陜甘寧邊區(qū)政權建設的歷史經驗及啟示

● 靳 銘

（作者系延安干部學院副院長）

陜甘寧邊區(qū)曾是中共中央的所在地，是新民主主義革命的實驗區(qū)和政權建設的實踐基地。陜甘寧邊區(qū)為各根據地政權建設樹立了典范，成為新民主主義政權建設的雛形。回顧并總結陜甘寧邊區(qū)政權建設的經驗，對新時期的政權建設具有重要借鑒和啟示。

一、建立人民當家作主的民主政權，使人民享有充分的選舉權、監(jiān)督權和罷免權

人民當家作主是民主政治的本質要求。是否有權選舉政權的組成人員，進而通過他們參與對經濟社會的管理、對政府的監(jiān)督，是人民實現當家作主的根本途徑。陜甘寧邊區(qū)在政權建設的不同歷史階段，都把保障人民擁有充分的民主權力作為政權建設的首要問題?？谷彰裰髡嘟⒊跏?，西北辦事處就在1937年5月12日通過了《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，政權建設首先從選舉工作開始。1939年邊區(qū)第一屆參議會正式通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》明確規(guī)定：邊區(qū)“采取普遍、直接、平等、無記名之投票選舉制，選舉邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)參議會之議員，組織邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)參議會”。凡邊區(qū)內人民除有賣國行為、判罪剝奪公民權和精神病患者外，“無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產與文化程度之區(qū)別”①，均有選舉權和被選舉權。選舉實行差額選舉的辦法，給人民以選擇的權利。選舉時參選人要向群眾發(fā)表競選演說，政府要向群眾報告工作，接受群眾對政府工作的審查和對政府工作人員的評議。為了保證人民民主權力的行使，對于不識字的農民采用“擲豆子”、“鉆香法”等投票方式，另設流動票箱，對不便到現場參加選舉的群眾由工作人員上門提供投票的便利。

從陜甘寧邊區(qū)歷屆參議會的選舉看，70%以上選民都參與了選舉。許多地方，除看家、外出和有病的選民以外，差不多全數參加了選舉。在選舉中，選民對于選什么人的問題，更是非常關心。例如，在邊區(qū)的鄉(xiāng)參議會、鄉(xiāng)政府的選舉中，當候選人名單公布后，“每個鄉(xiāng)村都熱烈地參加討論，有的批評某人對革命不積極，某人曾經反對過革命，某人曾經貪污過，某人曾經是流氓，某人曾經吸食鴉片等。②

邊區(qū)人民的民主權力還體現在選舉權、監(jiān)督權和罷免權的統一。人民可以通過參議會、民主選舉、直接向各級政府機關舉報等形式來監(jiān)督政府；對于那些不稱職的政府人員，人民有權罷免。1941年5月22日，陜甘寧邊區(qū)政府在《為改選各級參議會第二次指示信》中明確指出：“在各級參議會改選的整個過程中最重要的事情，是各級政府的工作報告，政府替老百姓做的事，究竟做的如何？做了些什么？做到的有多少？沒做到有多少？按本處的情形，以后應該怎樣做才更好些。凡此種種主人有權過問，政府有義務向老百姓誠懇的報告”?！皥蟾鏁r要求內容實在，又要簡單明了，使報告后老百姓了解政府的工作，啟發(fā)他們積極的提意見，主動的批評工作，造成很熱烈空氣，無論是質問或批評，要誠懇的接受及耐心的解釋?！雹凼聦嵣?，人民也真正行使了這種權利。例如，在1941年邊區(qū)第二次鄉(xiāng)級選舉中，“延安縣鄉(xiāng)政府委員中連任者僅有一百三十三人，新當選者則為一百八十五人，六十一個鄉(xiāng)長中就有四十一個是新當選的；安定百分之七十鄉(xiāng)市政府人員是新任的；綏德舊鄉(xiāng)政府人員落選者達一千零一人。”“在各級參議會開會的時候，人民大膽的批評政府，積極提出意見，并慎重的進行了鄉(xiāng)政府的選舉。這些事實說明了人民是需要民主的，而且善于運用自己的民主權利的”。④人民群眾的監(jiān)督，形成對政府工作人員權力的有效約束，使他們能夠正確執(zhí)行黨和政府的路線方針政策，忠實代表人民利益，杜絕官僚主義和腐敗違法行為，使選舉體現了選舉人的意志。

