大城市耕地利用要以國土空間服務為導向

■ 湯懷志/鄖文聚/關小克/梁夢茵

（1．國土資源部土地整治中心，北京 100035；2．國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3．鄭州輕工業(yè)學院，河南 鄭州 450002）

大城市耕地利用要以國土空間服務為導向

■ 湯懷志1,2/鄖文聚1,2/關小克3/梁夢茵1,2

（1．國土資源部土地整治中心，北京 100035；2．國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3．鄭州輕工業(yè)學院，河南 鄭州 450002）

我國城市發(fā)展中耕地保護與城市建設、生態(tài)建設的沖突現(xiàn)象十分普遍，主要問題在于傳統(tǒng)耕地管理“以用定地”，對現(xiàn)有耕地不加區(qū)別地劃定空間界限、實行統(tǒng)一化的利用標準和管理措施。而人們需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地為人類所提供的服務，需要回歸“以宜定地”的本質進行耕地管理，選擇、開發(fā)、改造更適宜土地，并將不適宜長期穩(wěn)定耕作的土地調整為生態(tài)用地、建設用地。建議樹立基于土地功能并與人類利益所關聯(lián)的國土空間服務觀，并針對我國城市耕地的五大核心服務包括特色農產(chǎn)品生產(chǎn)、特殊生態(tài)涵養(yǎng)、科技創(chuàng)新和創(chuàng)意農業(yè)、開敞式景觀農園、農耕文化傳承及城市名片，拓展城市耕地的內涵和范圍，加強城市耕地的管理與整治。

土地利用；國土空間服務；城市耕地利用；耕地服務定位

近10年來，我國大城市數(shù)量快速增加，幾乎所有城市在發(fā)展過程中都遇到耕地保護與城市建設、生態(tài)建設的沖突問題，違規(guī)、違法用地的現(xiàn)象時有發(fā)生，給地方政府和國土資源部門造成了巨大壓力，且趨勢越來越嚴重，迫切需要理順城市與周邊耕地關系，實施更加有效的管理。在深化自然資源管理體制、自然資源統(tǒng)一管理的大環(huán)境下，國土資源部門應正視空間管理缺陷。本文嘗試從人與耕地的本質關系出發(fā)，針對大城市耕地利用問題，從國土空間服務角度分析耕地的服務、區(qū)位、質量之間的關系，以期為國土空間資源的利用、整治、管理提供一種新思路。

1 耕地所提供的服務是人的本質需求

人們需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地為人類所提供的服務[1]，以生產(chǎn)服務為主。決定耕地服務水平的最重要兩個因素[2-4]一是耕地區(qū)位，二是耕地自身的品質，其相互關系如圖1所示。耕地區(qū)位是耕地所處環(huán)境，決定了耕地的種植制度，也反映耕地與周邊土地包括與城市之間的關系；耕地品質是耕地的理化特征、生物特征。兩者共同決定了耕地服務水平的界限，其他影響因素諸如投入水平、耕作方式等都受到這條界限的約束。長久以來，人們就是按照這種“以宜定地”的方式進行耕地管理，不斷選擇、開發(fā)、改造更適宜生產(chǎn)的土地，也包括將不適宜長期穩(wěn)定耕作的土地調整為建設用地、生態(tài)用地。

圖1 耕地國土空間服務的兩個影響因素

耕地的服務水平不是一成不變的，會因為耕地區(qū)位條件、耕地品質因素的改變而發(fā)生變化。耕地區(qū)位會隨著城市的發(fā)展擴張而不斷改變，農戶則依據(jù)可能產(chǎn)生的效益不斷調整耕地的經(jīng)營方式；耕地品質也會因為土地整治等工程改造得到不斷改善，或是因為污染、過度利用、災害等人為、自然原因造成耕地品質下降。顯然，耕地的生產(chǎn)服務水平會發(fā)生變化，一些自然品質好、交通條件優(yōu)越、基礎設施完備的耕地其生產(chǎn)能力會得到提升。

