基層社會服務(wù)綜合管理改革創(chuàng)新研究
——基于云南省開遠(yuǎn)市“幸福小站”的分析

柯尊清，陳　瑞（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

基層社會服務(wù)綜合管理改革創(chuàng)新研究
——基于云南省開遠(yuǎn)市“幸福小站”的分析

柯尊清，陳瑞
（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

云南省開遠(yuǎn)市“幸福小站”綜合警務(wù)站創(chuàng)新實踐，實行以公安管理為主導(dǎo)，相關(guān)部門協(xié)助配合，志愿者參與，“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、雙重指導(dǎo)、職能互補、勤務(wù)合作、責(zé)任共擔(dān)”的復(fù)合型便民服務(wù)工作機制，實現(xiàn)了政務(wù)、警務(wù)和服務(wù)三大職能的融合，取得了良好的社會效益。文章從社會管理與公共服務(wù)融合，社會治理資源整合，社會服務(wù)管理的重心下壓與關(guān)口前移，便民利民惠民與政府形象塑造四個方面對其進(jìn)行了經(jīng)驗總結(jié)、理論探析。

社會服務(wù)；社會管理；公共服務(wù)；社會治理

一、背景：開遠(yuǎn)市“幸福小站”踐新

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”，從“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”四個方面來改進(jìn)社會治理方式?！巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”的必然要求，也是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中呈現(xiàn)出的新情況新問題的有效回應(yīng)?！敖?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會矛盾沖突高發(fā)并存，這是我國社會轉(zhuǎn)型的一大顯著特征?！保?］基層社會是社會矛盾產(chǎn)生和化解的前沿陣地，基層社會治理是國家治理體系中的重要組成部分，基層社會治理建設(shè)要在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的統(tǒng)攝下，鼓勵和推進(jìn)地方創(chuàng)新實踐。2010年7月開遠(yuǎn)市被云南省委省政府確定為云南省唯一一個省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點，2011年經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，開遠(yuǎn)市被正式列為云南省唯一個全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。以此為契機，開遠(yuǎn)市大力推進(jìn)了社會治理創(chuàng)新實踐，“幸福小站”綜合警務(wù)站的實踐是其中的一個典型。2012年6月，開遠(yuǎn)市建立了以市委副書記為組長的“美麗家園·‘幸福小站’”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，提出“站點建設(shè)必須實現(xiàn)政務(wù)、警務(wù)、服務(wù)三位一體”的“幸福小站”建設(shè)思路，以“便民、利民、安民”為目標(biāo)，以警務(wù)為依托和主導(dǎo)，充分整合了政府職能部門、事業(yè)單位、國企等34個成員單位，確定在城區(qū)各重點部位、要害部位、繁華街區(qū)以及易發(fā)案件區(qū)域等重點地段、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)所在地村委會建設(shè)20個“幸福小站”的目標(biāo)。“幸福小站”一期工程擬建7個，二期工程擬建13個，實現(xiàn)建設(shè)20個。每個“幸福小站”配備2輛警車、2輛警用摩托車、便攜式信息查詢設(shè)備、內(nèi)外網(wǎng)電腦、電臺電話等。同時，建立健全首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時辦結(jié)制和責(zé)任追究制，助推“幸福開遠(yuǎn)”建設(shè)［2］。作為基層社會服務(wù)綜合管理改革創(chuàng)新的有益探索，“幸福小站”綜合警務(wù)站的創(chuàng)新為豐富西部地區(qū)城市基層社會治理體系提供一種有益的模式選擇和經(jīng)驗借鑒。從基層社會服務(wù)綜合管理的視角來審視“幸福小站”，進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)、提煉和理論分析，對于豐富基層社會治理體系具有重要意義。