二、實行議行并列的政權體制，構建體制內的監(jiān)督制約機制

陜甘寧邊區(qū)的政權架構由參議會、政府和法院三部分構成。參議會分為邊區(qū)、縣和鄉(xiāng)三級，是邊區(qū)的權力機關?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定：“邊區(qū)各級參議會為代表邊區(qū)之各級民意機關”⑤，參議會的全權機構為各級參議會議員大會。各級政府長官、政府委員和邊區(qū)高等法院院長、地方法院院長由參議會選舉產生；參議會有權監(jiān)察及彈劾各級政府長官；創(chuàng)制和復決邊區(qū)單行法規(guī)；督促檢查各級政府執(zhí)行參議會決議之事項；決定邊區(qū)和縣鄉(xiāng)應興應革之重大事項。因此，參議會不僅僅是民意機關，又是權力機關、立法機關和監(jiān)督機關。

政府是邊區(qū)的行政機關。《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定，政府隸屬于參議會，向參議會負責，但政府又是獨立的。陜甘寧邊區(qū)政府綜理全邊區(qū)政務。同時，政府對參議會也有一定的制約權。“各級參議會之決議案，咨送同級政府執(zhí)行，如政府委員會對決議案認為不當時，應即詳具理由，送回原參議會復議”；“如下級參議會議決之案件有不當時，同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執(zhí)行”⑥。這樣，兩者既互相獨立，又相互制約，成為邊區(qū)的各級政權機構。

法院是邊區(qū)的司法機關。《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》規(guī)定，“邊區(qū)高等法院獨立行使其司法職權?！钡笆苓厖^(qū)參議會之監(jiān)督，邊區(qū)政府之領導。”院長“由邊區(qū)參議會選舉”。⑦這就是說，法院在行使司法職能時是獨立的，但在政治上、行政上受政府的領導，即“半獨立”?！斑@種情況的形成，主要是考慮戰(zhàn)爭的環(huán)境，政治上的變動大，判案離不開政治，加上邊區(qū)本身沒有最高法院，而南京的最高法院實際上也不受理邊區(qū)的案子，邊區(qū)高等法院本身又沒有終審權，所以，提出了受政府領導的法制，以保障審判工作的正確進行?！雹?/p>

從陜甘寧邊區(qū)政權結構看，這種體制既賦予了參議會對各級政府的有效監(jiān)督權，又賦予了邊區(qū)政府綜理邊區(qū)政務的執(zhí)行權和政府對參議會一定的制約權，符合戰(zhàn)時環(huán)境和邊區(qū)實際。在這種體制下，參議會對政府的監(jiān)督是主要的，也是有成效的。參議會不但有選舉政府長官和政府委員的權力，而且有監(jiān)察及彈劾各級政府長官的權力。

1937年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會建立的抗日民主政權，使邊區(qū)政權完成了由蘇維埃工農政權向抗日民主政權的轉變。

三、實行“三三制”，擴大政權的人員構成，形成更具包容性代表性的新的政權模式

1940年中共中央在《抗日根據地的政權問題》的指示中提出政權建設中的“三三制”原則，指出“在抗日時期，我們所要建立的政權的性質，是民族統一戰(zhàn)線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政。它是和地主資產階級的反革命專政區(qū)別的，也和土地革命時期的工農民主專政有區(qū)別?！薄案鶕谷彰褡褰y一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”⑨同年7月5日，毛澤東在為延安《新華日報》紀念抗戰(zhàn)三周年的文章中指出，“我黨中央所決定的‘三三制’，不論政府人員中或民意機關中，共產黨員只占三分之一，而使其他主張抗日民主的黨派和無黨派人士占三分之二。無論何人，只要不投降不反共，均可參加政府工作。任何黨派，只要是不投降不反共的，應使其在抗日政權下面有存在和活動之權”⑩。這就明確了在政權的人員分配上，‘三三制’不僅在民意機關要實行，而且在政府機關工作人員中也要實行。1940年12月25日，毛澤東又在為中共中央起草的黨內指示中強調，“不論政府機關和民意機關，均要吸引那些不積極反共的小資產階級、民族資產階級和開明紳士的代表參加；必須容許不反共的國民黨員參加。在民意機關中也可以容許少數右派分子參加。切忌我黨包辦一切。我們只破壞買辦大資產階級和大地主階級的專政，并不代之以共產黨的一黨專政”。在這個指示中，毛澤東進一步擴大了參加抗日民族統一戰(zhàn)線政權的范圍，使“三三制”變成極其廣泛的抗日民族統一戰(zhàn)線性質的政權，使抗日民主政權具有了更加廣泛的社會基礎和群眾基礎。

