透析《國土資源行政處罰辦法》中的執(zhí)行制度

■ 胡玉霞

（南京審計學院法學院，江蘇 南京 211815）

透析《國土資源行政處罰辦法》中的執(zhí)行制度

■ 胡玉霞

（南京審計學院法學院，江蘇 南京 211815）

2014年7月1日施行的《國土資源行政處罰辦法》對我國國土資源行政處罰執(zhí)行制度進行了較為全面與系統(tǒng)的規(guī)定，取得了重大突破：消除了國土資源行政處罰執(zhí)行活動在適用依據(jù)上的沖突，統(tǒng)一了國土資源行政處罰的實施主體，系統(tǒng)規(guī)定了國土資源行政處罰的執(zhí)行措施，保障了國土資源行政處罰執(zhí)行權(quán)行使的正當性。同時，《辦法》在執(zhí)行制度上相關規(guī)定也存在不足處：(1)對國土資源行政處罰的案件承辦人員回避的相關規(guī)定不夠全面；(2)沒有賦予國土資源主管部門特殊情形下的直接強制執(zhí)行權(quán)；(3)沒有規(guī)定申請強制執(zhí)行的級別管轄法院；(4)對國土資源主管部門在特殊情形下先予執(zhí)行的申請權(quán)沒有加以規(guī)定；(5)對國土資源主管部門之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行沒有加以規(guī)定等不足之處。

國土資源；行政處罰；執(zhí)行制度；不足；完善

近些年來，因土地、礦產(chǎn)權(quán)屬等糾紛所引發(fā)的國土資源群體訴訟越來越多，如山東省陽谷縣261戶村民狀告國土資源局不履行法定職責案[1]以及浙江省諸暨市386名村民打贏礦業(yè)權(quán)承包訴訟案[2]等。一方面，非法轉(zhuǎn)讓土地、非法占用土地、破壞耕地、無證采礦、越界采礦、非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源、非法倒賣礦業(yè)權(quán)等違法行為不僅侵害了國家的土地、礦產(chǎn)資源，而且嚴重損害了我國環(huán)境與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，理應受到行政處罰。另一方面，根據(jù)全國人大常委會2014年11月1日通過的關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，2015年5月1日施行的新《行政訴訟法》第12條增加規(guī)定：人民法院受理公民、法人或者其他組織對行政強制執(zhí)行、行政機關作出的確認自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的決定以及對征收、征用決定及其補償決定不服而提起的行政訴訟?？梢姡趯临Y源違法行為予以行政處罰的執(zhí)行中，由于涉及到退還土地、拆除建筑物、補償安置等，如果執(zhí)行不到位或不公正，極易引發(fā)群體訴訟。國土資源部2014年4月10日通過、7月1日施行的《國土資源行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》），對我國國土資源行政處罰執(zhí)行制度進行了較為前瞻與系統(tǒng)地規(guī)定，取得了重大突破，對國土資源群體訴訟的發(fā)生起到了防患于未然的效果。但不可否認的是，該《辦法》在執(zhí)行制度的規(guī)定上也存在一些不足之處，有待進一步完善。

1 《辦法》在執(zhí)行制度上相關規(guī)定的創(chuàng)新之處與積極作用

1.1 消除了國土資源行政處罰執(zhí)行等活動在適用依據(jù)上的沖突

《辦法》實施之前，國土資源行政處罰規(guī)章依據(jù)分別為原地質(zhì)礦產(chǎn)部1993年發(fā)布的《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》和原國家土地管理局1995年發(fā)布的《土地違法案件查處辦法》，而這兩個規(guī)章在執(zhí)行行政處罰的程序等內(nèi)容上與1996年頒布的《行政處罰法》、1997年施行的修訂后的《礦產(chǎn)資源法》以及1999年施行的修訂后的《土地管理法》存在沖突。兩個規(guī)章在《辦法》第47條中被明確廢止，有效地消除了國土資源行政處罰執(zhí)行等活動在適用依據(jù)上的沖突。

