(tǒng)路徑進行修正，向?qū)嵸|(zhì)意義預(yù)算法定框架下的彈性化、績效化、民主化的政府公共服務(wù)職能預(yù)算保障路徑轉(zhuǎn)變。

（三）政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障：預(yù)算法治傳統(tǒng)路徑之修正

傳統(tǒng)預(yù)算路徑嚴格的約束效力意味著預(yù)算本身就相當(dāng)于法律。從這一意義出發(fā)，預(yù)算實際上是一些授予政府權(quán)力并要求其運用所掌握的資源達致一定目的的行動指令［8］。形式意義預(yù)算法定強調(diào)的是支出預(yù)算本身的效力，即支出必須且只能在預(yù)算內(nèi)進行。由此可見，形式意義預(yù)算法定制約下的傳統(tǒng)預(yù)算路徑既無法解決預(yù)算執(zhí)行過程中隨時面臨的各種政策性、法定性的增支項目，也無力落實政府公共服務(wù)職能的財力保證。解決預(yù)算與現(xiàn)實的沖突，關(guān)鍵在于堅持預(yù)算實質(zhì)法定指導(dǎo)下的預(yù)算法治路徑修正。預(yù)算實質(zhì)法定突破了形式意義預(yù)算法定的僵化失靈，賦予預(yù)算執(zhí)行一定的彈性空間，允許滿足應(yīng)急性支出需求，同時又關(guān)注預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行與現(xiàn)實的關(guān)聯(lián)互動，以向政府讓渡一部分自由裁量權(quán)和擴大預(yù)算適用的事前授權(quán)，減小了政府預(yù)算外支出的沖動，在保持預(yù)算開放性基礎(chǔ)上更好地強化了預(yù)算效力。

政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障路徑堅持在實質(zhì)預(yù)算法定的框架內(nèi)，加強預(yù)算制度向各級政府落實公共服務(wù)的資金傾斜力度，建立一套長效性的政府基本財力保障機制，從而滿足各級政府（特別是縣、鄉(xiāng)基層政府）提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，促進基本公共服務(wù)的均等化，實現(xiàn)“保運轉(zhuǎn)、保服務(wù)、保民生”的目標(biāo)。預(yù)算保障路徑以《預(yù)算法》等預(yù)算法律法規(guī)為準(zhǔn)則，以立法形式規(guī)定政府預(yù)算的級次劃分、收支內(nèi)容、管理權(quán)限等內(nèi)容，預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、管理和評價必須在法律規(guī)范下進行。政府預(yù)算必須經(jīng)過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會審查批準(zhǔn)后才能公布實施，非經(jīng)法定程序——即報請本級人大常委會（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案）審查批準(zhǔn)，任何地方、單位均不得擅自改變批準(zhǔn)的預(yù)算［9］。由此可見，政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障路徑既堅持了預(yù)算法定的本質(zhì)要求，又彌補了對基層政府公共服務(wù)職能的財政預(yù)算缺少重視的不足，實現(xiàn)了對預(yù)算法治傳統(tǒng)路徑之修正。

三、政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障路徑內(nèi)涵揭示

在明確了傳統(tǒng)預(yù)算路徑的不足與修正方向之后，建構(gòu)合理的預(yù)算保障以加快預(yù)算國家進程成為值得探討的重要問題。1994年分稅制改革深刻改變我國各級政府財力版圖，在中央政府財力迅速增強的繁榮景象之下，是承擔(dān)繁重基本公共服務(wù)供給職責(zé)的地方政府缺乏可持續(xù)財政汲取能力的窘境。全國基層政府普遍存在財力與事權(quán)不匹配的問題，在傳統(tǒng)預(yù)算剛性約束的制約下，地方政府公共服務(wù)職能的落實缺少有效的預(yù)算資金保障。因此，走合理放權(quán)、以績效化和民主化為支撐的預(yù)算保障路徑，堅持實質(zhì)性的預(yù)算法定方向，成為改革的必然選擇。筆者接下來將分析政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障路徑之內(nèi)涵。

（一）公共產(chǎn)品、服務(wù)供給領(lǐng)域合理放權(quán)