綜合中共中央和毛澤東關于“三三制”政權的論述可以看出，“三三制”是一種嶄新的政權模式。即政權體制上的各黨、各派、各界、各軍的聯合專政，政權人員構成上更具包容性、代表性。這是中國共產黨政權建設上的重大創(chuàng)新，是建國后多黨民主協商制的雛形。

為貫徹“三三制”原則，從1940年春開始，陜甘寧邊區(qū)1005個鄉(xiāng)、29個縣和邊區(qū)進行了第二次參議員選舉，并先后召開了各級參議會，選舉了各級政府委員和鄉(xiāng)長、縣長以及邊區(qū)政府主席。“三三制”政權體制在邊區(qū)正式建立起來，并在以后得到進一步鞏固和發(fā)展。

第一，“三三制”政權開創(chuàng)了共產黨與各黨各派、無黨無派和各界人士民主協商、合作共事的典范。從第二屆邊區(qū)政權組成人員看，在18名政府委員中，民主人士有12名；在9名邊區(qū)常駐參議員中，民主人士有6名。據中共中央西北局統計，到1944年，非黨人士從鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書到科長、縣長、邊區(qū)政府廳長、副主席和邊區(qū)各級參議會議長、副議長及常駐議員等，共有3592名。

民主人士不僅進入到政權機關中，而且真正有職有權。黨和政府各項政策在經過黨團組織討論后，都要主動征求黨外人士的意見，取得他們的支持。政權建設的實踐中，陜甘寧邊區(qū)還創(chuàng)造了非黨人士座談會的方式，專門聽取他們對政府工作和其他各項工作的意見，成為邊區(qū)民主政治的新形式，拓寬了與黨外人士協商共事的新渠道。

第二，“三三制”促進了黨的執(zhí)政方式的民主化，為解決黨政不分、以黨代政問題作了有益探索。黨的領導方式和執(zhí)政方式是執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設中的兩個重大問題。毛澤東對于在“三三制”政權體制中黨的領導方式問題始終極為重視，他指出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”這就明確了黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，實現黨的領導是通過黨在政權機關中發(fā)揮領導作用來實現的。延安時期黨對政權機關的領導，具體講，一是黨努力使自己制定的政策符合邊區(qū)各黨各派、全體人民的共同利益，符合邊區(qū)建設的實際，以此贏得黨外人士的信服；二是向各級“三三制”政權機關選派最優(yōu)秀的黨員干部，通過黨員干部的積極工作和帶頭作用發(fā)揮對黨外人士的影響力；三是加強在政權系統中黨團的工作，發(fā)揮參政黨員的集體力量。凡屬黨要在政府工作中貫徹的重大方針政策，首先經過黨團討論，統一思想和認識，然后經過政府工作中的黨員的共同努力，做非黨人士的工作，使他們愿意接受我們的建議，借以實現黨對政權的領導。

同時，“三三制”政權也決定了黨不可能直接向政府下命令，而必須經過政權機關把黨的政策、指示上升為法律意志或決議、決定。黨的領導要通過法定的政權組織，不能直接通過政黨的組織行使，這是對民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要探索和理論貢獻?？傊?，“三三制”政權的建立，在很大程度上理順了黨和政府的關系，使黨不能直接干預政府工作，有效地防止了“一黨專制”、“以黨代政”的錯誤傾向。

