營改增下對分稅制財稅體制重構(gòu)的設(shè)想

羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院　張奕

營改增下對分稅制財稅體制重構(gòu)的設(shè)想

羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院張奕

摘要:94年執(zhí)行分稅制解決了當(dāng)時中央財政收入困難的窘?jīng)r，但地方經(jīng)濟(jì)逐年弱化的形式日益顯示出來，漸進(jìn)式的營改增激化了地方和中央的矛盾，財稅體制重構(gòu)迫在眉睫。本文在借鑒國際財稅體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了我國重建財稅體制的設(shè)想。

關(guān)鍵詞:分稅制營改增財稅體制重構(gòu)

一、94年財權(quán)分立的分稅制改革是歷史的必然，但也存在詬病

94年分稅制改革之前，國內(nèi)的財政體制始終處于多變，不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。另外當(dāng)時的稅收體制下稅收已被“包”死了，中央沒有增量，中央財政收入的比例不斷下降，造成了中央財政的幾度困窘，所以分稅制勢在必行。

從1994年至今，我國實(shí)行的是分稅制財政體制。按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央與地方財政收支范圍，并逐步建立起中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度。

1994年的分稅制改革切切實(shí)實(shí)地幫助中央解決了財政問題，減輕了中央與地方的財政緊張關(guān)系，也深刻影響到了中央與地方政府對經(jīng)濟(jì)的管理方式。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會的進(jìn)步，同樣也不能掩飾分稅制的弊端。

首先是分稅制給地方政府留了一個借地生財?shù)目谧印恋爻鲎尳饸w地方政府，給持續(xù)高熱的房地產(chǎn)和不受制約的征地和拆遷運(yùn)動埋下了伏筆。地方政府財力得以增強(qiáng)，官員的尋租進(jìn)入瘋狂狀態(tài)，民眾受到了補(bǔ)償費(fèi)低、房價高和無住房社會保障的三重剝奪；其次是由分稅制衍生出來的|“跑部錢進(jìn)”問題。據(jù)資料顯示，國內(nèi)每年超過200億元的資金用來“跑部錢進(jìn)”，各地駐京辦數(shù)量超過1萬家；第三，許多地方也出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財政困難的問題，地方稅收入在全國稅收收入中占比持續(xù)下降，對于地方經(jīng)濟(jì)支撐度逐年弱化。

二、“漸進(jìn)式”“營改增”將成為財稅體制財權(quán)重構(gòu)的突破口

2014年是分稅制改革20年，是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動全身”的改革。因?yàn)樗粌H涉及到兩個重要稅種，還涉及到整個稅制改革，與分稅制密切關(guān)聯(lián)。按照財政部的說法，營改增是1994年分稅制改革的收尾工程，打通稅收抵扣鏈條，避免重復(fù)征稅，實(shí)現(xiàn)稅收中性原則。實(shí)際上，營改增也是中央與地方分稅制二次改革的先聲，改變中央與地方稅收事權(quán)財權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)狀。

營業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。營業(yè)稅是地方稅，由地方政府財政獨(dú)享，是地方稅的主體稅種，如果營改增改成增值稅，同時中央與地方增值稅分成比例不變，那地方稅體系就沒有主體稅，都剩下兩三千億，三四千億的稅了，沒有一個上萬億的稅。地方去年有六萬多億，沒有一個上萬億的稅種，這個稅收體系是有問題的。再加上在中國政制體制下，地方政府不可能與中央權(quán)威對抗，一旦財政困窘，就變著法從各種渠道找錢。此時分稅制財政體系還不改革，后患無窮。

三、借鑒美國地方稅收制度建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)地方政府有自己的稅收立法權(quán)和管理權(quán)

在美國，聯(lián)邦和省各有相對獨(dú)立的稅收立法權(quán)，地方都可以在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確立自己的稅收制度，地方稅收由地方政府立法。但其省級稅收立法權(quán)不能有悖于聯(lián)邦稅收立法權(quán)，并且自行決定開征新稅種。

(二)事權(quán)責(zé)任清晰，稅權(quán)獨(dú)立，主體稅種明確

在美國，聯(lián)邦、州及地方政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的稅權(quán)，因此各級都有自成體系的稅收制度和主體稅種。并且在事權(quán)和范圍明確以后，嚴(yán)格遵循“誰辦事、誰花錢”的原則。

(三)地方稅種以財產(chǎn)類和資源類為主

總體上看，美國地方政府收入大多以財產(chǎn)（不動產(chǎn)）類、資源類及行為稅為主要來源。其中：包括房（地）產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅、車船稅等財產(chǎn)稅通常在州（省）以下的地方稅收收入中占比較大。另外，地方政府一般也較多開征了土地類的稅收作為地方稅。

