地方立法生態(tài)化的實(shí)證分析
——以湖北省為例（2008-2014）

■ 宦吉娥/王 藝

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

地方立法生態(tài)化的實(shí)證分析
——以湖北省為例（2008-2014）

■ 宦吉娥/王 藝

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

資源、環(huán)境、氣候等生態(tài)問題與地域緊密聯(lián)系，地方立法是生態(tài)文明制度建設(shè)中不容忽視的重要組成部分，以動態(tài)的、過程的視角觀察地方立法活動與成果中對生態(tài)保護(hù)理念的貫徹程度具有現(xiàn)實(shí)意義。從2007年獲批準(zhǔn)“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”以來，湖北省地方立法的生態(tài)化進(jìn)程逐步推進(jìn)，在立法意向、價(jià)值訴求、內(nèi)容方面通過立法計(jì)劃及實(shí)施情況、立法目的及制度內(nèi)容都有體現(xiàn)，但還存在立法計(jì)劃與實(shí)現(xiàn)力度不匹配，地方人民代表大會發(fā)揮作用不充分，立法缺少系統(tǒng)性以及對法律責(zé)任規(guī)定不夠具體等問題，立法生態(tài)化的推進(jìn)有必要以加強(qiáng)國土資源領(lǐng)域的立法生態(tài)化為著力點(diǎn)。

地方立法；立法生態(tài)化；國土資源；湖北

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既應(yīng)在橫向上考慮整個(gè)生態(tài)體系各個(gè)要素及相互關(guān)系所涉及到的法律制度的健全，也應(yīng)在縱向上考慮中央和地方不同層次制度體系的完善與協(xié)調(diào)。事實(shí)上，資源、環(huán)境、氣候等生態(tài)相關(guān)的問題與地域緊密聯(lián)系，地方立法是生態(tài)文明制度建設(shè)中不容忽視的重要組成部分。湖北省是一個(gè)自然資源豐富的大省，2007年底，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委批準(zhǔn)武漢城市圈為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”；2014年，武漢市人大常委會又做出了《關(guān)于大力推進(jìn)武漢市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)工作的決議》，按照這樣的改革安排，對于湖北省而言，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)成為其重要任務(wù)。作為試驗(yàn)區(qū)，對其地方立法生態(tài)化程度的實(shí)證分析對于其他地區(qū)乃至國家都具有一定的參照意義。

1 地方立法生態(tài)化的界定

本文中地方立法主體包括省級和較大市的人大及常委會、民族自治地方人大、省政府和有地方立法權(quán)的較大市政府。具體到湖北省，即為湖北省人大及其常委會、武漢市人大及其常委會、五峰土家族自治縣人大、長陽土家族自治縣人大、恩施土家族苗族自治州人大、湖北省人民政府以及武漢市人民政府。本文僅探討湖北省人大及其常委會、武漢市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，以及湖北省人民政府和武漢市人民政府制定的地方政府規(guī)章。

立法生態(tài)化是指有權(quán)立法機(jī)關(guān)在遵循生態(tài)規(guī)律制定法規(guī)范性文件的過程中，從立法價(jià)值訴求、立法過程和立法成果上體現(xiàn)生態(tài)文明的理念，為保護(hù)環(huán)境和資源、防止生態(tài)危機(jī)提供法律依據(jù)的程度。學(xué)界使用較多的是“法律生態(tài)化”概念。如蔡守秋將“法律生態(tài)化”界定為“對傳統(tǒng)法律目的、法律價(jià)值、法律調(diào)整方法、法律關(guān)系、法律主體、法律客體、法律原則和法律責(zé)任的綠化或生態(tài)化。它以環(huán)境正義、環(huán)境公平、環(huán)境民主、環(huán)境效益、環(huán)境安全和生態(tài)秩序?yàn)樽约旱膬r(jià)值取向，以明確主體人和客體自然之間的法定關(guān)系、賦予人和非人物種的特定法律地位為特色途徑”[1]。陳泉生指出：“與其說法律的生態(tài)化只是一種立法的理念、精神或指導(dǎo)思想似不夠完整，莫如說法律生態(tài)化是一種法律發(fā)展的趨勢似更為全面。其既將法律生態(tài)化作為一種立法精神或指導(dǎo)思想予以囊括，又指出了這一立法精神或指導(dǎo)思想確立后必將推動法律朝著生態(tài)化方向不斷推移的發(fā)展趨勢，從而較為全面地概括了法律生態(tài)化的內(nèi)容和較為科學(xué)地體現(xiàn)了法律生態(tài)化的特征。”[2]本文關(guān)注“立法生態(tài)化”，而不僅僅是“法律生態(tài)化”，即不局限于立法成果即法規(guī)范性文件的靜態(tài)考察，希望以一個(gè)動態(tài)的、過程性的視角來觀察立法活動與立法成果對生態(tài)理念的貫徹程度。