1.2 統(tǒng)一了國土資源行政處罰的實施（申請法院強制執(zhí)行）主體

《辦法》第2條順應國土資源部的組建，明確規(guī)定了縣級以上國土資源主管部門是對違反國土資源管理法律法規(guī)行為進行行政處罰的實施（申請法院強制執(zhí)行）主體，從而將國土資源違法案件行政處罰實施主體由以前分散的礦產(chǎn)資源管理部門、土地行政主管部門負責，轉(zhuǎn)為集中由國土資源主管部門負責；同時，也明確了國土資源分局以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所不是行政處罰的實施主體。

1.3 系統(tǒng)規(guī)定了國土資源行政處罰的執(zhí)行措施

針對國土資源行政處罰決定“執(zhí)行難”這一痼弊，《辦法》規(guī)定了督促履行、申請財產(chǎn)保全、對沒收財物的處置、申請法院強制執(zhí)行等系列執(zhí)行措施。

《辦法》第33條明確了督促履行措施的適用：在種類上，包括報告、通報、停辦手續(xù)三類；在報告措施上，除了可以向本級人民政府報告外，還規(guī)定了可以“向上一級國土資源主管部門報告”，保障了上一級國土資源主管部門的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；在通報措施上，除了向當事人所在單位或者其上級主管部門通報外，還規(guī)定了“向社會公開通報”，大大提高了透明程度與督促力度。

第34條規(guī)定了申請財產(chǎn)保全的適用條件：申請主體為國土資源主管部門，申請時間為申請人民法院強制執(zhí)行前，申請前提為有充分理由認為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行。

第35條規(guī)定了對沒收財物進行處置的具體內(nèi)容：處置辦法為移交同級財政部門處理或者擬訂處置方案報本級人民政府批準后實施，處置期限為行政處罰決定生效后90日內(nèi)。

第36條明確了申請法院強制執(zhí)行的適用條件：申請前提是已經(jīng)進行了催告履行；申請期限是，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，申請人民法院強制執(zhí)行。

1.4 保障了國土資源行政處罰執(zhí)行權(quán)行使的正當性

《辦法》第33條明確限定采取執(zhí)行措施的前提條件必須為“行政處罰決定生效后，當事人逾期不履行”，有效防止了執(zhí)行權(quán)力的隨意濫用。在督促履行的停辦措施上，所規(guī)定的“停止辦理或者告知相關部門停止辦理當事人與本案有關的許可、審批、登記等手續(xù)”，意味著非當事人與本案有關的或當事人與本案無關的事項不得被停辦，從而限制了執(zhí)行權(quán)力的行使范圍。

第36條規(guī)定了國土資源主管部門在申請人民法院強制執(zhí)行前的強制催告義務，保證了當事人的知情權(quán)，有利于當事人及時做好履行行政處罰決定或應對法院強制執(zhí)行的準備，有利于實現(xiàn)執(zhí)行程序的公正。

第39至44條規(guī)定了一系列的監(jiān)督制度：上級國土資源主管部門定期或者不定期檢查制度、重大違法案件公開通報制度、重大違法案件掛牌督辦制度、違法案件統(tǒng)計制度、違法案件錯案追究制度以及社會穩(wěn)定風險防控制度，有利于對國土資源行政處罰的具體執(zhí)法人員與執(zhí)行活動進行全方位、全過程的監(jiān)督，確保了執(zhí)行活動的合法、公開與公正。

第45條規(guī)定了法律責任追究制度，有效控制了具體執(zhí)法人員徇私枉法、濫用職權(quán)、玩忽職守情形的發(fā)生，從根本上約束了執(zhí)法人員，保障了當事人的合法權(quán)利與執(zhí)行活動的公正， 有效推進了依法行政。試想，如果《辦法》只規(guī)定了國土資源主管部門的義務與制度，卻沒有規(guī)定不履行義務或不貫徹制度所需要承擔的法律后果或法律責任，那么這樣的義務與制度條款等于“一紙空文”。

2 《辦法》在執(zhí)行制度上相關規(guī)定的不足之處與完善構(gòu)想

2.1 對國土資源行政處罰的案件承辦人員（申請強制執(zhí)行主體）回避的相關規(guī)定不夠全面

《辦法》第14條僅規(guī)定了國土資源行政處罰案件承辦人員（申請強制執(zhí)行主體）在“與案件有直接利害關系”時應當回避，不僅遺漏了其他應當回避的情形，而且對回避的具體啟動方式與回避決定的做出時間沒有規(guī)定。

