基層政府績效考核的元評估分析——以福建某縣級市為例

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基層政府績效考核的元評估分析——以福建某縣級市為例

文／周碧華方建云楊婉貞

摘要：當前績效考核是各級政府普遍采用的激勵手段，也是政府提高行政效率、降低行政成本的重要工具。然而，基層政府工作的多委托人、多任務(wù)的特征增加了績效考核的難度，實踐中對績效考核自身的有效性進行評估的呼聲越來越大。美國評估協(xié)會的AEA標準提供了一套元評估框架，可用于分析基層政府績效考核活動的有效性。通過福建某縣級市2013年績效考核活動的應(yīng)用實例，可以從可行性、效用性、適用性和精確性四個方面總結(jié)基層政府績效考核的元評估特征和分析重點，以改進現(xiàn)有基層政府績效考核活動，并為同一類別的考核提供判斷標準。

關(guān)鍵詞：基層政府； 績效考核；元評估

一　引　言

當前績效考核是各級政府普遍采用的激勵手段，也是政府提高行政效率、降低行政成本的重要工具?；鶎诱鳛榈讓拥牡胤秸袚霞墝訉酉屡傻母黜椖繕巳蝿?wù)，作為激勵依據(jù)的績效考核是否有效顯得尤其重要。然而，在實踐中，績效考核往往費時費力卻得不到相應(yīng)的效果，[1]因為績效考核活動自身存在評估主體不全面、評估標準不統(tǒng)一、評估科學(xué)性不強等問題，[2]所以，對績效考核自身的科學(xué)性、準確性的評估需求越來越強烈。評估學(xué)中的元評估方法正是這樣一種針對評估活動或評估系統(tǒng)的有效性進行評估的工具。[3]它可以衡量評估活動中存在的錯判、假判、誤判等問題，并從多個視角對原來的評估活動進行評判，進而做出關(guān)于可信度和有效度的客觀判斷。[4]

一些學(xué)者嘗試將元評估方法用于政府績效管理，對政府績效考核的結(jié)構(gòu)、考核的主體、考核的過程、考核的結(jié)果進行再評估。從方法本身的研究上，盛明科、彭國甫側(cè)重探討元評估對政府績效考核的偏差的判斷和控制功能。[5]從方法的應(yīng)用上，吳建南、白波明確指出元評估方法應(yīng)用于政府績效考核活動時，需要對元評估的主要程序、分析框架和指標、以及分析方法進行設(shè)計，并以行風(fēng)評議活動為例進行元評估分析，在定性對比與定量評價方面提供了具體操作建議。[6]此外，元評估在教育領(lǐng)域的質(zhì)量評估中也有許多應(yīng)用，比如，田騰飛、劉任露對教育評估專業(yè)化所需的元評估特征、模式和方法進行了探討；[7]王穎、張東嬌對基礎(chǔ)教學(xué)質(zhì)量評估的元評估，王秋蓮對一所地方本科院校的大學(xué)生質(zhì)量評價體系的分析。[8]

總體看來，元評估在政府績效考核活動中的應(yīng)用尚處在初步探索階段，針對基層政府績效考核特征的元評估分析就更少見到。因此，選取典型基層政府樣本進行績效考核的元評估分析，對推進該方法的應(yīng)用，識別基層政府績效考核的最佳實踐，提高基層政府績效考核活動的成效，都有非常重要的意義。福建省早在2000年就在全省推行效能制，建立政府績效考核體系并將評價結(jié)果與獎罰機制掛鉤，基層政府的績效考核活動在全國具有典型代表性，對其進行元評估分析將對國內(nèi)其他地方基層政府的績效考核有重要的借鑒作用。[9]