四、“營改增”改革試點(diǎn)后重構(gòu)財稅體制的設(shè)想

沿用試點(diǎn)時采用的辦法，原來征收營業(yè)稅范圍內(nèi)產(chǎn)生的增值稅繼續(xù)繳入地方庫，歸地方收入。具體操作上會相當(dāng)繁瑣，容易混庫，更重要的是將會對地方政府行為產(chǎn)生不確定性影響，進(jìn)會一步扭曲中央與地方財政關(guān)系，應(yīng)該借著營改增重構(gòu)財稅體制。

(一)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行稅收收法制化，推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，適當(dāng)賦予省級政府一定的稅收立法權(quán)限

建議以稅收基本法等法律形式明確中央政府與地方政府間的地方稅分權(quán)模式等重大問題，明確中央政府可只負(fù)責(zé)各類稅種的基本法，其征收管理辦法、稅目稅率調(diào)整和具體稅收優(yōu)惠政策的制定等權(quán)限下放至地方政府，保證中央政府和地方政府均按照稅收法定的原則，減少地方政府對中央政府運(yùn)用行政管理權(quán)調(diào)整地方稅稅種的顧慮，同時，也保證中央政府對地方政府地方稅稅權(quán)的規(guī)范控制，避免地方政府運(yùn)用地方稅政策進(jìn)行區(qū)域間不公平競爭。各省級地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況和現(xiàn)有的稅源情況，在合理的范圍內(nèi)科學(xué)制定適合本地發(fā)展的稅收法律法規(guī)，對調(diào)動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、合理配置有限社會資源、滿足社會居民對公共產(chǎn)品的需求將起到積極促進(jìn)作用。

(二)由收入分成改為以稅率分成的中央和地方稅收共享模式

改革之前，還是營改增，中央和地方財政收入都是采用一定比例分成。從長期看，這種模式會給分享雙方留下“討價還價”的空間，不利于穩(wěn)定長效的共享稅收入分配機(jī)制。以稅率分享制代替現(xiàn)行的收入分成制，全國大人用法律的形式對稅基做出規(guī)定，分別給中央和地方設(shè)定一個稅率，由同一稅收征管機(jī)構(gòu)征收后按稅率在政府間劃撥收入。這樣中央和地方政府就可以平等參與稅收分享，地方政府對本地區(qū)享有部分稅收立法權(quán)的地方稅稅種做出中長期性的稅制安排，提供可持續(xù)穩(wěn)定稅收收入的作用。

(三)積極建立以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅，使之成為我國地方稅主體稅種

從發(fā)達(dá)國家的稅制發(fā)展歷程分析，財產(chǎn)稅是世界公認(rèn)的較為理想的地方稅主體稅種。一是其覆蓋面廣、財產(chǎn)稅的稅源流動性低，可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源。二是各種不動產(chǎn)有不同的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、地理位置、歷史年限等差異，財產(chǎn)稅的征收方案與方法各不相同，這對增加地方稅收收入、調(diào)動地方稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)工作人員的積極性有一定促進(jìn)作用。

而財產(chǎn)稅中目前還未開始征收的房產(chǎn)稅是建立地方新稅種，提供地方財政的一大突破口。建議首先應(yīng)做好推進(jìn)房產(chǎn)價值評估技術(shù)完善、建立全國聯(lián)網(wǎng)的財產(chǎn)申報核查制度等現(xiàn)代稅收征管基礎(chǔ)性工作，其次，要擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，可將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，并考慮對存量房征收，第三，合理設(shè)定房產(chǎn)稅稅率，規(guī)范計稅依據(jù)，避免重復(fù)征稅。在此基礎(chǔ)上，逐步將房產(chǎn)稅、土地使用稅和耕地占用稅合并，并將房產(chǎn)稅的稅基轉(zhuǎn)為市場價或評估價。

(四)構(gòu)建穩(wěn)健的地方輔助稅種體系

首先，考慮將城市維護(hù)建設(shè)稅由原來的附加稅變?yōu)楠?dú)立的稅種，不再依附增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅，收入用于城市公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。相應(yīng)地，計稅依據(jù)變?yōu)槌鞘猩a(chǎn)經(jīng)營者的收入額，稅率由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來進(jìn)行調(diào)整。其次，可是試著開征環(huán)境保護(hù)稅。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程越快，環(huán)境污染越嚴(yán)重。開征環(huán)境保護(hù)稅，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成的環(huán)境污染治療費(fèi)用融合到企業(yè)經(jīng)營的成本中去，通過市場規(guī)律來抑制環(huán)境污染。這樣，地方政府可以增加收入，環(huán)境污染也可以得到一定程度地控制。第三，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)遺產(chǎn)稅和贈與稅。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，富人比較多，遺產(chǎn)比較多。建議采用累進(jìn)稅率，采用比較高的起征點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)督富裕人群的財產(chǎn)。第四，改善現(xiàn)行稅收體制中以費(fèi)代稅等現(xiàn)象。以費(fèi)代稅分散了地方稅收，不利于社會穩(wěn)定，更不利政府發(fā)揮稅收跳空地方經(jīng)濟(jì)的功能。

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