為此，必須從三方面對該法條加以完善。一是增加規(guī)定：與案件有其他關系（如與案件當事人有近親屬等關系），可能影響對案件公正處理時，也應當回避；二是增加規(guī)定兩種回避的啟動方式：遇有法定回避情形時，當事人可以申請回避，案件承辦人員（申請強制執(zhí)行主體）也可以自行回避；三是增加規(guī)定：國土資源主管部門對當事人的回避申請，應當在3日內(nèi)做出決定，并通知申請人決定的理由。

2.2 未賦予國土資源主管部門特殊情形下的直接強制執(zhí)行權(quán)

《辦法》第36條第2款僅規(guī)定了國土資源主管部門向法院申請強制執(zhí)行的權(quán)利，并未賦予國土資源主管部門享有直接予以強制執(zhí)行的權(quán)力。然而，新《行政訴訟法》第97條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！薄缎姓娭品ā返?4條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除?！贝送?，《行政強制法》第12條還專門規(guī)定了行政機關直接強制執(zhí)行的6類方式。

《行政訴訟法》、《行政強制法》處于法律等級層次，其效力高于處于規(guī)章等級層次的《辦法》。同時，“國土資源工作擔負著為我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供資源保障的歷史重任，國土資源機構(gòu)和職能只能加強，不能削弱?！盵3]

為了避免法律間的矛盾和解決《辦法》的“碎片化”[4]，有必要參照《行政訴訟法》、《行政強制法》的規(guī)定，賦予國土資源主管部門“在催告當事人履行義務之后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行”的情形下，享有以下方式的直接行政強制執(zhí)行權(quán)：“（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式。”

2.3 未明確申請強制執(zhí)行的級別管轄法院

《辦法》第36條第2款規(guī)定了國土資源主管部門向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的法院申請強制執(zhí)行的權(quán)利。此處只規(guī)定了申請法院強制執(zhí)行的地域管轄為“土地、礦產(chǎn)資源所在地”的法院，而未明確申請強制執(zhí)行的級別管轄法院。

由于基層人民法院不僅最接近當事人和被執(zhí)行財產(chǎn)所在地，而且最方便了解情況，最便于快速行動，最符合司法規(guī)律與慣例，所以申請強制執(zhí)行的級別管轄法院應當為土地、礦產(chǎn)資源所在地的基層人民法院。

因此，應當將第36條第2款完善為：當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行的，國土資源主管部門可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地基層人民法院申請強制執(zhí)行或者依法強制執(zhí)行。

2.4 對國土資源主管部門在特殊情形下先予執(zhí)行的申請權(quán)沒有加以規(guī)定

在行政處罰過程中，如果出現(xiàn)不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成難以彌補的損失的情形時，如果等到行政處罰決定作出后再去執(zhí)行，為時已晚。為此，有必要賦予此種情形下國土資源主管部門向法院提出先予執(zhí)行的申請權(quán)。

當然，為了避免損害當事人的利益以及防止行政權(quán)的濫用，對申請先予執(zhí)行的條件與程序應當限定為：不先予執(zhí)行將可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成難以彌補的損失；被申請的當事人有先予履行能力；先予執(zhí)行必須由國土資源主管部門向人民法院提出書面申請，申請書應寫明申請先予執(zhí)行的理由、根據(jù)以及認定被申請的當事人有先予履行能力的依據(jù)。

2.5 對國土資源主管部門之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行沒有加以規(guī)定

多年來在查處國土資源違法案件中，各級國土資源行政主管部門創(chuàng)造出行之有效的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行的做法。在制定貫徹《辦法》的相關規(guī)范中，應當汲取實踐中的成功經(jīng)驗，“需要總結(jié)，上升到制度層面”[5]，對國土資源主管部門之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行加以規(guī)定。