對立法生態(tài)化程度的評價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的問題，我們至少可以從三個(gè)方面觀察：第一，立法過程是否具生態(tài)化。立法是一個(gè)動態(tài)的過程，包括制定立法規(guī)劃、立法調(diào)研、提出立法草案、審議立法議案、表決以及通過議案和公布。本文選取2008年到2014年間湖北省人大常委會、武漢市人大常委會、湖北省人民政府和武漢市人民政府的立法年度計(jì)劃和規(guī)章制定年度計(jì)劃作為樣本，觀察立法計(jì)劃和規(guī)章制定計(jì)劃以及其執(zhí)行情況。第二，立法是否具有生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求。同樣以2008年到2014年間湖北省地方立法為樣本，觀察立法目的對生態(tài)價(jià)值訴求的體現(xiàn)是單一追求保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還是有多重立法目的，其中包含保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值追求。第三，立法成果是否體現(xiàn)生態(tài)化。立法的成果即各種法規(guī)范性文件，本文中即為湖北省人大及其常委會、武漢市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、湖北省人民政府和武漢市人民政府制定的地方政府規(guī)章。主要關(guān)注設(shè)置了哪些生態(tài)保護(hù)相關(guān)制度，是否有對應(yīng)的法律后果的規(guī)定，此項(xiàng)內(nèi)容能夠反映立法生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)度。

2 立法過程生態(tài)化分析——以立法計(jì)劃及其實(shí)施為例

2.1 有生態(tài)保護(hù)價(jià)值取向立法計(jì)劃數(shù)與年度計(jì)劃立法數(shù)的對比

本文對湖北省人大常委會、武漢市人大常委會、湖北省人民政府以及武漢市人民政府2008年到2014年的年度立法計(jì)劃和規(guī)章制定計(jì)劃作了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果分別見表1和表2。

表1 年度立法計(jì)劃 單位：部

表2 年度規(guī)章制定計(jì)劃 單位：部

由表1、表2可見，無論是在地方性法規(guī)還是在地方政府規(guī)章中，能夠體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值取向的法規(guī)都占據(jù)了一定的比重。地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值取向的立法計(jì)劃要多于地方政府制定的政府規(guī)章。省級權(quán)力機(jī)關(guān)和政府在地方立法生態(tài)化過程中發(fā)揮更大作用。

2.2 實(shí)際頒布的有生態(tài)保護(hù)價(jià)值訴求立法數(shù)與計(jì)劃立法數(shù)的對比

湖北省2008年到2014年間共頒布了335部地方性法規(guī)和政府規(guī)章，其中能體現(xiàn)生態(tài)文明的地方立法有55部，約占立法總數(shù)的16%。具體到立法計(jì)劃的落實(shí)情況，詳見表3。

2008年到2014年間，湖北省人大常委會立法計(jì)劃中體現(xiàn)生態(tài)文明價(jià)值訴求的計(jì)劃共有26部，最終頒布了16部，占總計(jì)劃的約61%，實(shí)現(xiàn)情況較為良好。湖北省人民政府規(guī)章制定計(jì)劃中體現(xiàn)生態(tài)文明價(jià)值訴求的計(jì)劃共有6部，最終頒布了8部，超額完成了計(jì)劃數(shù)量。雖然在制定計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)數(shù)量上湖北省人大常委會較多，但湖北省人民政府計(jì)劃的完成度較高。

3 立法價(jià)值訴求生態(tài)化分析——以立法目的為例

表3 立法計(jì)劃和政府規(guī)章制定計(jì)劃執(zhí)行情況 單位：部

表4 有生態(tài)保護(hù)價(jià)值訴求的法規(guī)規(guī)章的立法目的項(xiàng)數(shù)、法規(guī)件數(shù)

表5 立法價(jià)值訴求與具體目的的內(nèi)容與分布

立法目的是立法價(jià)值訴求的直接體現(xiàn)，以立法目的的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，可分為單一目的法規(guī)和多重目的法規(guī)。湖北省2008年到2014年間的地方立法中，有兩部是單一以生態(tài)保護(hù)為目的的法規(guī)，即2012年修正的《武漢市湖泊保護(hù)條例》和2010年頒布的《武漢市湖泊整治管理辦法》，這兩部法規(guī)都體現(xiàn)了在立法的價(jià)值訴求上追求湖泊資源保護(hù)的單一目的。在其他立法目的具有多重性的法規(guī)中，立法目的項(xiàng)數(shù)、法規(guī)件數(shù)分布如表4所示。