除了耕地生產(chǎn)服務水平的變化，對于臨近城市的耕地而言，更為重要的變化是耕地提供服務的數(shù)量的增加。由于城市人口的集聚和人們需求的多樣化，耕地除了提供糧食生產(chǎn)服務以外，還可以提供休閑、文化、景觀、氣候調節(jié)、塵滯等生活、生態(tài)服務[5]。耕地的主導服務也有可能發(fā)生偏移，如對于大城市內部及其周邊的耕地，人們對生鮮蔬果的需求更加強烈，對于生態(tài)綠地偏少的城市，耕地還會作為生態(tài)用地的主體提供調節(jié)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的服務。這就要求依據(jù)耕地所提供的服務，考慮耕地的區(qū)位條件和品質要素對其服務水平的影響。如對于傳統(tǒng)農區(qū)注重耕地的糧食生產(chǎn)服務，重點考慮的是耕地的自然區(qū)位和自然質量，而對于人口高度集聚、需求多樣化的大城市，耕地的經(jīng)濟區(qū)位、交通區(qū)位、景觀品質、生物多樣性等都可能影響到耕地的服務水平。

2 對當前國土空間管理問題的反思

當前，我國以土地用途管制為核心的土地管控體系在保護耕地資源、控制城市擴張、促進節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了巨大作用。但在實踐中過度簡化了土地和國土空間服務之間的邏輯關系，將用地和服務幾乎一一對應，如耕地就是提供糧食生產(chǎn)服務、自然保留地就提供生態(tài)服務。這導致在國土空間管理中，過度追求生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地的空間界限絕對化、用地水平標準化、管理措施教條化。

具體而言，耕地的空間管理采用“以用定地”的方式，即只管“現(xiàn)在是不是耕地？”，而不管“為什么是耕地？提供了什么服務？適不適宜？”，在管理上單純以提高耕地糧食生產(chǎn)服務水平為目標，對城市周邊、農村腹地的耕地條件不加以區(qū)分，引發(fā)了不少問題。如城邊、路邊整治后的耕地建完不久就拆，城邊的耕地能種糧不能種蔬菜、果木，城郊耕地的“黃箱補貼”頂?shù)搅恕疤旎ò濉币惨廊粺o法降低農戶對耕地被征用征收的期待。這都是違背了“以宜定地”的原則，致使人們對耕地服務的需求與耕地實際提供的服務發(fā)生了嚴重扭曲。當?shù)胤秸媾R城市發(fā)展、種植結構調整、生活游憩、生態(tài)保育等正常需求得不到正常途徑滿足時，為避免違法違規(guī)用地，往往會采取降低耕地生產(chǎn)服務水平的方式，一是通過耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地政策改變耕地區(qū)位條件；二是通過故意污染、改變灌溉條件等降低優(yōu)質耕地的品質條件，迫使城市周邊耕地調整利用方式。

簡單的邏輯關系也導致了管理上對空間關聯(lián)的認識不足，包括對提供同一種服務的多類用地關聯(lián)認識不足和對同一類用地的多種服務的關系認識不足。城市中已經(jīng)出現(xiàn)了地類是耕地，種的是果樹并由農業(yè)部門、林業(yè)部門進行管理；種的是糧、菜，地類卻不是耕地等現(xiàn)象，管理上造成了混亂。基于二維平面的土地類型、數(shù)量、權屬等的管理方式忽視了對國土空間服務的管控，不僅不能有效解決現(xiàn)實問題，反而阻礙了國土資源支撐城市發(fā)展?？梢哉f，認識水平的不足，影響了土地資源優(yōu)化配置方式，限制了土地利用效率的進一步提升。在人口密度相對較低、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)育程度不高的山區(qū)、傳統(tǒng)農區(qū)，影響不太明顯，但在人群集中、土地需求多元化、差異化的高度城市化地區(qū)，矛盾就十分突出了。

3 樹立國土空間服務觀

要衡量國土空間開發(fā)利用水平，關鍵是衡量國土空間對滿足人類需求、滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求的服務水平。筆者提出國土空間服務概念，主要關注國土三維空間功能及其與人類福祉的聯(lián)系，是實現(xiàn)國土空間資源合理利用和管理以及人類福祉可持續(xù)發(fā)展的基礎。具體來說，國土空間服務是以人類為服務對象，以國土空間為載體基礎，由國土空間中的物理、生物、環(huán)境組成等產(chǎn)生的對人類發(fā)展有貢獻的功能。只有合理識別不同區(qū)域在不同發(fā)展階段的國土空間服務數(shù)量、種類，才能有效甄別國土空間利用問題，并通過分析國土空間服務水平發(fā)現(xiàn)不同服務的協(xié)同消長關系，重新整合國土空間要素，優(yōu)化空間結構，進一步提升經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調程度，提升國土資源的利用效率。