對異地之間的協(xié)助執(zhí)行，應當加以補充規(guī)定為：執(zhí)行過程中，當被執(zhí)行人或者被執(zhí)行財產(chǎn)在受理案件的國土資源主管部門的轄區(qū)之外時，受理案件的國土資源主管部門可以直接到轄區(qū)外執(zhí)行，并可以要求當?shù)貒临Y源主管部門予以協(xié)助執(zhí)行；當?shù)貒临Y源主管部門應當積極配合，不得借故推脫或消極應付，更不得與當?shù)乇粓?zhí)行人串通，對抗外地國土資源主管部門的執(zhí)行活動。

對上下級之間的委托執(zhí)行，應當加以補充規(guī)定為：上級國土資源主管部門在做出行政處罰決定后,可以委托土地、礦產(chǎn)資源所在地的下級國土資源主管部門督促當事人及時履行處罰決定；接受委托的下級國土資源主管部門應當將執(zhí)行情況及時函告委托的上級國土資源主管部門。

3 結(jié)語

資源立法是國土資源保護和管理的核心[6]?！秶临Y源行政處罰辦法》對國土資源行政處罰的執(zhí)行制度做出了較為全面與規(guī)范的系列規(guī)定，具有諸多創(chuàng)新之處與積極作用，具有治亂、整合與構(gòu)建的積極意義，是我國國土資源法制進程中的一次重大事件。但不可否認的是，國土資源法制建設任重道遠?！掇k法》尚存在對執(zhí)行制度某些重要職權(quán)與程序缺乏規(guī)定或規(guī)定不詳?shù)炔蛔阒?，有待出臺相關規(guī)范予以進一步補充、細化。

[1]中國法院網(wǎng)．陽谷法院三策略妥調(diào)行政賠償集團訴訟案[EB/OL]．(2007-05-19)[2015-01-12]．http：//www．mytd．gov．cn/mo2．a(chǎn)sp?NewsID=9210．

[2]中國法院網(wǎng)．386名村民打贏官司：發(fā)包未經(jīng)民作主 法律面前不算數(shù)[EB/OL]．(2002-07-26）[2015-01-12]．http：//www．chinacourt．org/article/detail/2002/07/ id/9019．shtml．

[3]姚華軍．關于實行最嚴格的國土資源管理制度的思考[J]．資源·產(chǎn)業(yè),2003(2)：64-66．

[4]張羽君．規(guī)劃缺失：國土資源立法呼喚頂層設計[J]．國土資源導刊,2014(9)：30．

[5]潘輝．執(zhí)法何時不再難——《解讀國土資源行政處罰辦法(征求意見稿)》[J]．中國土地,2010(6)：40-42．

[6]甘藏春．當代資源立法的發(fā)展趨勢及我國國土資源法制建設的若干問題[J]．湖北行政學院學報,2002 (3)：63-69．

Analysis of the implementation system stipulated in the measures for administrative penalty of land and resources

HU Yuxia
(School of Law, Nanjing Audit University, Nanjing Jiangsu 211815, China)

“The measures for administrative penalty of land and resources” implemented on July the 1st, 2014 stipulated a comprehensive and systematic implementation system regarding land and resource administrative penalty. A major breakthrough in the administrative penalty of land and resources has been made. These are as following: eliminating the conflict of appropriate basis that we can rely on in the enforcement activities; unifying the practical subject; specifying enforcement measures in a systematic way; and ensuring the legitimacy of the exercise of executive power. However, there are some deficiencies in the relevant regulations about enforcement system in the measures. These deficiencies include: no complete provisions about the avoidance of the case undertakers; the direct compulsory enforcement has not been given to the administration department of land resources in some circumstances; there's no rule for asking for compulsory execution to the court of jurisdiction, and no rule for the application of advance execution of the administration department of land resources under particular circumstances; in addition, assisting execution and commission execution among the administration department of land resources have no clear statement.

land resources; administrative penalty; enforcement system; deficiency; perfect

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0008-03

2015-01-30；

2015-02-21

江蘇省教育廳高校哲社重點項目（2014ZDXM017）；江蘇省教育廳高校哲社指導項目（2014SJD150）

胡玉霞（1972-），女，安徽省安慶縣人，南京審計學院副教授，法學碩士，主要從事訴訟法學與司法制度研究。