第三，“三三制”政權使邊區(qū)政權決策的民主性、科學性得到加強，工作效率得以提高。“三三制”政權的人員構成具有廣泛的代表性，除了共產黨員和進步人士外，還有中間人士，這就使各項決策能夠集思廣益，并要兼顧各方面的利益。這從兩次參議會提案議政的視野之寬廣和深度的拓展就能看出。如經濟類提案，第一屆參議會只講到要發(fā)展農業(yè)生產，增加糧食收入，發(fā)展農副業(yè)，改善人民生活等。而第二屆參議會的同類提案，則進一步涉及到所有制問題和財產問題，包括發(fā)展公私商業(yè)、鞏固邊幣和發(fā)展貿易等等。政治類提案質量中，李鼎銘先生等11位參議員提出的“精兵簡政”提案，迅速為邊區(qū)政府以至中共中央所采納?！叭啤钡膶嵭?，還提高了邊區(qū)各級政權機關的工作效率。在政權機關中，共產黨員只占三分之一，是少數，共產黨員要在政權中積極發(fā)揮作用，贏得其他人士的尊重，就必須更加努力的工作；黨外人士也希望借此機會一展自己“治政”的才華，這就在政權機關內部形成了一種激勵機制，從而大大提高了工作效率。

四、建設為老百姓謀利益的幫忙政府，贏得人民對政府工作的普遍認同

陜甘寧邊區(qū)政權的性質決定了為人民謀利益是邊區(qū)政府一切工作的出發(fā)點，只有為人民謀利益的政權，才能贏得人民的認同和支持，才能取得人民滿意的執(zhí)政成效。

第一，堅持給人民看得見的物質利益，領導人民大力發(fā)展生產，實現了豐衣足食。邊區(qū)政府在各個時期始終把發(fā)展生產，尤其是農業(yè)生產作為政府施政的第一位任務，掀起了轟轟烈烈的大生產運動，實現了人民的豐衣足食，以執(zhí)政的良好成效解決了如何給人民以物質利益的問題和“給”與“要”的關系問題。

第二，“實行一個調節(jié)各階級的經濟利益的民主集中的經濟政策”，恰當調節(jié)了邊區(qū)社會各種利益矛盾。農民和地主是邊區(qū)內部兩大階級，土地問題是農民和地主利益沖突的焦點?？箲?zhàn)時期，邊區(qū)政府采取了保護農民利益與適當照顧地主利益的經濟政策。在實行了土地革命的原蘇維埃地區(qū)，保證農民的土地所有權，也給地主分得和農民一樣多的土地，以團結他們抗戰(zhàn)；在沒有開展土地革命的統一戰(zhàn)線區(qū)，實行減租減息的政策，在維護地主土地所有權的同時，要求地主減租減息、農民交租交息，并保障農民對土地的租佃權，從而也改善了農民的生活。為了處理極為復雜的土地問題，邊區(qū)政府依據邊區(qū)的實際，頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地條例》、《陜甘寧邊區(qū)地權條例》等法規(guī)，依法明確了兩種不同地區(qū)的土地所有權，確立了土地私有制的原則。1942年和1943年邊區(qū)政府還先后頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》、《陜甘寧邊區(qū)債務條例（草案），對地主減租的租額作出符合邊區(qū)實際的規(guī)定，以法律保護債務人不受高利貸的剝削和債權人的合法權益，盤活了農村資金，推動了邊區(qū)經濟發(fā)展。另外，邊區(qū)政府在解決勞資關系上，實行勞資兩利的政策，既改良了工人生活，也使資本家有利可圖。在稅收政策上，實行各階層均衡負擔的稅收政策，使百分之八十以上的居民，按收入多少負擔賦稅，避免了將負擔完全放在地主資本家身上。經濟利益關系的有效調節(jié)，化解了邊區(qū)社會的矛盾沖突與對立，繁榮發(fā)展了邊區(qū)經濟，也使邊區(qū)政權得到進一步鞏固。