預(yù)算法治的根本目標(biāo)在于建立與我國公共財政體系相適應(yīng)的政府預(yù)算體系，為市場經(jīng)濟提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者，需要預(yù)算法律為其職能實現(xiàn)提供資金支持。但實質(zhì)預(yù)算法定中的公共服務(wù)職能預(yù)算保障并不是籠統(tǒng)地籌劃預(yù)算資金，而是嚴格限定在政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域給予政府適度的資金支配權(quán)和自由裁量權(quán)。通過將政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障納入法治框架，規(guī)范預(yù)算支出的用途和流向，防止政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)異化為政績工程，防止預(yù)算支出異化為低效率的亂投資，確保預(yù)算資金真正用于政府公共服務(wù)職能的落實。

不同級次政府履行公共服務(wù)職能、提供公共產(chǎn)品差異性的基礎(chǔ)是公共需要的層次性。在分級分稅預(yù)算管理體制下，各級政府可以根據(jù)公共需要的受益范圍劃分不同的層次，從而科學(xué)、合理地確定各級政府之間的事權(quán)范圍和財政管理職責(zé)。具體而言，中央政府和地方政府的預(yù)算支出支配權(quán)應(yīng)有所區(qū)別。按照受益原則劃分公共產(chǎn)品層次的要求，那些屬于全國性、且受益邊界為全國居民的公共物品理應(yīng)由中央政府提供，如國防、外交、跨地區(qū)公共工程（南水北調(diào)、西電東輸）等；那些只能滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)居民的需要且受益邊界相對封閉、均勻的公共物品，如地方性學(xué)校、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等應(yīng)由地方政府提供。通過修改《預(yù)算法》的具體實施細則，明確列舉中央和地方政府擁有一定自由裁量權(quán)和資金支配權(quán)的開支項目，在法律層面厘清中央與地方事權(quán)、財權(quán)的劃分，落實事權(quán)與財權(quán)相匹配。對于各級政府的共有事權(quán)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的共有事權(quán)，按照項目分級管理和費用分級負擔(dān)的原則進行合理具體的劃分［10］。在相應(yīng)的預(yù)算支出劃分上，一是要明確中央、地方固有的預(yù)算支出；二是依法確定各級政府間共同事務(wù)的費用分攤比例。

預(yù)算資源的具體分配應(yīng)當(dāng)屬于行政機關(guān)裁量的范疇，需要立法機關(guān)控制的是對社會公共利益造成重大影響的預(yù)算資金使用行為以及更為宏觀的預(yù)算執(zhí)行過程和外部因素的審查。在對政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障資金支配權(quán)合理放權(quán)的同時，建立相配套的審計監(jiān)督才能將下放的權(quán)力約束在法律的范圍內(nèi)。目前在我國，審計機關(guān)是政府行政部門，并不具備嚴格意義上的獨立審計權(quán)。預(yù)算是政府財政的預(yù)算，這就等于政府自己審計自己，審計的效果與公正性無法令人徹底信服。建議實行審計機關(guān)經(jīng)費單獨批準(zhǔn)和撥付制度，即審計機關(guān)的預(yù)算經(jīng)費可由人民代表大會審查與批準(zhǔn)，人大財經(jīng)委簽發(fā)支付令，財政部門據(jù)此撥付［11］。只有這樣才能割斷政府與審計部門的利益聯(lián)系，保證審計監(jiān)督的獨立性與公正性。

（二）構(gòu)建績效化的公共服務(wù)職能預(yù)算保障

績效預(yù)算是市場經(jīng)濟條件下政府預(yù)算改革的方向，是一種以政府履行公共管理職能為基礎(chǔ)，將預(yù)算建立在可衡量的績效評估之上，以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項目投入產(chǎn)出比為衡量，旨在有效降低政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高財政資金使用效率的現(xiàn)代預(yù)算管理模式。公共服務(wù)職能的預(yù)算保障路徑以保障政府為市場提供必要、充分的公共物品為目標(biāo)，同樣追求預(yù)算支出的效率。伴隨市場經(jīng)濟改革的深化，政府應(yīng)及時退出競爭性領(lǐng)域，專業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。通過注重對政府使用公共服務(wù)職能預(yù)算保障資金的結(jié)果考量，建立合理的考核指標(biāo)體系，確保政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是為市場所需要的，具有良好的效率和有用性?？冃Э己酥笜?biāo)體系的設(shè)立應(yīng)遵循共性指標(biāo)與個性指標(biāo)相結(jié)合，定性分析與定量分析相統(tǒng)一的原則，實現(xiàn)對預(yù)算資金的充分測度。其中，共性指標(biāo)是適用于所有預(yù)算支出項目的通用指標(biāo)，通常包括資金到位率、資金使用率等；個性指標(biāo)是預(yù)算支出績效考核的核心指標(biāo)，適用于不同預(yù)算部門或項目，如社會保障支出指標(biāo)、醫(yī)療衛(wèi)生支出指標(biāo)等。截至2012年底，全國所有36個省級財政部門都制定了專門的績效預(yù)算管理制度，績效預(yù)算評價范圍不斷擴大，評價項目日益增多，全國性的績效預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)已初步建立。公共服務(wù)職能預(yù)算收支的績效考核應(yīng)以此為基礎(chǔ)，既注重追求資金利用效率的提高，又不能一味陷入“唯數(shù)字論”的泥沼，推動績效預(yù)算的進一步完善。新《預(yù)算法》中“績效”一詞前后出現(xiàn)了六次。例如第12條“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、第32條“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)……參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果……進行編制”。雖然多次出現(xiàn)“績效”一詞，但都是以模糊、概括性的條款出現(xiàn)，缺乏可操作性，能在多大程度上具體指導(dǎo)績效考核在執(zhí)行層面的有效貫徹值得深思。

