毗鄰效應(yīng)、區(qū)域公共品供給與城市群污染治理*
——基于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源環(huán)境狀況的思考

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毗鄰效應(yīng)、區(qū)域公共品供給與城市群污染治理*
——基于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源環(huán)境狀況的思考

張華新，劉海鶯

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，沈陽(yáng) 110036)

摘要：在城市群成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎的同時(shí)，霧霾、流域治理、污染物排放等區(qū)域環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)。與單一城市的污染治理不同，城市群由于各城市距離較近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)趨同，存在“毗鄰效應(yīng)”。通過(guò)制度類區(qū)域公共品供給可以實(shí)現(xiàn)城市群環(huán)境政策整合，其效果將遠(yuǎn)大于單一城市環(huán)境政策效果的加總。制度類區(qū)域公共品的有效供給作為長(zhǎng)效機(jī)制，將促進(jìn)各城市根據(jù)自身的要素稟賦條件差異進(jìn)行分工和合作，有利于解決城市群環(huán)境污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市群；毗鄰效應(yīng)；制度類區(qū)域公共品；基礎(chǔ)設(shè)施類區(qū)域公共品；區(qū)域公共品供給機(jī)制；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；區(qū)位熵；污染治理；沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。其中，優(yōu)化空間發(fā)展格局成為新常態(tài)下的發(fā)展重點(diǎn)，區(qū)域合作成為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力，而區(qū)域資源環(huán)境合作是其中的重要內(nèi)容。在區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)加劇的同時(shí)，區(qū)域間相互依賴、相互合作的程度也不斷加深。流域治理、傳染病防治、跨區(qū)域的公共建設(shè)、污染物排放等區(qū)域公共問(wèn)題大量出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的地區(qū)“內(nèi)部”問(wèn)題變得更加“外溢化”和“無(wú)界化”，成為區(qū)域公共問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域相互合作，關(guān)于區(qū)域公共品的研究成為熱點(diǎn)。相關(guān)研究表明，區(qū)域公共品的有效供給是解決區(qū)域公共問(wèn)題的重要手段，也是提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展水平的一種新的路徑選擇。因此，從區(qū)域公共品有效供給的研究視角出發(fā)，探索建立城市群資源環(huán)境整合治理機(jī)制就成為亟待解決的問(wèn)題。

一、毗鄰效應(yīng)與區(qū)域公共品供給

新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化，深化以可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo)的區(qū)域合作，提高資源要素配置效率成為必然要求，也是緩解資源環(huán)境壓力的重要途徑。由于城市群各城市之間形成的毗鄰效應(yīng)會(huì)對(duì)區(qū)域資源環(huán)境問(wèn)題造成重要影響，因此迫切需要研究其影響及應(yīng)對(duì)策略。

以韋伯的工業(yè)區(qū)位論為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始深入探討工業(yè)布局與區(qū)位條件的關(guān)系，勞動(dòng)力、市場(chǎng)共享和服務(wù)、技術(shù)、知識(shí)外溢也成為產(chǎn)業(yè)布局的重要影響因素。與重工業(yè)時(shí)期工業(yè)布局需接近主要能源原材料基地及主要消費(fèi)市場(chǎng)不同，在新經(jīng)濟(jì)條件下，信息通訊技術(shù)、便捷的交通系統(tǒng)和商業(yè)環(huán)境的改善推動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)在相鄰城市的集聚，由此產(chǎn)生了城市間的毗鄰效應(yīng)。毗鄰效應(yīng)主要描述由于城市功能和結(jié)構(gòu)的變化，工業(yè)布局集聚狀態(tài)下形成的區(qū)域間相互影響的關(guān)系及其主要特征。毗鄰效應(yīng)的存在需要滿足兩個(gè)條件：一是城市間的地理位置相鄰，二是各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近?，旣惏?Marion，2014)認(rèn)為由城市群形成的集聚經(jīng)濟(jì)在帶來(lái)生產(chǎn)效率提高的同時(shí)，也會(huì)由于毗鄰效應(yīng)而增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。凱瑞(Currie，2009)的研究顯示，由城市群形成的毗鄰效應(yīng)導(dǎo)致污染惡化將給居民的健康帶來(lái)極大危害，并降低勞動(dòng)供給和勞動(dòng)生產(chǎn)率。瓦格納(wagner，2009)認(rèn)為，城市群毗鄰效應(yīng)造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要與城市間因競(jìng)爭(zhēng)而放松環(huán)境管制有關(guān)；實(shí)證研究也證實(shí)在放松環(huán)境管制與吸引高污染產(chǎn)業(yè)投資之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。