二、基層社會服務(wù)管理改革的基本特征：社會管理與公共服務(wù)的有機融合

在當(dāng)前全面深化改革的背景下，政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能的地位和作用日益突出。2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出，社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面?？梢?，社會管理是以政府為主導(dǎo)的管理主體基于法律法規(guī)，通過協(xié)調(diào)、規(guī)范、管制社會關(guān)系及社會行為，以實現(xiàn)社會的公平、穩(wěn)定與和諧的活動過程。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“社會管理”被“社會治理”取代，這并不是說黨的十八大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”已經(jīng)完全建立并運行起來，而是標(biāo)示社會管理的走向和發(fā)展趨勢是實現(xiàn)“社會治理”，這就對多元主體參與、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、法治化、公私合作關(guān)系的建構(gòu)及優(yōu)化等方面提出新的更高的要求。而公共服務(wù)是指“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”［3］。公共服務(wù)強調(diào)的是以政府為主導(dǎo)的多元主體生產(chǎn)和供給滿足公眾公共需求的有形的產(chǎn)品和無形的服務(wù)。在基層社會領(lǐng)域，社會管理與公共服務(wù)的融合是一種客觀存在，社會管理與公共服務(wù)的融合是基層社會治理中的必然要求和有益舉措。這主要體現(xiàn)在：一是政府的社會管理職能與公共服務(wù)職能本身并沒有明晰的界線，存在交織和重疊的情況；二是社會管理和公共服務(wù)在運行環(huán)境、主客體指向、活動過程、社會影響等方面具有較大相似性；三是社會管理與公共服務(wù)相輔相成，存在相互建構(gòu)、相互促進(jìn)的關(guān)系。

開遠(yuǎn)市“幸福小站”建設(shè)遵循“政務(wù)、警務(wù)、服務(wù)三位一體”的思路，融合了政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能，是對基層政府社會服務(wù)綜合管理創(chuàng)新的有益探索，適合于當(dāng)前基層社會管理和公共服務(wù)供給的實際。

表1　開遠(yuǎn)市“幸福小站”職能定位［2］

如表1所示，“幸福小站”各項職能具體內(nèi)容涉及社會秩序維護(hù)、政策宣傳、業(yè)務(wù)辦理、便民服務(wù)等方面，實現(xiàn)了社會管理職能與公共服務(wù)職能有機融合，有力地促進(jìn)了“兩個能夠”，即“一是能夠維護(hù)治安秩序、打擊違法犯罪、維護(hù)交通秩序；二是能夠接受群眾求助，為群眾辦理行政審批手續(xù)、辦理政務(wù)服務(wù)事項提供便利”［4］。

三、基層社會服務(wù)綜合管理的依托：社會治理資源的有力整合

如表1所示，“幸福小站”的職能涉及社會管理和公共服務(wù)的各方面，為了讓“幸福小站”能夠有效地履行其職能，就要求有相應(yīng)的資源投入。從工作機制方面看，由“美麗家園·‘幸福小站’”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，“幸福小站”以各站點為平臺依托，建立健全“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、雙重指導(dǎo)、職能互補、勤務(wù)合作、責(zé)任共擔(dān)”的復(fù)合型便民服務(wù)工作機制；從實現(xiàn)途徑上看，一是整合46個單位（由政府職能部門、群團(tuán)組織和具有部分公共服務(wù)職能的企業(yè)組成）輪流進(jìn)駐“幸福小站”，二是通過“幸福小站”日常工作來實現(xiàn)［5］；從分工來看，政務(wù)主要由“幸福小站”工作人員和輪流入駐單位負(fù)責(zé)，警務(wù)職能主要由公安局負(fù)責(zé)，公共（便民）服務(wù)由“幸福小站”工作人員和志愿者共同承擔(dān)。

表2　開遠(yuǎn)市“幸福小站”政務(wù)服務(wù)告知事項統(tǒng)計

如表2所示，進(jìn)駐“幸福小站”的單位政務(wù)服務(wù)告知事項達(dá)199項，全面涵蓋了與公眾生產(chǎn)生活相關(guān)的各方面。以“幸福小站”為平臺依托，以公安為主導(dǎo)，整合46家單位進(jìn)駐辦公（直接辦理部分業(yè)務(wù)、相關(guān)業(yè)務(wù)辦理等事項告知等），再通過首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時辦結(jié)制、責(zé)任追究制以及其他保障措施，實現(xiàn)了社會治理資源的有效整合，有力地促進(jìn)了“幸福小站”職能的履行。