五、積極倡導優(yōu)良的工作作風，建設勤政廉潔的務實政府

作風建設是政權建設不可忽視的問題。良好的作風關乎各項政策的貫徹落實，關系人民對政權的認同與支持，關系民心的向背。

第一，通過頒布命令，對各級人員生活標準作出嚴格規(guī)定。陜甘寧邊區(qū)政府對各機關、學校、部隊的生活及財政供給標準、邊區(qū)一級機關使用勤務、窯洞、馬匹及專署縣市政府使用馬匹做出明確規(guī)定，從領袖到基層一律不準搞特殊化，實行津貼制度，收入不得超過普通工人工資的水平。1941年在財政極端困難之后，各級政府工作人員，每月少量的津貼也全部取消，實行供給制。甚至連禁止公務人員購吸外來紙煙都頒布命令，嚴令“如有私自購買者，以違法議處?！薄耙话阏f，老百姓生活比黨政工作人員生活要好得多。”

第二，依法治吏，規(guī)范政務人員行為，增強政權的公信力。在建設廉潔政府方面，陜甘寧邊區(qū)政府兩個施政綱領都提出“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為”，特別規(guī)定“共產黨員有犯法者從重治罪”。為依法治吏，邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污暫行條例》，對公務人員貪污行為及依法治罪做出明確規(guī)定。《陜甘寧邊區(qū)政務人員公約》也明確提出“清正廉潔，奉公守法”，“這是我們公務人員應有的品格，要在品行道德上成為模范，為民表率。”1938年到1939年間，邊區(qū)司法部門就嚴格判處180多起貪污腐化案件。

六、注重加強政權自身建設，努力實現政府工作的規(guī)范化和高效率

政權自身建設涉及政權體制、政權運行機制、機構設置、職責劃分、人員配置、工作制度以及工作作風等一系列問題，是政權建設不可忽視的重要內容。既關系政權體制的發(fā)展完善，政權運行機制的科學高效，也關系政權機關的工作效率與工作作風。

第一，積極推進政權建設的法制化進程和政府工作的規(guī)范化。1939年和1941年邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，使邊區(qū)的一切工作有了基本準繩。在政權建設實踐中，邊區(qū)政府還先后頒布、修訂了經參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》以及行政督察專員公署、縣政府、區(qū)公署、鄉(xiāng)（市）政府的組織條例。這些法規(guī)條例對各級參議會與政府的機構設置、職責職能等作了明確界定，為邊區(qū)政權的建立和鞏固奠定了法律基礎，使政權體制得到法律的確認。1943年4月25日，邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案》，進一步明確了邊區(qū)的基本政治制度，勾劃了邊區(qū)的政權結構及其相互關系，規(guī)定了各級政府和主管長官及政務人員的政紀。

為了規(guī)范政府工作和約束政務人員的從政行為，精兵簡政期間，邊區(qū)政府制定了許多規(guī)范公文、會議、政府機構設置的制度和關于干部管理、任免、獎懲的條例，如《陜甘寧邊區(qū)政務會議暫行規(guī)程》、《陜甘寧邊區(qū)政府合署辦公辦法（草案）》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部管理暫行通則》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例》等。通過這些規(guī)程、辦法、條例的頒布實施，實現了政府工作的規(guī)范化、制度化。另外，還頒布了《陜甘寧邊區(qū)政務人員交待條例》、《陜甘寧邊區(qū)政務人員公約》等規(guī)范約束政務人員行為的制度、條例，在邊區(qū)政權建設史上，第一次為政權機關的政務人員確立了行為規(guī)范，對邊區(qū)政權建設發(fā)揮了重要作用。

第二，實行精兵簡政，使政權建設進一步發(fā)展完善?！熬喺笔顷兏蕦庍厖^(qū)政權建設史上一個重要階段和重大舉措?！熬喺睆?941年到1943年先后進行了三次，制定了詳細的實施綱要和方案。經過嚴格執(zhí)行，裁減了機關和多余人員，優(yōu)化了各級政府的組織設置，明晰了各機關的職責分工和主管長官的工作重點，建立了合署辦公制度，擴大了縣政府權限，加強了區(qū)、鄉(xiāng)基層政權，達到了精簡、統一、效能、節(jié)約和反對官僚主義目的，解決了政權建設方面長期存在的主要問題，打開了政府工作的新局面。