從國(guó)內(nèi)外研究來(lái)看，區(qū)域公共品的有效供給有利于解決由于城市群毗鄰效應(yīng)帶來(lái)的環(huán)境污染惡化問(wèn)題。區(qū)域公共品理論源于20世紀(jì)50年代薩繆爾森等學(xué)者關(guān)于公共品屬性的理論研究，90年代以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)加劇，國(guó)內(nèi)外學(xué)者拓寬了其研究領(lǐng)域，開(kāi)始探討全球和區(qū)域公共品的理論范疇和政策含義。斯泰爾格林(Stalgren，2012)根據(jù)公共品的外溢范圍大小，將其分為兩大類：一是一個(gè)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的區(qū)域公共品，存在于兩個(gè)及以上相同或不同管理層級(jí)或部門之間，如在省區(qū)之間、地市之間、城鄉(xiāng)之間的區(qū)域公共品等，該范疇還包括跨越不同管理層級(jí)的自然地理區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的公共品。二是全球范疇上的公共品，利害關(guān)系和利益沖突涉及的范圍在兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家或地區(qū)。桑德勒(Sandler，2013)的研究發(fā)現(xiàn)，不同行政區(qū)域由于在地理位置上毗鄰，較易產(chǎn)生對(duì)各地區(qū)都造成影響的帶有共同利益的諸多問(wèn)題，即毗鄰效應(yīng)，并因此需要區(qū)域公共品的有效供給。

資料來(lái)源：根據(jù)斯泰爾格林《區(qū)域公共產(chǎn)品與國(guó)際發(fā)展合作展望》EDGI.2012整理得到。

城市群的性質(zhì)符合區(qū)域公共品的研究范疇。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為，城市群的形成是一個(gè)區(qū)域城市化水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，城市群具有相同特點(diǎn)，比如：由不同等級(jí)規(guī)模與類型的城市依托特定的自然環(huán)境條件組成，城市群之間存在跨越邊界具有外溢性的公共問(wèn)題，需要借助綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代交通工具的通達(dá)性以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，毗鄰效應(yīng)明顯，等等。從區(qū)域公共品的空間范圍看，城市群區(qū)域公共品屬于第二類區(qū)域公共品。

國(guó)內(nèi)外的研究表明，區(qū)域公共品對(duì)城市群的內(nèi)部合作和協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化空間布局的過(guò)程中，不但城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體，其資源環(huán)境利用和保護(hù)也有融為一體的趨勢(shì)。區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題成為城市群作為整體所要解決的問(wèn)題，如果各城市只考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益而制定相應(yīng)的維護(hù)自身利益的法規(guī)政策，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)必定出現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形形色色的地方主義、山頭主義等惡性競(jìng)爭(zhēng)也必定嚴(yán)重破壞整個(gè)城市群在環(huán)境治理方面合作的基礎(chǔ)。因此，城市群污染治理離不開(kāi)區(qū)域公共品的有效支撐。

二、案例研究：沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的毗鄰效應(yīng)與污染治理

1．沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源環(huán)境特征

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)以沈陽(yáng)為中心，范圍覆蓋周邊七個(gè)主要城市(鞍山、本溪、營(yíng)口、撫順、遼陽(yáng)、鐵嶺、阜新)，是東北地區(qū)一體化程度最高、面積最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于重要地位。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市具有距離近、城市規(guī)模大、城鎮(zhèn)化水平高的特點(diǎn)。八城市中沈陽(yáng)、撫順、鞍山的人口在百萬(wàn)以上，遼陽(yáng)、營(yíng)口、本溪的人口超過(guò)50萬(wàn)，鐵嶺、阜新也達(dá)中等城市水平；在這一城市群內(nèi)，還有縣級(jí)市7個(gè)、小城鎮(zhèn)441個(gè)，城鎮(zhèn)化水平超過(guò)54.2%，在全國(guó)居于前列。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占遼寧省全省地區(qū)生產(chǎn)總值的61.2%(見(jiàn)表2)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

