我國(guó)區(qū)域治理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

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我國(guó)區(qū)域治理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

文／匡濤濤易昌良

摘要：當(dāng)前，在區(qū)域行政的強(qiáng)大慣性、地方“分權(quán)”利益等諸多因素影響下，區(qū)域治理缺乏超越各地方政府的區(qū)域權(quán)力，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共治理呈現(xiàn)權(quán)力真空，阻隔了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源流動(dòng)無(wú)界化的要求。為此，樹(shù)立“整體政府”的理念，打破既有行政區(qū)行政的制度安排，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府官員素質(zhì)，建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，是我國(guó)區(qū)域治理優(yōu)化落實(shí)的重要選擇。

關(guān)鍵詞：區(qū)域治理；區(qū)域行政；區(qū)域一體化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新的特點(diǎn)：國(guó)際上，隨著國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的加劇，經(jīng)濟(jì)一體化步伐逐步加快。這期間，區(qū)域主義和新區(qū)域主義逐步興起。[1]在區(qū)域主義思潮的影響下，各經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)了生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的重組和區(qū)域治理的施行。歐洲、非洲等國(guó)家通過(guò)區(qū)域內(nèi)各種政治經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的對(duì)話、協(xié)調(diào)和合作，構(gòu)建了大都市區(qū)的各種制度、政策和管治方法、機(jī)制，以達(dá)到最大程度地動(dòng)員和利用區(qū)域資源，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的目標(biāo)。[2]在國(guó)內(nèi)，隨著改革的深入，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，區(qū)域公共問(wèn)題也不斷凸顯，這種狀況促發(fā)了彼此的合作需求。因此，建構(gòu)各地政府和非政府組織的協(xié)同合作結(jié)構(gòu)，推動(dòng)現(xiàn)代化區(qū)域治理模式的運(yùn)行，統(tǒng)籌共治、協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

一　當(dāng)前區(qū)域治理的問(wèn)題及原因

隨著改革的逐漸深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加快，資源、人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，各地、各領(lǐng)域加快自身發(fā)展的同時(shí)，相互合作、共同協(xié)調(diào)以推動(dòng)區(qū)域治理和解決區(qū)域間的共同問(wèn)題成為必然選擇和重要趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代末以來(lái)，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和京津塘三大城市集群的協(xié)調(diào)發(fā)展，印證了這樣的選擇。隨后，武漢城市群、山東半島經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)株潭城市群區(qū)、東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以及正在穩(wěn)步推進(jìn)的京津冀一體化，進(jìn)一步將我國(guó)的區(qū)域發(fā)展和治理推向縱深。[3]可以看出，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)合作協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的重要特征。

但長(zhǎng)期以來(lái)，在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成的行政區(qū)行政和經(jīng)濟(jì)管理體制是按行政條塊為域來(lái)組織經(jīng)濟(jì)的，這種剛性和閉合式的行政管理已經(jīng)成為一種慣性管理模式。在這種管理模式下，地方政府往往以行政手段干預(yù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在帶來(lái)正面效應(yīng)的同時(shí)，也帶來(lái)負(fù)外部性，即地方政府制定的經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)與政策以行政區(qū)劃為邊界，阻隔了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，市場(chǎng)要素和資源無(wú)法按照市場(chǎng)法則進(jìn)行跨區(qū)域的優(yōu)化配置。由于行政轄區(qū)范圍的“狹小”，資源分布的范圍有限，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源流動(dòng)無(wú)界化的要求，于是引發(fā)了要素市場(chǎng)分割化、資源配置等級(jí)化、地方政府企業(yè)化、經(jīng)濟(jì)形態(tài)同構(gòu)化以及鄰域效應(yīng)內(nèi)部化等發(fā)展和改革的諸多問(wèn)題。[4]由于經(jīng)濟(jì)邊界、資源流動(dòng)邊界往往大于行政管轄邊界，使得若干毗鄰“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”之間變得更加相互依賴，需要解決跨行政區(qū)劃的諸如空氣質(zhì)量、水流、交通通訊等大量公共問(wèn)題。這些現(xiàn)象表明，面對(duì)當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)全球化、資源配置市場(chǎng)化等復(fù)雜社會(huì)生態(tài)，傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)行政和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的管制方式日趨陷入治理失靈的困境。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理運(yùn)行的實(shí)踐顯示，造成這一狀況的原因主要在于：