另一方面，政府職能的劃分已十分精細，預(yù)算資金的使用水平應(yīng)相應(yīng)提高。這就要求改變過去粗放式的預(yù)算資金使用方式，通過過程控制和結(jié)果控制的方式對預(yù)算資金進行精細化的理財和使用［12］。編制精細化的預(yù)算需要兩個重要條件，即按職能和支出目的分類。在建設(shè)預(yù)算國家目標(biāo)的指導(dǎo)下，應(yīng)嚴格依照《預(yù)算法》對預(yù)算編制的要求，將政府支出按其功能分類為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類為類、款，把科目充分細化，滿足對財政預(yù)算資金分析評估的要求。績效預(yù)算以“成本”作為預(yù)算編制、考核的基礎(chǔ)，從會計分析角度來看，成本屬于權(quán)責(zé)發(fā)生制信息，相比傳統(tǒng)預(yù)算以屬于現(xiàn)金收付制的“支出”為預(yù)算編制的基礎(chǔ)，績效預(yù)算更有利于分析各級政府、部門和政府項目的投入產(chǎn)出比，提高財政資金的配置效率。

（三）實現(xiàn)民主化的公共服務(wù)職能預(yù)算保障

預(yù)算制度是財政制度的核心，預(yù)算公開是公共財政的本質(zhì)要求。隨著預(yù)算管理體制改革的深入和公民納稅人意識的增強，社會各界對預(yù)算公開的要求愈發(fā)強烈，充分反映了民眾要求國民財富公平分配、財政資金合理使用、自身知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正行使的利益訴求。在公共財政的框架內(nèi)，預(yù)算資金主要來自于國家對民眾的征稅。如果政府要將這部分預(yù)算資金用于落實政府公共服務(wù)職能，自然要向社會公開，接受民眾監(jiān)督。新《預(yù)算法》第14條規(guī)定：“……預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”。因此政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障資金，除涉及國家秘密或安全外，應(yīng)通過政府專項報告、政府網(wǎng)站公告等方式向社會公開，全面接受社會公眾（納稅人）的監(jiān)督。各級政府應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》和財政部《關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》的要求，主動公開預(yù)算保障資金支出的預(yù)決算表，對有關(guān)數(shù)據(jù)及編制情況進行說明，增強預(yù)算透明度。

民主化的政府公共服務(wù)職能預(yù)算保障不僅在預(yù)算制定后向社會公開公示，也需要在預(yù)算編制中充分體現(xiàn)民意，表達人民意志。財政部門在制定政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障資金時，可通過預(yù)算懇談會、預(yù)算聽證會等多種形式邀請民眾代表建言獻策，充分聽取公眾意見，集思廣益，建立有效的公民參與決策的渠道［13］。以浙江溫嶺參與式預(yù)算為例，從2005年開始，溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先試行公共預(yù)算改革，積極運用民主懇談會為基層人民代表大會審查政府預(yù)算服務(wù)，不斷強化對預(yù)算的審查和監(jiān)督，形成了對預(yù)算進行實質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”。其中新河鎮(zhèn)模式的特點主要體現(xiàn)在會前初審、大會審議和會后監(jiān)督。一是在會前初審時，鎮(zhèn)人大主席團下設(shè)的財經(jīng)小組組織召開預(yù)算初審懇談會，分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公共事務(wù)三個專門小組，邀請包括人大代表、各社會團體代表和自愿報名的居民在內(nèi)的與會人員集中討論，會后各小組形成初審報告。二是人民代表大會審議時，人大主席團組織人大代表進行預(yù)算報告集中審議，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)回答代表們提出的詢問，并根據(jù)代表們提出的意見形成預(yù)算修改案，并再次提交大會投票表決。若有半數(shù)以上代表投票贊成，則通過成為正式預(yù)算。三是會后監(jiān)督方面，在人大閉會期間，鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督常設(shè)機構(gòu)，對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并參與下一年的財政預(yù)算編制。溫嶺參與式預(yù)算模式將公眾參與和人大代表監(jiān)督有機結(jié)合在一起，增強了預(yù)算透明度與預(yù)算剛性，代表了公共預(yù)算改革的方向，為我國建設(shè)預(yù)算民主提供了新思路。