四、基層社會服務(wù)綜合管理的民生導(dǎo)向：社會管理與公共服務(wù)的重心下壓與關(guān)口前移

“幸福小站”的政務(wù)、警務(wù)和公共服務(wù)的綜合性、系統(tǒng)性的職能何以能夠?qū)崿F(xiàn)，除了對社會治理資源的有力整合外，“重心下壓”與“關(guān)口前移”也是其重要原因。重心下壓，就是要將社會治理治理資源整合和配置在基層，解決基層組織“小馬拉大車”事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題，真正讓社會管理和公共服務(wù)的矛盾解決在基層、問題化解在萌芽狀態(tài)；關(guān)口前移，就是社會管理和公共服務(wù)主體從“機關(guān)”走向“基層”、從“高墻大院”走向“街頭”。重心下壓和關(guān)口前移能夠有力提升社會管理和公共服務(wù)的社會化、科學(xué)化水平，提高公共服務(wù)的可及、可達(dá)和便捷程度，解決“最后一公里”問題。為此，“幸福小站”從四個方面進(jìn)行探索：一是小站的選址布占主要考慮市區(qū)重要路口、重點部位、復(fù)雜路段和群眾休閑聚集區(qū)；二是以“幸福小站”為中心形成警務(wù)圈民警以徒步巡邏為主、車巡為輔，按照“高峰巡點、低谷巡線”方式，堅持“重點時段增加警力、重點地段強化巡防、重點人員認(rèn)真盤查”的原則對管控區(qū)域?qū)嵤?4小時全天候、全時段的動態(tài)巡控；三是通過46個輪流進(jìn)駐單位的工作機制，明確值班領(lǐng)導(dǎo)和活動主題，責(zé)任到人、精心組織，從曾經(jīng)的“高高在上”到如今的“零距離”，實現(xiàn)從位置改變到服務(wù)意識的轉(zhuǎn)變；四是政務(wù)服務(wù)“窗口”移到了街頭，提供業(yè)務(wù)辦理、辦事指南、工作流程、政策咨詢、申領(lǐng)表格、宣傳資料等服務(wù)，或是通過“‘幸福小站’抄告書”抄告各職能部門進(jìn)行落實。

五、基層社會服務(wù)綜合管理創(chuàng)新的意義：便民利民惠民和政府形象塑造

政府形象是公眾對政府政策優(yōu)劣、公務(wù)員言行好壞的總體印象和評價，是政府自我設(shè)計與公眾期望的統(tǒng)一，是政府行為事實與公關(guān)宣傳的統(tǒng)一，美譽度是政府形象塑造的主要訴求［6］。有效的社會服務(wù)綜合管理與良好政府形象是相輔相成、相互促進(jìn)的。“幸福小站”的建成及運行在政府信息公開、維護(hù)公共秩序、公共服務(wù)可及性、便民利民惠民等方面取得了明顯的成效，直接改進(jìn)和提升了基層社會管理和公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。同時，“幸福小站”的建立和運行，其本身就是一個成功的政府公關(guān)案例?！靶腋Ｐ≌尽币?guī)范了內(nèi)務(wù)管理、警務(wù)活動、政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)四類26種工作臺賬和199項告知事項，實現(xiàn)讓群眾辦事“一條龍、一站通”，另外還實行惠及大眾民生的“四項獎勵”、“六助、七免”。截至2013年5月底，三個“幸福小站”共接處警102起，調(diào)解矛盾糾紛8起，辦理行政案件1件，直接抓獲犯罪嫌疑人5名，盤查可疑人員8人，交通疏導(dǎo)、管理40次，接受求助14次18人、幫助走失兒童尋找到家人21人次；幫助、指引群眾到政府里辦事15起19次；幫助群眾找回丟失物品33起，接受群眾咨詢1 000余人次?！靶腋Ｐ≌尽敝苓叞l(fā)案率明顯下降，群眾安全感顯著提升［4］。