就城市耕地而言，可以從分析國外大都市的國土空間服務得到借鑒[6，7]，總體來看這些城市的耕地服務在數(shù)量、種類上都經(jīng)歷了由少到多的過程，我國特大城市如北京、上海也正在經(jīng)歷這樣的發(fā)展階段。例如紐約將農業(yè)景觀作為城市生態(tài)景觀建設的重要組成部分，將城區(qū)內和城區(qū)間的閑置地塊及廢棄足球場、棒球場開墾為耕地；發(fā)展社區(qū)農場，用于為市民提供安全、新鮮、高品質的農產(chǎn)品；發(fā)展高科技農業(yè)、垂直農業(yè)、循環(huán)農業(yè)，實現(xiàn)在城市里發(fā)揮農業(yè)的功能；在農業(yè)校園內發(fā)展多元化科普教育基地。東京將農地作為都市的重要空間，其多功能性得到充分的體現(xiàn)并被市民所接受：重視高科技含量、提高土地生產(chǎn)率，發(fā)展高附加值農業(yè)，其農業(yè)勞動時間是日本平均水平的3倍，農業(yè)凈產(chǎn)值是平均水平的1.87倍；農業(yè)生產(chǎn)以時令蔬菜為主導，耕地面積的一半以上用于種植蔬菜，其次是花卉和苗木；發(fā)展市民農園，以普通市民為對象，發(fā)展都市田園學校、學校農園、綠化中心等；發(fā)展高樓農田、地下農村，運用城市空間和最新技術，展示現(xiàn)代都市農業(yè)。

從這些大城市的耕地利用方式來看，主要包括：充當城市的藩籬和綠化隔離帶，防止市區(qū)無限制地擴張和“攤大餅式”地連成一片；作為“城市之肺”，防治城市環(huán)境污染，營造清新、寧靜的生活環(huán)境；為城市提供新鮮、衛(wèi)生的農產(chǎn)品，并增加農業(yè)勞動者的就業(yè)機會及收入；為市民與農村交流、接觸農業(yè)提供場所和機會；發(fā)揮教育功能，保持和繼承農業(yè)和農村的文化與傳統(tǒng)。從產(chǎn)品供給角度，多以鮮活農產(chǎn)品和加工食品消費市場為目標，主要滿足城市居民對蔬菜、水果、食用菌類等精細農產(chǎn)品的多樣化、精致化的需求；滿足與城市居民的精神生活、城市環(huán)境的美化相關的農產(chǎn)品需求；滿足與城市居民生活水平提高相關的經(jīng)濟類農產(chǎn)品需求。此外，這類城市充分利用國際經(jīng)濟的中心地位，打造國際、國內農產(chǎn)品交易展示平臺、區(qū)域性信息服務平臺，高能級技術服務平臺，突出世界城市農業(yè)的市場聯(lián)動作用。

4 擴展城市耕地內涵和范圍，理順管理源頭

近10年來，我國100萬人口以上的大城市數(shù)量快速增加[8]，因城市發(fā)展引起土地需求的改變已經(jīng)成了普遍現(xiàn)象，土地資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的“底盤”要適應這種變化必須進行轉換升級，從空間上進行格局重構。延續(xù)“以用定地”的管理模式，顯然是“小馬拉大車”，勢必會引起邏輯混亂。針對高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，需要重新定義城市耕地內涵，從國土空間服務管理的需要，確定耕地的范圍。

結合國外經(jīng)驗與我國大城市特點，筆者認為現(xiàn)階段大城市耕地應重點確立五大核心服務[9，10]。一是特色農產(chǎn)品生產(chǎn)服務。城市耕地數(shù)量有限，主導服務不能用于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，要有選擇地用于生產(chǎn)一些具有特色的名特優(yōu)新蔬菜、果品、糧食及外埠處于淡季的蔬菜、水果等一些外埠難以替代或不可替代的農產(chǎn)品。二是特殊的生態(tài)涵養(yǎng)服務。我國大城市生態(tài)用地普遍有限，生態(tài)自凈能力不足，要將耕地作為生態(tài)建設的主體，統(tǒng)籌“山水林田湖城”，盡可能提升整體生態(tài)服務能力。三是科技創(chuàng)新和創(chuàng)意農業(yè)。發(fā)揮大城市高端產(chǎn)業(yè)、科研院所、技術人才集聚和能夠實現(xiàn)跨區(qū)域合作的優(yōu)勢，發(fā)展多樣化的農業(yè)模式，提升農業(yè)效益，為周邊區(qū)域的農業(yè)發(fā)展提供科技示范。四是開敞式景觀農園。發(fā)展休閑、觀光、體驗農業(yè)，為城市居民提供親近自然、體驗農趣、旅游健身的場所，同時提升農村風貌、增加農村居民收入，達到優(yōu)化農村資源配置，安置農村富余勞動力，促進美麗鄉(xiāng)村建設的目的。五是農耕文化傳承及城市名片。發(fā)展特色農產(chǎn)品、特色農耕景觀，使耕地成為城市的獨特標識，留住城市的“文化命脈”。