四、預(yù)算法治雙路徑的融合之路

通過給予政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域一定的預(yù)算保障資金支配權(quán)，強化預(yù)算資金使用的績效考核，切實保障政府職能的有效落實，無疑是一條構(gòu)建預(yù)算法治國家的正確徑路。但在改革實踐中這條道路并非一帆風(fēng)順，仍舊存在許多矛盾。傳統(tǒng)預(yù)算的目標(biāo)在于約束控制政府財政收支活動，通過立法監(jiān)督、審計監(jiān)督等多種方式防范政府行為失范。從這一角度來看，強調(diào)政府公共服務(wù)職能落實的預(yù)算保障路徑似乎與傳統(tǒng)預(yù)算之間存在一定程度的矛盾和沖突，這也是構(gòu)建預(yù)算國家必須面對的問題。黨的十八屆三中全會提出：“……財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障……必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府”。為解決預(yù)算法治雙路徑之間的矛盾，我們應(yīng)以黨的十八屆三中全會精神為綱領(lǐng)，將思路回轉(zhuǎn)到建設(shè)公共財政體系的目標(biāo)和服務(wù)型政府的方向上。

（一）現(xiàn)代公共財政體系的共同目標(biāo)

預(yù)算國家要求建立與我國市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公共財政體系，必然重點關(guān)注政府預(yù)算改革。無論是追求政府權(quán)力約束控制的傳統(tǒng)預(yù)算，還是本文提出的政府公共服務(wù)職能預(yù)算保障路徑，其共同目標(biāo)均是建立與健全適應(yīng)我國公共財政體系的政府預(yù)算體系，發(fā)揮預(yù)算體系在公共財政體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用，確保我國財政的公共性的屬性?！肮残浴边@一概念具有深刻內(nèi)涵。從基本理念層次來看，公共性是指政府應(yīng)著眼于社會的長遠利益和公民的共同利益開展行政活動。從政治過程層次來看，公共性意味著在涉及公共產(chǎn)品提供等關(guān)系民眾普遍利益的行動時，政府行動應(yīng)有有效的決策參與和決策選擇機制，公民有暢通的渠道了解政府信息；公民在完備的法律規(guī)則指導(dǎo)下可以充分表達自身意愿和利益訴求，有效監(jiān)督政府行動和公共產(chǎn)品供給。公共財政的核心在于“公共性”，要求向市場提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。預(yù)算改革以“公共性”為根本宗旨，以向市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，是預(yù)算改革適應(yīng)公共財政的必然選擇。以向市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)就要求一方面以法律約束政府財政收支活動，確保政府預(yù)算資金的有效使用，杜絕政績工程、面子工程的出現(xiàn)；另一方面在預(yù)算資金的籌劃、分配中充分考慮政府履行公共服務(wù)職能的需要（特別是對財力薄弱的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府傾斜），賦予政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域一定資金支配權(quán)和自由裁量權(quán)，關(guān)注預(yù)算資金的使用效率和產(chǎn)出，以績效化、民主化的預(yù)算保障推動政府職能的落實與改革。穩(wěn)定增長的國家財政收入是保證政府公共服務(wù)職能預(yù)算資金來源的基礎(chǔ)。在我國經(jīng)濟增長放緩、全國財政收入增速下降的“新常態(tài)”下，國家應(yīng)積極探索與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的財政收入增長新機制，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，努力培育可用財源。與此同時，應(yīng)不斷加強稅費精細化管理，完善納稅評估辦法和稅收征管體系，強化對各類非稅收入的稅務(wù)化征管，在不影響社會經(jīng)濟正常發(fā)展的前提下實現(xiàn)稅源變成稅收，財源變成財力。因此，堅持以建設(shè)現(xiàn)代化公共財政體系為目標(biāo)，能夠確保傳統(tǒng)預(yù)算與推動政府職能轉(zhuǎn)型的預(yù)算保障路徑同時推進，是一條實現(xiàn)“稅收國家”向“預(yù)算國家”轉(zhuǎn)型的正確道路。