六、結(jié)　語

開遠(yuǎn)市“幸福小站”的創(chuàng)新以社會管理和公共服務(wù)融合為特征，通過社會治理資源的有力整合實行綜合治理、系統(tǒng)治理，以社會管理和公共服務(wù)的“重心下壓”、“關(guān)口前移”突出民生導(dǎo)向，實現(xiàn)了社會服務(wù)綜合管理的“便民、利民、惠民”與政府形象塑造雙重效益。但是，“幸福小站”探索要能夠?qū)崿F(xiàn)運行制度化、有益經(jīng)驗的模式化及推廣，還需要不斷探索和努力：一是進(jìn)一步明確“幸福小站”建設(shè)及運行中政府與市場、政府與社會的關(guān)系，公共產(chǎn)品理論的應(yīng)用，克服職能范圍“一網(wǎng)打盡”、無所不包以至于力不從心、敷衍塞責(zé)；二是協(xié)調(diào)“幸福小站”與其他政府創(chuàng)新實踐項目之間的關(guān)系；三是嘗試以“幸福小站”為抓手，推動政府職能部門改進(jìn)自身工作作風(fēng)、回應(yīng)公眾訴求、提高服務(wù)公眾的水平；四是從政策支持、資源投入、公務(wù)員及公眾認(rèn)可、社會效益等方面持續(xù)助推，保障“幸福小站”模式的持續(xù)運行和適時推廣。

［1］吳錦良.基層社會治理［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：1.

［2］中共開遠(yuǎn)市委辦公室 開遠(yuǎn)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開遠(yuǎn)市“美麗家園·幸福小站”建設(shè)實施方案》的通知（開辦發(fā)〔2013〕93號）［A］.中共開遠(yuǎn)市委辦公室、開遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［3］郭濟(jì).以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo) 加強政府社會管理與公共服務(wù)職能［J］.中國行政管理，2004，（8）：17-19.

［4］幸福小站助推開遠(yuǎn)幸福建設(shè)——開遠(yuǎn)市幸福小站建設(shè)情況匯報［A］.中共開遠(yuǎn)市委、開遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［5］中共開遠(yuǎn)市委辦公室.開遠(yuǎn)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開遠(yuǎn)市幸福小站政務(wù)服務(wù)工作實施方案》的通知［A］.中共開遠(yuǎn)市委辦公室、開遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［6］郭小聰.行政管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：146.

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

On Innovation of Social Services Integrated Management in Local Society —Based on Happiness Station of Kaiyuan Yunnan Province

KE Zun-qing，CHEN Rui
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming 650091，China）

Led by public security management，assisted by relevant authorities and volunteers，innovative practices of Happi?ness Station of Kaiyuan Yunnan Province implement a convenience service working mechanism which follows unified com?mand，unified management，dual guidance，complementary functions，service cooperation，and shared responsibility，so it achieves the integration functions of government，police and service，as well as good social benefits.From four aspects，this study conducts experience summary and theoretical analysis on it，four aspects include integration of socialmanagement and public services，integration of social governance resource，down-shift of the center of gravity of social service management as well as forward-shift of customs pass，benefiting the public and shaping government image.

social service；socialmanagement；public service；social governance

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.018

D63

A

1674-8638（2015）03-0105-04

2014-12-01

云南省博士研究生學(xué)術(shù)新人獎資助；第六屆云南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項目“西部地區(qū)縣級政府社會服務(wù)綜合管理改革研究”（YNUY201357）；云南大學(xué)2013年笹川優(yōu)秀青年基金資助項目“云南省縣級政府社會服務(wù)綜合管理改革研究”（13KT202）

柯尊清（1989-），男，云南昭通人。博士研究生，研究方向：地方政府管理，公共政策分析；陳瑞（1990-），女，云南曲靖人。碩士研究生，研究方向：教育行政與教育經(jīng)濟(jì)。