第一，區(qū)域內(nèi)各地方政府推行地方保護(hù)主義，彼此之間缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制。始于20世紀(jì)80年代的以經(jīng)濟(jì)性分權(quán)讓利為主線的市場(chǎng)化改革和90年代初“分灶吃飯”的財(cái)政體制轉(zhuǎn)型極大調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，使得各地方政府擁有了較大的資源配置權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。這種地方化格局導(dǎo)致了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)又帶來(lái)自我保護(hù)意識(shí)和相關(guān)政策壁壘。在法定意義上，我國(guó)憲法賦予地方人大根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制訂地方性法規(guī)，地方政府根據(jù)地方人大的法律授權(quán)，制定區(qū)域行政法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)政策，確認(rèn)地方利益存在和維護(hù)的合理性。同樣，地方政府有權(quán)利和義務(wù)擴(kuò)大自己可支配的財(cái)力物力，以改變本地區(qū)落后面貌，改善本地區(qū)居民生活。

然而，地方政府往往在相互競(jìng)爭(zhēng)中把自己的權(quán)益保護(hù)蛻變成地方保護(hù)主義，使得地方利益追求和實(shí)現(xiàn)發(fā)生異化。實(shí)際情況顯示，各地政府常常以行政區(qū)域?yàn)槭袌?chǎng)運(yùn)行劃界，它們之間缺乏合理、整體、高效、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，這種失衡的利益機(jī)制、偏頗的政府職能定位、傳統(tǒng)地域親和的人文環(huán)境，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域公共事務(wù)和公共問(wèn)題難以協(xié)調(diào)，地方政府之間合作困難。如滬蘇浙三角區(qū)域，三省市之間沒(méi)有穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，只是三省市的主要領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行一些磋商，但這種磋商并沒(méi)有制度化，因此不能夠快速、及時(shí)地研究決定區(qū)域內(nèi)的一些重大事項(xiàng)，亦不能督促合作總體要求的落實(shí)。

第二，行政壁壘高筑，區(qū)域一體化整合困難。區(qū)域治理策略在區(qū)域整合與一體化進(jìn)程中扮演著重要的角色，對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)與合作發(fā)展產(chǎn)生了關(guān)鍵影響， 但是從我國(guó)區(qū)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地方政府僅僅從本地資源稟賦和地區(qū)優(yōu)劣勢(shì)出發(fā)，區(qū)域規(guī)劃各自為政，為市場(chǎng)化運(yùn)行帶來(lái)負(fù)面的影響和更高昂的交易成本，表現(xiàn)為行政壁壘高筑，區(qū)域內(nèi)各層級(jí)政府之間的關(guān)聯(lián)較為松散，協(xié)調(diào)不力。[5]省際區(qū)域、近域城市、組群城市整合中的每個(gè)省級(jí)行政區(qū)域、每個(gè)城市都有各自的利益訴求，缺乏區(qū)域范圍整體規(guī)劃和管理，更談不上統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間整體布局及組織產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，以靠大規(guī)模投資拉動(dòng)增長(zhǎng)和解決低端技能就業(yè)，由此使得各地重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象十分突出，資源利用效率低，產(chǎn)能過(guò)剩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，市場(chǎng)需求跟不上市場(chǎng)供給，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)的隱患。[6]

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，各地缺乏互補(bǔ)性、城市間的合理分工和協(xié)同共治存在明顯的利益沖突。區(qū)域內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略受眾多不利因素的影響，例如各城市之間由于產(chǎn)業(yè)趨同、市場(chǎng)分割引發(fā)的某些產(chǎn)品原材料的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，及各地方政府為了維護(hù)各自的利益而進(jìn)行的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等，不僅僅浪費(fèi)了人力物力及大量的社會(huì)資源，而且使得區(qū)域內(nèi)各城市不能形成一個(gè)整體，不能整合區(qū)域內(nèi)各城市的優(yōu)勢(shì)，提高區(qū)域整體的核心競(jìng)爭(zhēng)力。[7]因此，我國(guó)各區(qū)域發(fā)展和治理迫切需要強(qiáng)化整合，包括省際區(qū)域、近域城市、組群城市的制度、規(guī)則等的整合。