首先，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市大都是我國(guó)典型的資源型城市，發(fā)展主要依賴對(duì)資源的消耗，該發(fā)展方式帶來(lái)了環(huán)境污染嚴(yán)重、城市發(fā)展的可持續(xù)能力弱化等諸多挑戰(zhàn)。具體而言，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群的資源大多以煤和鋼鐵為主，高耗能和高污染的產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各種資源存在過(guò)度開(kāi)采情況，部分城市如營(yíng)口、本溪等，煤礦、菱鎂礦、鐵礦采易棄難、濫開(kāi)濫采的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，現(xiàn)有資源接近枯竭，環(huán)境整治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。而且由于在過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源被粗放使用，經(jīng)過(guò)不斷累積還形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、城市功能不健全等問(wèn)題，整個(gè)城市群也因此發(fā)展后勁不足，崛起乏力。

其次，高耗能產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中排放出大量廢氣、污水和固定廢棄物，極大危害生態(tài)系統(tǒng)和生活環(huán)境。2013年沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市廢物排放量中(見(jiàn)表3)，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量占全省的79.13%，工業(yè)廢氣排放總量占全省的71.39%，這兩種有害物質(zhì)是高耗能產(chǎn)業(yè)的主要排放物。除此之外，工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵以及工業(yè)粉塵的排放量也都超過(guò)全省排放量的50%，工業(yè)廢水排放量也接近全省排放量的半數(shù)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒2014》

數(shù)據(jù)來(lái)源：《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒2014》

最后，工業(yè)污染物排放的大量增加造成諸多的矛盾，而這些矛盾又會(huì)加劇危害城市群的可持續(xù)發(fā)展，從而形成城市群發(fā)展的惡性循環(huán)。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中遇到了以下問(wèn)題：資源性缺水嚴(yán)重，水質(zhì)重度污染，已導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境和群眾健康受到嚴(yán)重影響，工業(yè)用水不足；大氣污染十分嚴(yán)重，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群是典型的北方燃煤地區(qū)，燃煤集中度高，存在局部區(qū)域爆發(fā)酸雨甚至“煙霧事件”的可能性。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群內(nèi)的重化工業(yè)比重偏大，造成污染物排放總量偏高和結(jié)構(gòu)性污染較嚴(yán)重等問(wèn)題，并超過(guò)了環(huán)境容量，所有這些污染物排放造成的影響需要投入大量資金進(jìn)行治理。由此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、資金短缺之間的矛盾進(jìn)一步加劇，并帶來(lái)企業(yè)對(duì)資源的爭(zhēng)奪和粗放使用。在資源供不應(yīng)求的情況下，成本提高，企業(yè)為了追求利益最大化就會(huì)選擇在生產(chǎn)過(guò)程中降低成本，包括不使用環(huán)保設(shè)備或不對(duì)排放的污染物進(jìn)行處理等，這樣最終嚴(yán)重破壞了城市群發(fā)展的可持續(xù)性。

除此之外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，隨著城市的擴(kuò)張，資源環(huán)境問(wèn)題蔓延到農(nóng)村。由于城市擴(kuò)張需要土地等資源，導(dǎo)致農(nóng)村土地問(wèn)題嚴(yán)重，土地資源的承載不堪重負(fù)，耕地資源已經(jīng)飽和。另外，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境正在遭到嚴(yán)重破壞，除農(nóng)業(yè)自身的畜禽養(yǎng)殖、污水灌溉以及施肥和使用農(nóng)藥等導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境受到污染和破壞外，城市工業(yè)生產(chǎn)和生活排放的各種污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，如工廠搬遷到郊區(qū)生產(chǎn)等，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，并由局部性問(wèn)題發(fā)展為普遍性問(wèn)題。

2．毗鄰效應(yīng)對(duì)區(qū)域公共品供給的引致作用

改革開(kāi)放以來(lái)，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)過(guò)粗放發(fā)展的一段歷史之后，發(fā)展后勁不足，許多城市面臨著轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎停滯，并產(chǎn)生了大量職工失業(yè)等一系列問(wèn)題。在國(guó)家振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略機(jī)遇下，今后的發(fā)展需要高瞻遠(yuǎn)矚，將可持續(xù)發(fā)展放到發(fā)展的首要位置上。由于區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和歷史等原因，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)存在嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題，而且由于城市群的環(huán)境問(wèn)題具有跨越界限的外溢性，產(chǎn)生了典型的毗鄰效應(yīng)。

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要城市之間距離很近，各市與沈陽(yáng)市的距離在兩小時(shí)車程以內(nèi)。而且存儲(chǔ)資源的類型接近，主要城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也非常相似。根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分類，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比重如表4所示，主要城市的第二產(chǎn)業(yè)比重均大于第一、三產(chǎn)業(yè)比重，有些城市甚至遠(yuǎn)大于其他兩個(gè)產(chǎn)業(yè)之和。由于現(xiàn)階段第二產(chǎn)業(yè)多為重污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，勢(shì)必會(huì)增加資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