二　基層政府績效考核的元評估框架

根據(jù)我國憲法第95條規(guī)定的地方政府行政級別，本文分析的基層政府范圍指市轄區(qū)和縣級市政府部門及其以下的派出機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。作為我國政府系統(tǒng)整體績效的基礎(chǔ)，這一行政級別的基層政府績效考核具有以下特征。首先，基層政府承擔著上級部門委托的多個任務(wù)，多個任務(wù)之間既可能是互補關(guān)系也可能是替代關(guān)系，這些多任務(wù)特征比其他層級政府部門更加復(fù)雜。如何量化所承擔的各項任務(wù)，如何區(qū)分互補型和替代型任務(wù)，如何確定各項任務(wù)的激勵強度等問題在基層比其他層級更棘手。第二，基層政府往往接受多個上級部門的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，不同上級部門的目標存在沖突時，比如上級發(fā)改委要求年度發(fā)展重點項目建設(shè)，可能與上級環(huán)保部門要求完成的年度節(jié)能減排任務(wù)相沖突。因此，基層政府績效目標的排序以及考核依據(jù)的確定比其他層級的政府部門困難。第三，基層政府是直接面向本轄區(qū)居民承擔地方事務(wù)治理職責的政府，基層政府工作人員對組織和職業(yè)的承諾偏好比其他層級更容易影響服務(wù)質(zhì)量，[10]其服務(wù)質(zhì)量直接影響轄區(qū)居民的日常生活?；鶎诱ぷ鞯呐Ψ较蛑苯雨P(guān)系轄區(qū)居民的切身利益。因此，基層政府的績效更為公眾所了解，也更受公眾的關(guān)注，績效考核的公眾參與程度也與其他層級的政府部門有所區(qū)別。

因此，針對基層政府績效考核的元評估分析有別于一般政府績效考核的元評估。首先體現(xiàn)在效用性標準維度上，評估方案的設(shè)計、信息的范圍和選擇，結(jié)果的清晰度等方面的評估都需要考慮基層政府的多任務(wù)特征。第二，在價值判斷的依據(jù)上，體現(xiàn)不同委托人的期望目標的先后排序，并據(jù)此作為基層政府績效考核是否有效的價值判斷依據(jù)。比如，將公眾視為委托人并將公眾的期望目標排在第一，那么基層政府績效考核的激勵目標就要首先符合公眾期望才是有效的；又比如，將上級部門視為委托人并將上級部門的期望目標排在第一，那么基層政府績效考核就應(yīng)該首要追求符合上級部門的期望。第三，在適用性標準維度上，公民參與情況的判斷標準比一般政府績效考核活動的要求更高。

目前為人們廣泛認可并普遍接受的元評估標準是美國評估協(xié)會的項目評估標準（簡稱AEA標準），[11]該標準從4個維度出發(fā)設(shè)置30個具體指標對評估活動做出衡量。由于本文的元評估分析針對基層政府的績效考核進行，因此在采納AEA評估標準的可行性、效用性、適用性和精確性4個維度，參照吳建南、白波提出的政府績效評估的元評估指標的基礎(chǔ)上，收集10個市轄區(qū)或縣級市的績效考核方案進行文本分析，歸納總結(jié)出元評估需要側(cè)重分析的共性特征，并描述各項指標針對基層政府績效考核活動的具體評估內(nèi)容，如表1所示。

三　福建某縣級市政府績效考核的元評估分析

（一）某縣級市2013年政府績效考核概況

福建某縣級市轄區(qū)面積160平方公里，設(shè)2個街道和7個鎮(zhèn)，戶籍人口31.5萬人，外來人口30多萬人。2013年12月至2014年3月間，該市市政府辦公室、市人力資源和社會保障局共同組織開展2013年政府績效考核工作。此次政府績效考核對象有三個類別，第一是街道辦和鎮(zhèn)政府；第二是市政府工作部門，如市經(jīng)濟局、市教育局；第三是市直黨群機關(guān)。績效考核指標分三類，一是重點工作指標，實行單列考評；二是職能指標（含專項指標和常規(guī)指標）；三是共性指標。職能指標加共性指標共100分。績效考核方法主要采取指標考評、公眾評議、察訪核驗相結(jié)合。2013年該市績效考核結(jié)果共評出5個優(yōu)秀單位，8個良好單位和11個合格單位。該市根據(jù)績效考核結(jié)果實施激勵，優(yōu)秀單位在職工作人員發(fā)給2個月績效工資，工作人員年度優(yōu)秀比例按20%核定；良好單位在職工作人員發(fā)給1.5個月績效工資，工作人員年度優(yōu)秀比例按18%核定；合格單位在職工作人員發(fā)給1個月績效工資，工作人員年度優(yōu)秀比例按15%核定。排名最后2名的市住建局和市外經(jīng)局不發(fā)放績效工資。