二　解決區(qū)域治理問(wèn)題的對(duì)策

（一）推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)，為區(qū)域治理創(chuàng)造良好的制度和法治環(huán)境

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，區(qū)域內(nèi)的地方政府及其相關(guān)部門和社會(huì)組織對(duì)難以根治的市場(chǎng)分割和區(qū)域公共問(wèn)題， 治理意愿不強(qiáng)，對(duì)區(qū)域公共管理的治理績(jī)效沒(méi)有較好的預(yù)期，是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外部制度和法律的環(huán)境不配套，相關(guān)體制改革遲滯，迫切需要在國(guó)家層面全面深化改革，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以調(diào)整和改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度大環(huán)境。[8]

首先要求地方政府樹(shù)立相應(yīng)的公共治理理念，如合作共治的理念、有限政府的理念、平等協(xié)商的理念；其次，要求地方政府主動(dòng)適應(yīng)區(qū)域治理模式的需要，遵循民主法治的精神，同時(shí)把握好市場(chǎng)決定性、利益導(dǎo)向、創(chuàng)新和發(fā)展等原則，與轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織等管理主體平等協(xié)商，通力合作，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙銜接，積極解決涉及區(qū)域范圍內(nèi)的各項(xiàng)公共事務(wù)問(wèn)題；第三，修正相關(guān)社會(huì)組織的參與制度，大力培育和扶持社會(huì)組織，向社會(huì)組織的治理主體開(kāi)放有關(guān)公共權(quán)力的運(yùn)行入口，和相關(guān)政府組織、社會(huì)組織等各方治理主體一起展開(kāi)合作，樹(shù)立“整體政府”的概念，共同解決區(qū)域市場(chǎng)一體化問(wèn)題并向整個(gè)區(qū)域提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)。

（二）借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)，加快提升我國(guó)的區(qū)域治理水平

發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)積累不少區(qū)域治理的成功經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。如美國(guó)大都市區(qū)區(qū)域治理的成功經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代初，近80%的美國(guó)人口居住在大都市區(qū)。隨著人口大都市化，生活水平、經(jīng)濟(jì)效率、科技文化水平和信息化程度提高了，但同時(shí)也面臨著諸多城市治理問(wèn)題，如就業(yè)、交通、治安、住房等。除此之外，隨著市政府?dāng)?shù)量的增加，在大都市區(qū)內(nèi)部還產(chǎn)生了治理難題。相鄰的地方政府間存在明顯的共同利益，在商業(yè)性投資、產(chǎn)品生產(chǎn)以及聯(lián)邦和州的補(bǔ)貼金方面不可避免地存在緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。正是這種治理缺陷推動(dòng)著大都市區(qū)的治理改革，包括建立大都市區(qū)政府、建立多中心治理主體、網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)調(diào)體系，在合作共治的機(jī)制中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和跨行政區(qū)公共管理問(wèn)題的解決。當(dāng)然，需要緊密結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和區(qū)域的具體情況，有選擇地吸收國(guó)外區(qū)域治理的科學(xué)成分。

（三）正確協(xié)調(diào)好行政邊界與經(jīng)濟(jì)邊界，完善區(qū)域一體化進(jìn)程

地方政府是整個(gè)行政轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，其制定的法規(guī)與政策要影響到整個(gè)行政轄區(qū)的資源流動(dòng)和要素聚散。然而，行政轄區(qū)的邊界與經(jīng)濟(jì)自然延伸的客觀邊界往往是不一致的，因?yàn)槭袌?chǎng)供求雙方分布廣泛，造成經(jīng)濟(jì)邊界跨越不同行政區(qū)域。經(jīng)濟(jì)邊界的不確定是由于市場(chǎng)要素天然地要逃離風(fēng)險(xiǎn)，向收益高地聚集，哪個(gè)行政區(qū)域的市場(chǎng)環(huán)境好就向哪里流動(dòng)。這就對(duì)地方政府形成反向約束，鼓勵(lì)其創(chuàng)造優(yōu)良的市場(chǎng)環(huán)境，吸引高質(zhì)要素聚集。但光做到這一點(diǎn)是不夠的，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。因此，各地政府要放寬眼界，跟隨經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的邊界擴(kuò)散，與相關(guān)地方積極溝通，處理好府際關(guān)系，尋求并提高合作水平，力圖組織和建立相關(guān)協(xié)商共治的機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，消除阻礙市場(chǎng)資源自由流動(dòng)的各項(xiàng)體制性障礙，完善一體化進(jìn)程，共享經(jīng)濟(jì)收益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的目標(biāo)。