具體而言，作為重要的機(jī)械加工、鋼鐵生產(chǎn)和原料采掘基地，沈陽(yáng)、鞍山、撫順、本溪等城市擁有大量的高耗能大型企業(yè)。由于多個(gè)城市均大規(guī)模發(fā)展高能耗產(chǎn)業(yè)，而且資源較少得到高效地開(kāi)發(fā)和使用，形成大量資源深加工度不足、技術(shù)含量低的小鐵礦、小煤礦，資源沒(méi)有得到高價(jià)值使用，部分城市在長(zhǎng)時(shí)間保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)后出現(xiàn)資源保障能力降低或資源枯竭等問(wèn)題。以鐵、煤為例，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市過(guò)去大多富有鐵、煤等礦藏，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，這些礦藏較少實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_(kāi)采和生產(chǎn)，浪費(fèi)了大量資源。

區(qū)位熵代表專業(yè)化率，可以清晰表明某一地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)與其他地區(qū)相比較的專業(yè)化水平以及該地區(qū)在更高級(jí)別區(qū)域發(fā)展中的作用與地位；同時(shí)，區(qū)位熵也被廣泛應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析，以確定地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一個(gè)地區(qū)的某一產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵大于1，表示該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品多于本區(qū)域的需求量，即存在剩余，且該數(shù)值大小還決定著這一產(chǎn)業(yè)是否能成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如表5顯示，沈陽(yáng)、撫順、本溪、鞍山、遼陽(yáng)制造業(yè)的區(qū)位熵值分別是1.040、1.471、2.278、1.351、1.205，表明沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的多數(shù)城市都在推進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，城市群之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性較強(qiáng)，互補(bǔ)性差。本溪、鐵嶺、阜新、撫順采礦業(yè)的區(qū)位熵值分別是2.765、3.507、5.57、3.793，表明這4個(gè)城市都是典型的資源型城市，并且采礦業(yè)成為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對(duì)資源的同時(shí)采掘極易造成資源的枯竭，使這些城市面臨艱難轉(zhuǎn)型，影響整個(gè)城市群的發(fā)展后勁。從環(huán)境、水利和公共設(shè)施管理業(yè)的區(qū)位熵值來(lái)看，沈陽(yáng)、撫順、鞍山、本溪、營(yíng)口、遼陽(yáng)、阜新、鐵嶺八個(gè)城市均高于1，表明沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的各個(gè)城市在污染防治和水利建設(shè)等領(lǐng)域均已進(jìn)行較多投入，一定程度上也反映出其環(huán)境治理效率相對(duì)較低。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2014計(jì)算

國(guó)內(nèi)外研究指出解決這些問(wèn)題主要依靠區(qū)域公共品的有效供給，而沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域公共品供給不足。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是作為“硬件”的基礎(chǔ)設(shè)施類區(qū)域公共品供給不足。如城市間的通信、交通以及專業(yè)用途公共項(xiàng)目等在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施，該類公共品通常具有物質(zhì)形態(tài)，作為主要服務(wù)于全區(qū)域的大型公共品，是整個(gè)區(qū)域統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的硬件。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施類區(qū)域公共品的供給存在不足，表現(xiàn)在建成交通公路總里程不到全省的50%、環(huán)境監(jiān)督和治理類區(qū)域公共設(shè)施缺乏以及統(tǒng)一的區(qū)域信息調(diào)度不足等方面，阻礙了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源的統(tǒng)一利用以及環(huán)境的整體治理，難以從根本上改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式以實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。由于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)籌治理環(huán)境，城市群環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以整合，造成資源的持續(xù)浪費(fèi)和環(huán)境污染加劇。

二是制度類區(qū)域公共品供給不足。如果把基礎(chǔ)設(shè)施類區(qū)域公共品供給比作沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的硬環(huán)境，那么制度類區(qū)域公共品則是影響沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的更深層次的軟環(huán)境因素，從根本上影響著城市群發(fā)展的可持續(xù)性。