第三，加強鄉(xiāng)級政權建設，提高基層政權的工作效率。陜甘寧邊區(qū)在政權建設中，通過頒布和修訂《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織暫行條例》，對鄉(xiāng)級政權的機構設置與相互關系、人員配置與職能職責作出界定，為基層政權建設提供了法律依據。邊區(qū)政府根據實際情況，還特別設立了區(qū)公署作為縣政府的派出機構，加強對鄉(xiāng)政權的領導。

一是保證鄉(xiāng)政權的性質。每次鄉(xiāng)級選舉時，邊區(qū)政府都選派得力干部到各鄉(xiāng)，加強對選舉工作的領導，對一些進入鄉(xiāng)議會和政府委員中的不合格人員及時進行改選、罷免。在貫徹“三三制”原則時，邊區(qū)政府及時總結鄉(xiāng)級選舉的經驗與教訓，提出了切合實際的原則要求。如1942年在鄉(xiāng)（市）選舉前，邊區(qū)政府要求進行廣泛深入的宣傳，教育群眾汲取1941年“選出的壞人辦事不公，耍私情，老百姓吃了虧”的教訓，“做到把群眾中有威望的群眾領袖、積極分子，有才能有品德的知識分子，熱心抗戰(zhàn)民主事業(yè)的公正人士，都選出來當議員”。針對鄉(xiāng)級政權機關中存在的中間分子所占的比重過大（有些實際是反共分子），群眾有意見和人員分配上似乎共產黨、國民黨、無黨無派各占三分之一的湊數現象，林伯渠在《陜甘寧邊區(qū)三三制的經驗及其應糾正的偏向》一文中，總結了1941年和1942年兩次鄉(xiāng)選的經驗，指出鄉(xiāng)（市）參議會和鄉(xiāng)（市）政府委員中，共產黨員和進步分子占三分之二以上，中間階層的開明分子占一部分；鄉(xiāng)長中共產黨員占大多數，其次為非黨進步分子，中間分子中真正公正并愿意接受黨的領導，也可以充任鄉(xiāng)長。這種人員分配，形式上與“三三制”有出入，但其基本精神則是三三制的，防止了豪紳、地主（尤其在土地未分配的新區(qū)）把持鄉(xiāng)村政權。精兵簡政中，邊區(qū)政府明確“三三制”原則主要在縣級以上的政權機關中貫徹，在鄉(xiāng)級政權中不必拘泥于形式，尤其是在鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書等主要人選中，更不能強求貫徹“三三制”，如若不然，便會有一些地主、豪紳充任鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書等職，以至把持包辦，有可能改變我們鄉(xiāng)政權的性質。

二是充實加強鄉(xiāng)級政權的人員配備和干部的培訓。1941年12月3日，邊區(qū)政府在精兵簡政的《訓令》中指出，凡調整出來的大部分人員，用以加強縣區(qū)鄉(xiāng)級行政機構，“實含有重大革命意義，把更多的人深入到群眾中去，面向群眾，對于新民主主義政權的建設和提高，必然發(fā)生偉大的作用。”《陜甘寧邊區(qū)第二次精兵簡政實施方案綱要》指出，加強鄉(xiāng)政權為當前的急務。提出了加強鄉(xiāng)政權的6條措施，如增設鄉(xiāng)文書，改造某些被敵視新民主主義的壞分子所把持的鄉(xiāng)政權，重新審定并調整鄉(xiāng)政權的機構與制度，改進鄉(xiāng)政權的工作方式，制定“鄉(xiāng)政權的任務組織及工作方式”條令等。精兵簡政中，第一次整編出來充實到區(qū)、鄉(xiāng)政權中的就有300余人。第二次簡政中又把從邊區(qū)政府派下去的200多名干部，分別安排到邊區(qū)各縣、區(qū)政府，部分縣的調整干部派到區(qū)、鄉(xiāng)工作。第三次簡政中，延屬分區(qū)富縣、東三縣有37人到區(qū)工作，25人到鄉(xiāng)工作；三邊分區(qū)有8人到區(qū)工作，15人到鄉(xiāng)工作；綏德分區(qū)49個區(qū)中，新任區(qū)長21名，占43%，另外55人到鄉(xiāng)工作。邊區(qū)政府還通過舉辦訓練班等方法，提高區(qū)鄉(xiāng)干部的素質和能力。經過精兵簡政，縣級以下各級政府的干部得到加強，鄉(xiāng)政府的工作效率普遍提高，為動員民眾爭取抗戰(zhàn)勝利和解放戰(zhàn)爭勝利，發(fā)展農村經濟發(fā)揮了重要作用。