（四）創(chuàng)新治理機(jī)制：從“泛行政化”的科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制

在“官本位”思想影響下，全社會(huì)都把管理目標(biāo)的達(dá)成寄希望于政府。為了處理市場(chǎng)和社會(huì)紛繁復(fù)雜的事務(wù)，政府建立龐大的組織架構(gòu)，權(quán)力運(yùn)行為自上而下的垂直方向，體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜、層級(jí)較多的科層制組織。區(qū)域其他公共管理主體要么發(fā)育不良，無(wú)力參與合作共治，要么依附或寄生于某個(gè)政府機(jī)構(gòu)，靠著官方背景，套用行政級(jí)別，甚至高校、企業(yè)也希望自己與行政級(jí)別掛鉤，便于自己權(quán)力和利益的最大化，造成了整個(gè)社會(huì)的無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)多方平等協(xié)商和協(xié)作共治的區(qū)域治理目標(biāo)。實(shí)際上，在推進(jìn)區(qū)域公共治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在很多問(wèn)題上不僅需要和周邊行政區(qū)域合作才能解決資源共享，拆除市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的障礙，解決超出行政邊界的跨區(qū)域公共事務(wù)問(wèn)題，也需要區(qū)域內(nèi)部多主體合作、多治理模式的共同作用，廣泛聚集社會(huì)各方面、各層次的智慧力量，才能深入挖掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)的潛在效益和根本解決跨區(qū)域的公共管理問(wèn)題。

正是在這種情況下，單一傳統(tǒng)的科層制面對(duì)企業(yè)、社會(huì)強(qiáng)烈要求建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)大市場(chǎng)的要求和區(qū)域公共事務(wù)問(wèn)題的挑戰(zhàn)，已經(jīng)顯得勢(shì)單力薄，單個(gè)行政區(qū)域的政府行政部門窮于應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題和資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。因此，針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和跨區(qū)域公共事務(wù)的問(wèn)題，必須進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)制等混合機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行“多中心”“多模式”治理，形成區(qū)域公共問(wèn)題治理新機(jī)制。實(shí)踐表明，跨政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來(lái)越重要，國(guó)家機(jī)構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來(lái)越呈網(wǎng)絡(luò)化。這種難分彼此的治理語(yǔ)境促進(jìn)區(qū)域主體協(xié)同共治，使得諸如資源跨區(qū)域自由流動(dòng)、生產(chǎn)要素互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境共建共享等合作治理趨勢(shì)逐步成為新時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主格調(diào)。