表5展現(xiàn)了立法價(jià)值訴求與具體目的的內(nèi)容與分布，可以看出：①實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求與發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)、公權(quán)力配置等聯(lián)系在一起而受到立法者的關(guān)注，表明立法已開始注意系統(tǒng)性思考，將生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求貫穿到社會生活的方方面面；②只有較少法律同時(shí)規(guī)定5至6重立法目的；③生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求還遠(yuǎn)未成為具有主導(dǎo)地位的立法價(jià)值訴求，總是需要與其他價(jià)值訴求關(guān)聯(lián)保障。

4 立法成果生態(tài)化分析——以生態(tài)保護(hù)制度為例

湖北省地方立法中生態(tài)保護(hù)制度規(guī)定多種多樣，本文將其劃分為事前預(yù)防措施、事中調(diào)整措施和事后管理措施。規(guī)定某項(xiàng)制度的法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量以及相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定的數(shù)量可以體現(xiàn)出立法對生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)度。

4.1 事前預(yù)防措施

本文選取了5項(xiàng)屬于事前預(yù)防措施的制度分析。從表6可以看出：規(guī)定了環(huán)境資源規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價(jià)制度以及環(huán)境資源監(jiān)測調(diào)查制度的地方性法規(guī)和規(guī)章均有15部，13部法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了許可證制度，4部規(guī)定了環(huán)境資源標(biāo)準(zhǔn)制度，從數(shù)量上看，對立法生態(tài)化的體現(xiàn)程度較好。但是，對違反某一制度的法律責(zé)任卻規(guī)定不到位，對法律責(zé)任規(guī)定的次數(shù)遠(yuǎn)少于對制度規(guī)定的次數(shù)，立法上的不完善可能會導(dǎo)致實(shí)施的困難。

4.2 事中調(diào)整措施

“三同時(shí)”制度和清潔生產(chǎn)制度屬于對生態(tài)保護(hù)的事中調(diào)整措施，從數(shù)量上看，這兩項(xiàng)制度的規(guī)定能夠反映出對立法生態(tài)化的體現(xiàn)程度。同樣，對違反兩項(xiàng)制度的法律責(zé)任規(guī)定也不到位，分別只有4部和1部法規(guī)和規(guī)章具體規(guī)定了違反這兩項(xiàng)制度的法律責(zé)任。

4.3 事后監(jiān)管措施

限期治理制度是一項(xiàng)事后監(jiān)管制度，有9部地方性法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了這一制度，且它本身就帶有對違反這一制度的懲罰性質(zhì)，所以這9部地方性法規(guī)和規(guī)章中直接規(guī)定了違反這一制度的懲罰性措施。

5 湖北省立法生態(tài)化現(xiàn)狀評價(jià)

表6 規(guī)定事前預(yù)防措施和相應(yīng)責(zé)任的法規(guī)規(guī)章數(shù)量

表7 規(guī)定事中調(diào)整措施和相應(yīng)責(zé)任的法規(guī)規(guī)章數(shù)量

表8 規(guī)定事后管理措施和相應(yīng)責(zé)任的法規(guī)規(guī)章數(shù)量

5.1 立法計(jì)劃與實(shí)現(xiàn)力度不匹配

由上文中的表格綜合比較可以看出，湖北省人大常委會2008年到2014年計(jì)劃生態(tài)立法數(shù)量是26部，但只頒布了16部。而湖北省人民政府2008年到2014年計(jì)劃制定規(guī)章為6部，但實(shí)際頒布了8部。這反映出在制定每一年度的立法計(jì)劃或政府規(guī)章計(jì)劃時(shí)，制定機(jī)關(guān)并沒有充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，存在論證不充分的問題。在今后制定立法計(jì)劃或政府規(guī)章計(jì)劃的過程中，應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)中的需要和阻力，從立法項(xiàng)目征集開始，充分做好立法準(zhǔn)備工作。

5.2 地方人民代表大會發(fā)揮的作用不夠

按照《立法法》規(guī)定，地方兩級權(quán)力機(jī)關(guān)都被概括授權(quán)可以制定地方性法規(guī)，也就是說湖北省人大及其常委會和武漢市人大及其常委會都可以制定地方性法規(guī)?！读⒎ǚā返诹邨l規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過?！钡蔷蛷闹袊煞ㄒ?guī)檢索系統(tǒng)查詢到的結(jié)果來看，2008年到2014年間，體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值訴求的地方性法規(guī)只有一部是由湖北省人民代表大會通過的，即2014年湖北省第十二屆人民代表大會通過的《湖北省水污染防治條例》，而武漢市人民代表大會在這6年間沒有制定一部生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)[3]。