表1　基層政府部門績效考核活動的元評估評價指標

（二）元評估的組織和實施

本研究于2014年3月至8月間，對該市2013年政府績效考核活動進行元評估分析。參照斯塔弗爾比姆（Stufflebeam）總結(jié)的元評估流程，本研究的元評估按照以下步驟實施。首先，確定該市2013年政府績效考核的元評估方案，內(nèi)容包括元評估對象、元評估內(nèi)容、元評估團隊、元評估的問題以及價值判斷標準。其次，收集并分析該市政府績效考核的相關(guān)文本信息，并通過訪談和調(diào)查獲取不足信息，分別按照可行性、效用性、適用性和精確性4個元評估標準的各項指標來整理并列出要點，如表2至表5所示。再者，設(shè)計五級元評估量表，組織專家對相關(guān)信息進行分析和評估。最后總結(jié)元評估結(jié)果，解釋并應(yīng)用元評估結(jié)論。

表2　某縣級市政府績效考核的可行性評估

表3　某縣級市政府績效考核的效用性評估

表4　某縣級市政府績效考核的適用性評估

表5　某縣級市政府績效考核的精確性評估

信息來源的可靠性1.重點工作目標、專項目標、常規(guī)指標、共性指標由參評單位根據(jù)單位工作實際整理準備，參評單位準備的材料一般有文件、表格、圖片等資料；2.加分項目由各單位提供詳細的相關(guān)材料及文件進行申報，經(jīng)評定后符合條件可加分，否則不予加分；3.扣分項目，評估小組一般會詳細列舉具體時間、地點、事由及被扣分值。2013年某市績效評估工作方案結(jié)果的計算方法1.總得分=重點工作指標得分（加減分）+百分制指標得分×70%+公眾評議得分×30%×難度系數(shù)1.1-察訪核驗扣分±獎懲加分、扣分；2.部分參評單位沒有涉及重點工作指標無法加分，有些加分項目需要參評單位的上級部門聯(lián)合同級人社部門表彰才可以加分，實際上，上級部門對下級單位的表彰很少與人社部門聯(lián)合進行；3.有些參評單位與群眾接觸少，公眾評議得分較高，而有些參評單位直接面對群眾，公眾評議較低，但實際上，公眾評議高的單位所做的工作不一定比公眾評議低的單位好。2013年某市績效評估工作方案、訪談公平公正1.評估結(jié)果明確；2.對在落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制、計劃生育、社會管理綜合治理、安全生產(chǎn)等方面被“一票否決”的，該參評單位當年度績效考評等次下調(diào)一檔。訪談活動總結(jié)　評估活動進行了總結(jié)，但沒有正式行文進行總結(jié)性的評價?！≡L談

（三）元評估結(jié)果的分析

專家調(diào)查量表根據(jù)表中指標的相應(yīng)信息制成，除了“評估主體的可靠性”和“評估的全面性”用兩個條目表示外，其他指標都用一個條目。因為“評估主體的可靠性”有主體構(gòu)成可靠性和主體掌握信息的可靠性兩個內(nèi)容維度，“評估的全面性”有全面反映好壞和評價對象合理性兩個內(nèi)容維度。本研究組織35位專家（由研究政府績效的學(xué)者和組織政府績效考核的管理人員組成）對該市2013績效考核進行元評估分析，并以轄區(qū)公眾利益為基本價值判斷依據(jù)對量表進行打分，分數(shù)越高表示專家對該指標項目的做法的評價越高，專家評分結(jié)果如表6所示。量表信度良好（Cronbach's Alpha=0.923），結(jié)構(gòu)效度良好（KMO=0.913，巴特利檢驗Sig.=0.000）。