七、幾點啟示

陜甘寧邊區(qū)政權經歷了由蘇維埃政權向抗日民主政權和人民民主政權的兩次轉變，全面反映了中國革命以農村包圍城市的革命道路，走完了從農村政權到城市政權的全過程，在中國新民主主義政權建設中，具有特別重要的歷史地位和全局性的意義。陜甘寧邊區(qū)政權是新民主主義政權的模型，也是新中國政權的雛形。毛澤東指出：“各根據地的模型推廣到全國，那時全國就成了新民主主義的共和國?！标兏蕦庍厖^(qū)政權建設的實踐證明，由中國共產黨創(chuàng)造經陜甘寧邊區(qū)成功實踐所確立的以工農聯盟為基礎各黨派協商合作的政權模式具有中國特色，符合中國實際的。

第一，發(fā)展民主政治，實現人民當家作主是政權建設的核心。陜甘寧邊區(qū)政權建設的各個歷史階段，都從法律上賦予人民廣泛的民主權利，人民不但享有選舉權和被選舉權，而且擁有對不稱職公務人員的罷免權，而人民自身的人身權“不受非法之侵害”，有權“控告任何公務人員的非法行為”。為保證邊區(qū)人民充分享有和行使民主自由的權利，邊區(qū)政府還為人民提供必要的物質條件和幫助。人民群眾的參政議政使政府權力得到有效的監(jiān)督，執(zhí)政的公平公正、政府人員的勤政清廉以及執(zhí)政作風等各方面普遍提高，邊區(qū)政權獲得了人民群眾的普遍認同，社會創(chuàng)造活力得到極大激發(fā)。邊區(qū)政權建設的經驗表明，權力僅靠自身不能得到有效監(jiān)督，人民的監(jiān)督對防止權力腐敗、官僚主義產生具有重要作用。因此，發(fā)展社會主義民主，擴大公民的有序政治參與，拓寬人民群眾政治參與的渠道，提高人民政治參與的內容與質量，對政權的鞏固和執(zhí)政成效具有重要意義。

第二，堅持給人民以看得見的物質利益，是政權建設的中心任務和根本目的。延安時期，陜甘寧邊區(qū)政府始終把發(fā)展經濟作為給人民以看得見的物質利益的根本途徑，明確政府工作的中心任務是“生產第一，教育第二”，領導全體軍民大力開展農業(yè)生產，發(fā)展工商業(yè)，正確調節(jié)不同階級的利益關系，使邊區(qū)人民過上了豐衣足食的生活，人民的文化水平得到一定提高，邊區(qū)內部的社會矛盾趨于協調，呈現出刻苦蓬勃、欣欣向榮的嶄新氣象。這種給老百姓幫忙的政府，激發(fā)了邊區(qū)人民建設邊區(qū)、參軍支前的空前熱情，為抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利做出了巨大貢獻。陜甘寧邊區(qū)政府執(zhí)政的經驗表明，維護好、實現好、發(fā)展好廣大人民的利益，是政府執(zhí)政的根本目的與中心任務，是政權獲得人民認同的根本所在。在新的歷史時期，面對利益結構的深刻變化，利益關系的深刻調整，必須不斷提高政府的社會利益整合能力，形成有效的利益協調機制，使全體人民都能共享改革發(fā)展的成果。