5.3 立法應(yīng)增強(qiáng)系統(tǒng)性

在梳理過程中，我們發(fā)現(xiàn)以生態(tài)保護(hù)為單一立法目的的法規(guī)數(shù)量少，更多的立法是具有多重目的訴求，然而“立法目的偏好并不具有協(xié)調(diào)性，通常每件法律都有自身的偏好，各行其是或者相互沖突，在一件法律中最優(yōu)先考慮的目的，在另一件法律中則成為次要的目的……應(yīng)對各項(xiàng)立法目的做系統(tǒng)的關(guān)注并作出適應(yīng)現(xiàn)狀的具體權(quán)衡，后法制定之時(shí)應(yīng)當(dāng)注重對前法的綜合利用和銜接?！盵4]

5.4 法律責(zé)任的規(guī)定有待完善

關(guān)于法律責(zé)任，“違反本條例其他規(guī)定的，依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以行政處罰”的表述比較普遍，但針對某一項(xiàng)制度違反的法律責(zé)任規(guī)定不夠具體。除了事后管理措施的限期治理制度外，7項(xiàng)事前和事中規(guī)制措施共被規(guī)定了75次，但對違反某項(xiàng)制度的具體法律責(zé)任只被規(guī)定了29次。這種情況實(shí)際上減弱了法規(guī)、規(guī)章對生態(tài)保護(hù)的力度。

6 余論：加強(qiáng)國土資源領(lǐng)域立法生態(tài)化是立法生態(tài)化的著力點(diǎn)

此外，需要注意的是，在湖北省，2008-2014年有關(guān)國土資源方面的立法占生態(tài)立法總數(shù)的12.7%，在數(shù)量上并不是湖北省生態(tài)立法的主要力量。但事實(shí)上，國土資源作為生態(tài)系統(tǒng)存在的物質(zhì)空間和功能載體，自然環(huán)境的重要組成部分，人類社會生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵領(lǐng)域，在立法生態(tài)化的整體背景下，從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的視角全面審視國土資源問題，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化國土資源立法生態(tài)化。我國國土資源法律整理而言較為陳舊，新出臺的法規(guī)、規(guī)范性文件效力層級又比較低，亟需完善，應(yīng)當(dāng)以《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等國土資源核心法律及配套法規(guī)修改為契機(jī)，在國土資源立法中強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的價(jià)值訴求，完善相關(guān)規(guī)劃、許可、生態(tài)影響評價(jià)制度，以此作為整個(gè)法律體系生態(tài)化推進(jìn)的著力點(diǎn)。

最后需要說明的是，生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)復(fù)雜的、漸進(jìn)的過程，僅僅靠立法來保障是不夠的，還需要執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)的協(xié)力，本文對湖北省地方立法生態(tài)化的評價(jià)思考僅僅只是一個(gè)開端和個(gè)別參照。

[1]畢曉莉．深化環(huán)境資源法學(xué)研究 促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展[J]．華夏星火,2005(Z2)：71-72．

[2]陳泉生．論科學(xué)發(fā)展觀與法律的生態(tài)化[J]．福建法學(xué),2006(4)：2-10．

[3]秦前紅,曾德軍．地方立法的主要問題及其反思——以湖北省為例[J]．江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2007(2)：86-91．

[4]宦吉娥,李曉玉．我國礦產(chǎn)資源安全的法律供給現(xiàn)狀研究——以礦產(chǎn)資源系統(tǒng)安全需求為依據(jù)[J]．安全與環(huán)境工程,2010(5)：96-101．

Empirical Analysis on the Ecology that the Local Government has AttachedMore Importance to in Local Legislation—Taking Hubei as an Example (2008-2014)

HuanJi-e, WANG Yi
(School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Ecological problems such as resources, environment and climate are closely related to the region. Local legislation is the major constituents in the development of systems to underpin ecological progress. Therefore, the notion of ecological protection should be carried out in the regional departments legislating. Since “national comprehensive reforming and experimenting district of resourceconserving and environment-friendly society construction” was approved in 2007, the ecological progress in Hubei province has gradually improved in the local legislation. The ecology has been reflected in legislative intention, value proposition, legislative plan and implementation, legislative purpose and contents of the system. However, there are some problems: legislation plan and the efforts of implementation are mismatched; the local people's congress does not fully play its role; the legislation is not systematic; and the law responsibility is lack of specificity. Therefore, it is argued that it will be necessary to enhance efforts to focus on the ecology in the legislation of land and resources field.

local legislation; ecological legislation; land and resources; Hubei

F062.2；DF01

C

1672-6995（2015）05-0034-05

2015-02-05；

2015-03-13

中央高校優(yōu)秀青年教師基金項(xiàng)目（2013179087）；國土資源部法律評價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目（G1323521481）

宦吉娥（1980-），女，湖北省保康縣人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院法學(xué)系副教授，國土資源部法律評價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究人員，法學(xué)博士，研究方向：部門憲法、國土資源法。