從表中可得，專家們對2013年該市績效考核的“公民參與情況”認同度最低，其次是“活動總結(jié)”；對“評估方式”認同度最高，其次是“評估方案的設(shè)計”。從均值來看，得分最低的是“評估的規(guī)范性”，其次是“評估的制度化”和“財政責任”；得分最高的是“評估方式”，其次是“評估主體的可靠性（主體構(gòu)成可靠）”“評估主體的可靠性（主體掌握信息）”和“評估方案的設(shè)計”。從各個維度來看，可行性標準評價最好（均值3.3615），適用性標準評價最差（均值2.9820）。在可行性標準維度上，“參評單位支持程度”認同度最高；在效用性標準維度上，“評估方案的設(shè)計”認同度最高；在適用性標準維度上，“評估方式”認同度最高；在精確性標準維度上，“信息來源可靠性”認同度最高。

根據(jù)元評估結(jié)果，專家對某縣級市2013績效考核工作的評價從高到低，依次是可行性、效用性、精確性和適用性?？冃Э己嘶顒釉凇霸u估的制度化”“評估產(chǎn)生的影響”“公民的參與程度”“評估的全面性”“評估的規(guī)范性”“財政責任”“指標的設(shè)計”“公平公正”“結(jié)果的計算方法”“活動總結(jié)”等方面認同度均低于40%。原因在于，首先，該市績效考核工作的組織者在配置和支出資源時沒有明確的問責程序。其次，公眾評議階段只有部分社會各界代表、服務(wù)管理對象被邀請以調(diào)查問卷形式對參評單位進行評議，察訪核驗階段只有廉政監(jiān)督員參與，而廉政監(jiān)督員由市效能辦征集，主要成員是企業(yè)界代表及退休公職人員，社會公眾的參與面不廣且比重不大。第三，評估標準的設(shè)定不盡合理，如以“沒有出現(xiàn)重大案件”“沒有群眾性事件”評價縣公安局，缺乏反映偵查質(zhì)量的指標。第四，評估主體對業(yè)務(wù)不夠熟悉，考核小組成員大部分臨時抽調(diào)而來，評估前缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，小組成員對指標的理解可能存在偏差。

表6　某縣級市2013政府績效考核的元評估結(jié)果的描述性統(tǒng)計

四　總結(jié)性評論

總而言之，基層政府績效考核的元評估重點剖析以下幾個方面。首先，在指標設(shè)計方面，一是專項指標與常規(guī)指標比重的合理性。由于基層政府的任務(wù)繁多，通常用專項和常規(guī)兩類指標來考核，前者主要指重點項目和專項任務(wù)，后者則是各單位的關(guān)鍵職能工作。如果前者比重較大，后者比重就會減少，反之亦然，因此元評估時要分析是否過分側(cè)重于某一類指標的考核。如某市經(jīng)濟局兼有發(fā)展改革、經(jīng)信、物價、糧食、食品安全等職能，但因為專項指標較多，其常規(guī)指標分值只有20分，難以全面反映職能工作的好壞。二是常規(guī)指標設(shè)定的合理性，基層績效考核中這類指標通常由各單位自行上報，經(jīng)考核主體審核通過，這些上報指標是否只考慮難易而忽略重點職責。三是指標量化的合理性?；鶎诱ぷ髋c服務(wù)對象緊密相關(guān)，有些量化指標的目標不是基層政府單方面努力就可以實現(xiàn)的，如專項指標要求“組織實施技術(shù)改造項目80個以上，完成投資45億元以上”，企業(yè)技術(shù)改造雖然會受政府政策的影響，但更多的是由企業(yè)自身發(fā)展所決定的。