首先，作為城市群整體發(fā)展、環(huán)境成本統(tǒng)一補(bǔ)償和資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用的制度基礎(chǔ)，制度類區(qū)域公共品供給不足會(huì)導(dǎo)致各城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上各自為政，與環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約關(guān)系密切的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)，難以形成有效的分工合作，造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體不合理，成為城市群環(huán)境和資源問(wèn)題加劇的主要原因。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市分布相對(duì)密集，但由于行政壁壘導(dǎo)致各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)僅限于本市范圍，不能形成統(tǒng)一的規(guī)劃，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，各地對(duì)區(qū)域內(nèi)容易開(kāi)發(fā)又有市場(chǎng)的自然資源爭(zhēng)相利用。

其次，制度類區(qū)域性公共品供給的不足也極易造成治理資金投入不足且缺乏統(tǒng)籌使用。高耗能產(chǎn)業(yè)也常常是高污染產(chǎn)業(yè)，在消耗大量資源的同時(shí)排放出大量的污染物，如廢氣、廢水、廢渣等。由于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市間距離較近，各城市在發(fā)展高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，污染物的排放極易影響其他城市，造成本城市的環(huán)境保護(hù)成本外部化。由于統(tǒng)一防治、治理環(huán)境污染制度的缺乏，各城市污染排放與其成本極不匹配，相鄰城市環(huán)境治理成本難以補(bǔ)償，每個(gè)城市都在選擇最大的污染排放量和最少的污染治理成本，因此環(huán)境保護(hù)的壓力主要由省里承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境治理資金相對(duì)于環(huán)境的污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。資金投入不足降低了資源開(kāi)采利用和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化程度降低，技術(shù)水平滯后，部分在建工程不能按時(shí)交付使用，保護(hù)資源環(huán)境需要的部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法取得明顯進(jìn)展。

最后，在治理污染時(shí)，各地各自安排自己有限的資金，資金的使用缺乏統(tǒng)籌，不能形成規(guī)模效益，導(dǎo)致資金的利用效率較低。例如主要城市均存在污水處理費(fèi)收繳率偏低的問(wèn)題(污水處理費(fèi)收繳率低于50%)。究其原因就是缺乏統(tǒng)一的城市群環(huán)境治理制度，各地都不重視污水處理問(wèn)題，而重視招商引資和財(cái)政收入。

總之，制度類區(qū)域公共品的供給不足，導(dǎo)致沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)尚未形成利益共享的完善的資源環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制，城市群中的各城市出于自身利益最大化的考慮，勢(shì)必會(huì)犧牲城市群長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的整體利益。

三、區(qū)域公共品的有效供給與城市群污染治理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，從規(guī)模速度型的粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長(zhǎng)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局和生態(tài)文明建設(shè)勢(shì)必要求對(duì)城市群的資源環(huán)境進(jìn)行有效整合(高宜新，2014)。由于涉及復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)，就每個(gè)城市來(lái)說(shuō)，單獨(dú)解決資源環(huán)境問(wèn)題是非常困難的，需要從區(qū)域整體角度去思考城市群可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，諸如水流域污染治理、主要廢棄物的排放和有效利用等問(wèn)題都需要城市群制定統(tǒng)一解決方案(曹樹(shù)青，2014)?？梢酝ㄟ^(guò)區(qū)域公共品的有效供給實(shí)現(xiàn)城市群資源環(huán)境的有效整合。

首先，區(qū)域公共品供給機(jī)制設(shè)計(jì)上必須符合區(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展原則，堅(jiān)持區(qū)域整體利益最大化。若不依據(jù)整體利益最大化原則進(jìn)行區(qū)域公共品供給，將產(chǎn)生兩個(gè)潛在問(wèn)題：一是一些利益方可以通過(guò)某些策略使有利于其自身的方案成功得到通過(guò)，即使該方案會(huì)不公平地剝奪其他利益方的利益或者會(huì)導(dǎo)致區(qū)域整體利益損失。二是很多區(qū)域公共品供給方案，雖然有損局部利益，會(huì)導(dǎo)致部分參與方的利益損失，但通過(guò)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，從而有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化，然而在實(shí)踐中，根據(jù)公共投票機(jī)制的規(guī)則這類方案往往很難獲得通過(guò)。所以，在城市群區(qū)域公共品供給機(jī)制設(shè)計(jì)上，需要引入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展原則，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化(陸銘 等，2013)。