第三，加強和改善黨對政權工作的領導，是政權建設的靈魂?；仡欔兏蕦庍厖^(qū)政權建設的歷史，黨對邊區(qū)政權建設的領導主要體現在三個方面：首先，選派優(yōu)秀黨員干部進入政權部門，確保政權的性質。在各級參議會選舉時，黨組織都派出優(yōu)秀干部深入選舉活動中，加強對選舉工作的領導，使選舉工作能夠選出群眾信任的人員。在參議會選舉政府主要行政長官時，中共中央和邊區(qū)各級黨組織都及時提出能代表群眾利益的合適人選作為候選人，保證了政權掌握在工農群眾和進步人士手中。其次，提出一系列重大方針政策，為政府工作指明方向。在陜甘寧邊區(qū)政權建設中，中共中央先后提出了兩個施政綱領，經邊區(qū)參議會通過后，成為邊區(qū)政府施政的綱領性文件。1941年中共中央提出“三三制”原則，使邊區(qū)政權建設發(fā)展到一個新的階段。邊區(qū)第二屆參議會上，民主人士李鼎銘先生提出“精兵簡政”提案，被共產黨作為一項重要政策在各個根據地普遍、徹底得到實施，推動了邊區(qū)政制的不斷完善。再次，改善黨對政權工作的領導方式，創(chuàng)新黨的執(zhí)政方式。延安時期黨對政權工作的領導，不是直接干預政權部門的工作，而是通過黨正確的路線、方針、政策，通過政權中的黨團組織和黨員的模范作用，通過選派優(yōu)秀黨員干部，通過說服教育的方式，保證黨的方針政策為非黨民主人士所接受，并得到貫徹落實，解決了黨政不分、以黨代政的弊端?！叭啤闭嘟⒑?，黨組織在同黨外人士合作時，不僅參與政權的民主人士有職有權，而且采取平等對待、民主協商、既團結又斗爭的方法，在經濟上也適當照顧中間人士的利益。“三三制”政權建設的實踐中，黨組織還創(chuàng)造了鄉(xiāng)一級的“一攬子會”和邊區(qū)、縣一級黨外民主人士座談會的方式，主動征求民主人士對政府工作的意見建議，使“三三制”在實踐中進一步得到發(fā)展完善，積累了正確處理黨與政權機關的關系、正確處理與黨外人士關系的豐富經驗。這些經驗對黨在全國執(zhí)政以后，如何解決好黨和國家政權機關的關系，不斷完善多黨合作的民主協商制度，創(chuàng)新執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平都具有重要的借鑒意義。

第四，加強政權自身建設和基層政權建設，是提高執(zhí)政成效和鞏固政權的永恒課題。重視政權自身的建設，是邊區(qū)政權建設的重要經驗。精兵簡政中，邊區(qū)政府在縮編減員、減輕人民負擔的同時，針對自身建設存在的問題，接連進行了三次簡政整政，修訂了邊區(qū)政府以下各級政府的組織條例，頒布了《陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案》，使邊區(qū)政制得到進一步完善；建立了一系列工作制度，實現了政府工作的規(guī)范化，達到了精簡、統一、節(jié)約、效能、反官僚主義目的。邊區(qū)政權建設的經驗啟示我們，政權建設是一個動態(tài)的過程，政權的體制、機制和規(guī)范化必須根據情況的變化、實踐的發(fā)展不斷創(chuàng)新和完善。

鄉(xiāng)級政權是邊區(qū)的基層政權。鄉(xiāng)級政府工作的好壞，在很大程度上決定著邊區(qū)政府工作的效能和成績。邊區(qū)政權建立以來，鄉(xiāng)級政權一直是政權體系中的薄弱環(huán)節(jié)。精兵簡政中，邊區(qū)政府重點加強了鄉(xiāng)級政權的建設，健全鄉(xiāng)政府機構，下派上層機關精簡出來的部分人員到基層任職，選派青年知識分子充實鄉(xiāng)干部隊伍，大力加強鄉(xiāng)干部的培訓，提高鄉(xiāng)干部的文化水平和政策水平，整治鄉(xiāng)干部工作中的命令主義、官僚主義和游擊作風，使鄉(xiāng)級政權得到切實加強，政府工作的效率有了很大提高。陜甘寧邊區(qū)重視和加強基層政權的措施和經驗表明，基層政權受到削弱，基層政權缺乏活力，就會動搖政權的根基，黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行也會打折走偏。

①②⑤⑥⑦陜西省檔案館、陜西省社會科學院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第1輯），檔案出版社，1986年，第160頁，第134頁，第156頁，第158-159頁，第217頁。