在管理實踐中，應根據(jù)上述五大核心服務確定耕地范圍，與當前的土地利用分類相比，國土空間服務與土地利用類型存在“多對多”的關系，同一項服務有可能對應不同的土地利用類型。同時，耕地的服務水平受區(qū)位、空間格局影響，是除了自然特性以外的第二決定因素，需要在管理中綜合考量。最后，耕地提供各項服務的最終目標是滿足人類需求，支撐社會的可持續(xù)發(fā)展。應注意到經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同，對服務的需求更加多樣，對服務的品質要求更高，人類對改造、優(yōu)化國土空間的愿望也更加強烈。

[1]王萬茂．中國土地管理制度：現(xiàn)狀、問題及改革[J]．南京農業(yè)大學學報(社會科學版),2013(7)：76-82．

[2]鄖文聚．農村土地利用研究[M]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社,2012．

[3]楊邦杰,鄖文聚．良田建設與鄉(xiāng)村發(fā)展：十年調查與思考[M]．北京：中國農業(yè)大學出版社,2014．

[4]陸銘．空間的力量[M]．上海：格致出版社,2013．

[5]劉文平,宇振榮．景觀服務研究進展[J]．生態(tài)學報, 2013,33(22)：7058-7066．

[6]郭煥成,鄭健雄,等．都市農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展研究[M]．北京：中國礦業(yè)大學出版社,2010．

[7]劉娟,張一帆．倫敦·紐約·東京·巴黎四大世界城市的農業(yè)啥模樣[J]．科技潮,2011(10)：32-39．

[8]國務院．國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[Z]．北京：國務院,2014．

[9]關小克,張鳳榮,王秀麗,等．北京市生態(tài)用地空間演變與布局優(yōu)化研究[J]．地域研究與開發(fā),2013(3)：119-124．

[10]關小克,張鳳榮,李樂,等．北京市農業(yè)發(fā)展態(tài)勢及土地整治策略研究[J]．資源科學,2011(4)：712-719．

Farmland Utilization in Big Cities must Be Based on National Spatial Service

TANG Huaizhi1,2, YUN Wenju1,2, GUAN Xiaoke3, LIANG Mengyin1,2
((1. China Land Consolidation and Rehabilitation Center, Beijing 100035; 2. The Key Laboratory of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002)

The phenomenon of conflict between arable land protection and urban ecological construction is a very common problem that China faces in the urban development. The main problems include the following. The way of traditional farmland management is “delimiting the land by its use”. It means delimiting the spatial boundaries of existing farmland without distinction; using unified utilization standards and management measures. Yet, the farmland need does not mean that people need the land itself. Rather it means people need the services that the farmland provided for them. Therefore, farmland management should be carried out according to the essentials of “delimiting the land by its suitability”. It means choosing, developing and improving more suitable land; transforming the land which is unsuitable for long-term and stable cultivation into ecological land and construction land. On this basis, this paper suggests that we should establish the notion of national spatial service based on land function and human benefits. In accordance with the five core services of urban land in China, we should engage in our efforts to expand the connotation and scope of urban land, and strengthen urban land management and regulation. These five core services include characteristic agricultural production, special ecological conservation, science and technology innovative and creative agriculture, open landscape garden, and farming culture heritage and city card.

land use; national spatial service; urban land use; cultivated land service orientation

F301.2；F062.1

C< class="emphasis_bold">文章編號：1

1672-6995（2015）05-0011-03

2015-01-27；

2015-03-04

北京市科委咨詢課題（Z14110800314008）；國土資源部土地整治重點實驗室青年開放課題（2015KLLCR-KF06）

湯懷志（1984-），男，湖北省武漢市人，國土資源部土地整治中心高級工程師，管理學博士，主要研究方向為土地規(guī)劃。