（五）深化政府改革，構(gòu)建扁平化的區(qū)域治理模式

現(xiàn)代化的區(qū)域治理體系應(yīng)包括跨區(qū)域的政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、大學(xué)與科學(xué)研究所、服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及與本區(qū)域市場(chǎng)和社會(huì)各界緊密聯(lián)系的外地企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等。我國(guó)要建立多中心治理主體、網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)調(diào)體系，政府依然扮演著舉足輕重的角色。目前，我國(guó)地方治理政府層級(jí)設(shè)置，實(shí)行的是省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)—鄉(xiāng)級(jí)四級(jí)，呈現(xiàn)出金字塔式的地方治理政府層級(jí)體系，每一層級(jí)又有諸多的平行機(jī)構(gòu)，既有黨委的一整套機(jī)關(guān)，又有政府的一整套職能部門，甚至人大、政協(xié)還各有相應(yīng)的一整套專門機(jī)構(gòu)。地方治理層級(jí)體系過(guò)多、幅度過(guò)寬，不僅造成政府自身機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、官僚作風(fēng)盛行、運(yùn)行成本高筑，也給區(qū)域治理帶來(lái)阻礙。在區(qū)域治理體系內(nèi)部，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等的事務(wù)管理涉及的政府部門眾多，相互間的交叉連接過(guò)繁，交易費(fèi)用過(guò)大，加上一些政府官員和辦事人員法治意識(shí)淡薄，輕視社會(huì)組織的智慧和力量，往往把“多中心”治理主體合作共治的治理模式視為對(duì)政府官員權(quán)威的挑戰(zhàn)，在很多事務(wù)上摒棄協(xié)商合作的辦法，采取行政壟斷的方式推動(dòng)問(wèn)題解決，使得非官方的企業(yè)或第三部門感到無(wú)所適從，無(wú)法發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)狀治理體系群策群力的優(yōu)勢(shì)，難以實(shí)現(xiàn)真正的治理效果。從國(guó)外實(shí)踐看，絕大多數(shù)國(guó)家的地方政府層級(jí)實(shí)行兩級(jí)制，一級(jí)治理體系中涉及到官方的，只有狹義的政府行政機(jī)關(guān)一家專門機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行牽頭或參與管理。

因此，我國(guó)要深化行政管理體制改革，在縱向的層級(jí)管理鏈條上，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重新劃分省區(qū)范圍，適當(dāng)縮小行政管轄面積較大和擁有城市數(shù)量較多的省區(qū)，增加省級(jí)建制數(shù)量，撤銷市級(jí)建制，原有市級(jí)城市只管理城市自身，成為與縣級(jí)平行的城市建制，剝離縣與市的隸屬關(guān)系，將其直接交與省級(jí)管理，合并行政區(qū)域偏小的縣，建立管轄范圍更廣的縣級(jí)建制和鄉(xiāng)級(jí)建制，特別突出縣級(jí)建制的重要性，賦予縣級(jí)必要的立法、更大的行政和財(cái)政等自主權(quán)，以便在與相關(guān)合作伙伴進(jìn)行共同治理時(shí)擴(kuò)大自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮它們?cè)趨^(qū)域合作治理上的積極性和主動(dòng)性；在每一層級(jí)管理體系的內(nèi)部，本著遵循“以民主法治為本位”“以市場(chǎng)為決定作用”“以交易成本為最小化”“以效率為目標(biāo)”“以回應(yīng)民眾為主線”等諸多原則，正確處理好區(qū)域內(nèi)政府與其他社會(huì)治理主體的關(guān)系，加快改革步伐，理清黨委、人大、政府、政協(xié)相互間的權(quán)力職責(zé)關(guān)系，縮小“四套班子”機(jī)構(gòu)規(guī)模，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與政府雇員數(shù)量，構(gòu)建扁平化的政府系統(tǒng)。通過(guò)上述的政府縱向和橫向上的改革，建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的扁平化區(qū)域治理體系，減少治理成本，提高治理效率，以更好地推動(dòng)區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的合作治理。

（六）加強(qiáng)區(qū)域治理體系中政府官員的能力建設(shè)

要使得區(qū)域合作共治的目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，就必須使主導(dǎo)及參與合作的相關(guān)管理者的能力滿足區(qū)域一體化進(jìn)程的要求，進(jìn)而提高區(qū)域治理的效果。加強(qiáng)區(qū)域治理體系中的政府相關(guān)管理者能力建設(shè)對(duì)于區(qū)域治理模式的有效運(yùn)行有著非常關(guān)鍵的影響。因此，區(qū)域治理體系中的相關(guān)管理者，特別是政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在以下幾方面提高能力：