其次，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同制定相關(guān)政策和編制資源環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，這些制度或規(guī)劃構(gòu)成城市群可持續(xù)發(fā)展需要的制度類區(qū)域公共品的主體。從規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，包括更高效的環(huán)境評(píng)價(jià)體系的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及資金的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和使用。城市群環(huán)境規(guī)劃的制定應(yīng)先確定基本戰(zhàn)略和發(fā)展定位，再確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)和布局；在制定規(guī)劃時(shí)，必須依據(jù)城市群的資源和環(huán)境保障能力，包括保障城市群發(fā)展的土地資源供給量、水資源供給量等，要充分考慮以主要污染物排放總量指標(biāo)測(cè)算的城市群環(huán)境承載容量。為使經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，可采用資源環(huán)境影響評(píng)估來(lái)全面評(píng)價(jià)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境重大問(wèn)題的研究以及新技術(shù)新方法的采納和應(yīng)用，在監(jiān)督和管理過(guò)程中，引進(jìn)先進(jìn)的評(píng)估設(shè)備和建立科學(xué)的資源環(huán)境監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以提高評(píng)估質(zhì)量。上述制度類區(qū)域公共品也有利于資金的統(tǒng)一調(diào)配和發(fā)揮資金的規(guī)模效用，以提高資金的使用效率和管理水平，解決長(zhǎng)期困擾政府的資金投入不足問(wèn)題。

再次，擴(kuò)大城市群內(nèi)各城市選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的邊界，選擇范圍不應(yīng)僅局限于該城市，而應(yīng)將選擇范圍擴(kuò)大到整個(gè)城市群。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上，應(yīng)充分論證主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)資源環(huán)境的全面影響以及當(dāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)資源環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)如何補(bǔ)償?shù)戎匾獑?wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)主體的各城市政府應(yīng)保持適度競(jìng)爭(zhēng)與合作(劉曉峰等，2011)，選擇同一產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理念比較哪個(gè)城市更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。毗鄰城市間可以建立合作機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系，比如在以特種鋼材制造為主的城市的周邊城市發(fā)展特種鋼材的加工產(chǎn)業(yè)和物流配送產(chǎn)業(yè)等。

最后，在組織形式上，賦予區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府的職權(quán)。作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)可以直接受上級(jí)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，由該獨(dú)立機(jī)構(gòu)審核各城市提出的發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要目的是促進(jìn)城市群內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，如果兩個(gè)以上城市提出關(guān)于同一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，需根據(jù)該產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體影響以及發(fā)展必要性進(jìn)行充分論證，同等條件下應(yīng)優(yōu)先批準(zhǔn)在環(huán)保節(jié)能方面有優(yōu)勢(shì)的城市的發(fā)展規(guī)劃。研究顯示，城市群中工業(yè)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)比重較高，也存在相同產(chǎn)業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)加劇等問(wèn)題，造成環(huán)境污染和資源的開(kāi)采及利用效率低下。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，需要改變各個(gè)城市各自為政的狀態(tài)，打破城市間的行政壁壘。因此，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)必須具有足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要符合其有關(guān)規(guī)制的約束。

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CLC number：F061.5；F292Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)03-0075-07

(編輯：南北)

Neighborhood Effects, Regional Public Goods Supply and Pollution Control of City Cluster—Based on the Reflection on the Resources and Environment Situation of Shenyang Economic Region

ZHANG Hua-xin, LIU Hai-ying

(School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036，China)

Abstract:When city cluster becomes the engine of region economic development, haze, watershed management, pollutant emissions and other regional environmental problems continuously emerge. Unlike pollution control in a single city, there are neighborhood effects among the cities which are close to each other and have similar economic structure. If neighboring cities can integrate the environmental policy by providing the institutional regional public goods, the effect will be much greater than the total effect of single city’s environment policy. The effective supply of regional public goods as a long-term mechanism will promote the division of labor and cooperation of cities according to their factor endowment conditions, which is helpful to solve environment pollution of city cluster and realize the coordinated development and sustainable development of cities.

Key words:city cluster；neighborhood effects；institutional regional public goods；infrastructural regional public goods；regional public goods supply；industrial structure；location entropy；pollution control；Shenyang Economic Region

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2015.03.10

*收稿日期：2015-04-01；修回日期：2015-04-28基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(12CJY024)感謝匿名審稿人提出的中肯和有價(jià)值的修改意見(jiàn)及對(duì)完善本文做出的貢獻(xiàn)。

作者簡(jiǎn)介：張華新(1977—)，男，遼寧沈陽(yáng)人；副教授，博士，現(xiàn)任遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心副主任，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；Email：zhxlnu@126.com。劉海鶯(1977—)，女，山東青島人；副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，在遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院任教，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)研究；Email：liuhaiying012@126.com。

中圖分類號(hào)：F061.5；F292

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8131(2015)03-0075-07