其次，在考核的公平公正上，一方面是基層政府考核方案在不同單位間的橫向公平，如業(yè)務(wù)職能相對單一的基層審計部門、地震辦較少涉及市重點項目工作，難以取得高分。另一方面，參評單位地位是否平等，基層政府的專項指標通常由牽頭單位對各參評單位進行評分，容易造成牽頭單位保護本單位利益而令其他單位多承擔任務(wù)。最后，在結(jié)果的計算方法上，基礎(chǔ)政府績效考核中的加減分、“一票否決”制是否合理需特別分析。基層政府通常對黨風(fēng)廉政建設(shè)、計劃生育、社會管理綜合治理、安全生產(chǎn)等方面采取“一票否決”，在訪談中許多基層政府部門反映有時這些工作出現(xiàn)問題不是本部門的責任，比如新調(diào)入干部違紀被查，卻牽連整個單位的工作表現(xiàn)被否定。

今后，基層政府績效考核的元評估方法可以應(yīng)用于更多基層政府樣本，通過元評估結(jié)果改進現(xiàn)有基層政府績效考核活動，還可以通過樣本間橫向比較形成參照系，為同一類別的基層政府績效考核活動提供判斷標準。

注釋：

[1]尚虎平： 《我國地方政府績效評估悖論:高績效下的政治安全隱患》， 《管理世界》2008年第4期；周碧華： 《公共部門激勵扭曲測量方法研究——以福建某市37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為例》，《華僑大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第4期。

[2]周碧華： 《公共部門激勵扭曲問題研究》，《公共行政評論》2015年第2期； 《公共部門激勵扭曲的形成及測量》， 《中國行政管理》2015年第3期。

[3]D.L.Stufflebeam， “The Methodology of Metaevaluation as Refl ected in Metaevaluation by the Western Michigan University Assessment Center”，Journal of Personnel Assessment in Education，vol.14，2000，pp.95-125；“The Metaevaluation Imperative”，American Journal of Evaluation，vol.2，no.2，2001，pp.183-209.

[4]張道民： 《關(guān)于元評估》， 《東方論壇》（青島大學(xué)學(xué)報）2002年第5期。

[5]盛明科、彭國甫： 《用元評估分析政府績效評估偏差》， 《湘潭大學(xué)學(xué)報》2004年第3期。

[6]吳建南、白波： 《評估政府績效評估：元評估方法的探索性應(yīng)用》， 《行政論壇》2009年第6期。

[7]田騰飛、劉任露： 《元評估——教育評估專業(yè)化發(fā)展之必需》， 《外國教育研究》2014年第6期。

[8]王穎、張東嬌： 《我國基礎(chǔ)教育階段學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評估方案的元評估研究》， 《教育學(xué)報》2013年第1期；王秋蓮： 《大學(xué)生質(zhì)量評價體系的元評估研究——以某地方本科院校為例》， 《教學(xué)研究》2012年第3期。

[9]吳建南、閻波： 《地方政府績效評估體系的路徑選擇——福建的分析》， 《中國行政管理》2008年第2期。

[10]周碧華、劉濤雄：《組織承諾與最優(yōu)激勵》， 《公共管理評論》2013年第2期。

[11]D.L.Stufflebeam， “The Methodology of Metaevaluation as Refl ected in Metaevaluation by the Western Michigan University Assessment Center”，Journal of Personnel Assessment in Education，vol.14，2000，pp.95-125.

責任編輯劉秀秀

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《新視野》編輯部

作者簡介：周碧華，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，泉州市，362021；方建云，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，泉州市，362021；楊婉貞，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，泉州市，362021。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“公共部門激勵扭曲測評理論與實證研究”（13YJC630241）；福建省科技計劃“軟科學(xué)”項目“福建省食品藥品監(jiān)督管理部門激勵扭曲測量研究”（2015R0052）；華僑大學(xué)科研基金資助項目“公共部門激勵扭曲測評”（13SKBS110）

文章編號：1006-0138(2015)04-0071-08

文獻標識碼：A

中圖分類號：D63