其一是調(diào)研和溝通協(xié)調(diào)的能力。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)一體化和行政跨界公共問(wèn)題的有效解決都離不開(kāi)相關(guān)地域政府及大型企業(yè)的有效溝通。地方政府及相關(guān)大企業(yè)、社會(huì)組織通過(guò)主動(dòng)相互溝通協(xié)調(diào)，在區(qū)域合作上達(dá)成共識(shí)和理解，消除行政障礙。為此，區(qū)域內(nèi)的各有關(guān)地方政府首先要主動(dòng)積極走訪，深入?yún)^(qū)域內(nèi)的有關(guān)部門、企業(yè)等社會(huì)各界進(jìn)行調(diào)研摸查，收集、整理與掌握基礎(chǔ)性信息，并加以提煉匯總，建立信息共享平臺(tái)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)信息的統(tǒng)計(jì)、編纂和分析交流，為區(qū)域一體化合作共治提供決策依據(jù)。其次加強(qiáng)各地行政首長(zhǎng)、有關(guān)大企業(yè)高管聯(lián)席會(huì)議及各專題會(huì)議，促進(jìn)由對(duì)話協(xié)商的臨時(shí)性安排向制度性安排轉(zhuǎn)換，在實(shí)際訪談和制度性協(xié)作環(huán)境中鍛煉和提高管理者調(diào)研和溝通協(xié)調(diào)能力。

其二是開(kāi)拓創(chuàng)新的能力。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，既要保持中高速增長(zhǎng)，又要向中高端水平邁進(jìn)，必須依靠創(chuàng)新支撐，創(chuàng)新是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＷ鳛橐I(lǐng)和管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方政府，需要不斷適應(yīng)新形勢(shì)，推動(dòng)行政管理體制的創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域一體化的新的政府治理模式。這就需要地方政府官員深刻認(rèn)識(shí)開(kāi)拓創(chuàng)新、銳意進(jìn)取對(duì)區(qū)域治理的極端重要性，在實(shí)踐中進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，著力克服和排除各種落后思想和狹隘觀念，牢固樹(shù)立勇于、樂(lè)于和善于開(kāi)拓創(chuàng)新的理念，增強(qiáng)開(kāi)拓創(chuàng)新的能力。為此，建立創(chuàng)新型官員理論學(xué)習(xí)基地和實(shí)踐鍛煉基地，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)理論、新知識(shí)和創(chuàng)新思維的培訓(xùn)，完善教育培訓(xùn)考核機(jī)制，樹(shù)立選人用人的創(chuàng)新導(dǎo)向，為創(chuàng)新型官員搭梯子，將其放到最能發(fā)揮創(chuàng)造力的崗位上，在工作中增長(zhǎng)膽識(shí)和才干，研究新情況、解決新問(wèn)題，提高解決具體問(wèn)題的能力。

其三是依法治理的能力。在現(xiàn)代社會(huì)，治理離不開(kāi)法治，法治是治理的基本方式，是提高區(qū)域治理水平的保證。區(qū)域治理是法治軌道上的治理，是重視運(yùn)用法治思維和法治方式的治理。法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)在區(qū)域治理上具有其他手段所不具備的優(yōu)勢(shì)。區(qū)域治理的實(shí)施必然伴隨著產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面一系列涉及區(qū)域內(nèi)公眾切身利益的重大決策。為保障決策的科學(xué)性、公正性、可行性，應(yīng)按照依法行政原則的要求健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化行政決策的程序保障機(jī)制，將區(qū)域一體化重大行政決策納入法定程序的軌道，避免領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋式?jīng)Q策、政策朝令夕改或部門利益壟斷式?jīng)Q策。要求政府官員樹(shù)立法治觀念和服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)應(yīng)用，尤其是涉及區(qū)域治理和經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中的相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)應(yīng)用，提高他們的行政立法和行政執(zhí)法水平，是我國(guó)推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化、切實(shí)解決好區(qū)域公共問(wèn)題的必要選擇。

注釋：

[1]Norman D. Palmer， New Regionalism in Asia and Pacific，Lexington， Mass: Lexington Books， 1991.

[2]陳瑞蓮：《歐盟國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展: 經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《理論參考》2008年第9期。

[3]楊愛(ài)平、陳瑞蓮：《從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析》，《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第11期。

[4]陳瑞蓮：《論區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2003年第4期。

[5]汪大海：《“區(qū)域封殺”背后的公共管理》，《決策》2005年第8期。

[6]楊龍：《地方政府合作在區(qū)域合作中的作用》，《西北師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第5期。

[7]倪鵬飛：《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。

[8]劉云山：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中精神 切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到全會(huì)精神上來(lái)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013 年11月25日。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介:匡濤濤，北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后，管理學(xué)博士，北京市，100044；易昌良，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后，管理學(xué)博士，北京市，100142。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)04-0059-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D63