（二）服務(wù)型政府的基本方向

預(yù)算國家采用現(xiàn)代預(yù)算制度管理財政收支，以法律制度規(guī)范政府財政收支活動，實現(xiàn)預(yù)算法治下的國家治理。市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求就是法治經(jīng)濟，依法治國又是市場經(jīng)濟健康運行的客觀要求。傳統(tǒng)的管制型政府、管理型政府缺乏有效的法律約束，政府權(quán)力延伸過廣而無良好有效的配套監(jiān)督，產(chǎn)生了大量財政腐敗、資金浪費現(xiàn)象，無法適應(yīng)預(yù)算法治的要求。改革開放30多年行政體制改革的歷史明確劃出了一條政府職能發(fā)展的主線，即政府從對社會的管制到管理再到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的必然選擇，也是預(yù)算國家的基本要求。

服務(wù)型政府以向市場和社會公眾提供良好、高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，要求在公共財政體系和預(yù)算法治的框架下運行。以建設(shè)服務(wù)型政府為方向，一方面要求以法治規(guī)范政府財政收入和財政支出行為，強調(diào)預(yù)算資金支出的流向和用途，確保財政支出有效用于公共醫(yī)療、社會保障、公共設(shè)施等民生服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)服務(wù)型政府服務(wù)民眾的宗旨。在已經(jīng)推進改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度和政府統(tǒng)一采購制度，將預(yù)算外收支納入預(yù)算內(nèi)管理，加快建設(shè)服務(wù)型政府的統(tǒng)一、透明的公共財政預(yù)算。另一方面應(yīng)著力調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定預(yù)算支出范圍，在財政預(yù)算上支持各級政府不斷提高公共服務(wù)能力，打造節(jié)儉型政府，嚴格控制一般性支出過快增長，削減三公經(jīng)費、辦公樓宇建設(shè)等行政辦公支出，降低政府運行成本，突出服務(wù)型政府預(yù)算支出的公共性特征。故堅持以建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府為基本方向，實現(xiàn)傳統(tǒng)預(yù)算路徑和政府公共服務(wù)職能落實的預(yù)算保障路徑的結(jié)合，符合預(yù)算法治的本質(zhì)要求。

五、結(jié)　語

我國當(dāng)前正處于“稅收國家”向“預(yù)算國家”的轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)預(yù)算的經(jīng)驗已不足以單獨指導(dǎo)財政預(yù)算的轉(zhuǎn)型發(fā)展。堅持以公共財政為基礎(chǔ)，以法律規(guī)范為約束，以績效化、民主化為方向，落實政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障，提高預(yù)算支出的效率和產(chǎn)出，為市場經(jīng)濟提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，無疑是構(gòu)建預(yù)算國家的正確法治路徑。財政預(yù)算制度是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政預(yù)算改革往往能產(chǎn)生行政管理改革的連鎖反應(yīng)，進而帶動新一輪全面改革的突破。本文以政府公共服務(wù)職能的預(yù)算保障為出發(fā)點，闡釋了一種建構(gòu)預(yù)算國家法治路徑的新思路，豐富了預(yù)算法治的內(nèi)涵。但本文限于篇幅，只為這種新路徑構(gòu)建了大致的框架，其具體細節(jié)仍需要進一步的研究與探索。

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［責(zé)任編輯：胡亭亭］

The Law Path Selection to Build up a Budget State—From the Perspective of Indemnificatory Budget of Government Public Service Functions

TANG Shi-ya
（KoGuan Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Budget plays a key role in the national public finance system.The budget system under rule of law is a necessary requirement to realize the modern enterprise of state-building.At present，China is at the stage to transform into a budget state.With the rapid development of the socialistmarket economy，it is inevitable to have higher requirements for building a service-oriented government.The traditional budgetmodel which emphasizes the government revenue and expenditures can’t meet the needs of improving government public service ability.So it is a necessary choice to stress budget funds safeguard of government public service function，so as to realize the goal of rule of law in public finance.

budget state；government public service function；rule of law；indemnificatory budget；public finance

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.013

D63-3

A

1674-8638（2015）03-0070-08

2014-12-25

唐士亞（1990-），男，福建福州人。碩士研究生，研究方向：財稅法，金融法。