抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨議會(huì)制度理論與實(shí)踐初探
——以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)為視角

徐振光

（中共上海市閘北區(qū)委黨校，上海 200435）

抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨議會(huì)制度理論與實(shí)踐初探
——以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)為視角

徐振光

（中共上海市閘北區(qū)委黨校，上海 200435）

抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在各抗日根據(jù)地普遍實(shí)行議會(huì)民主制，這種議會(huì)民主制以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)最為完備和最具典型性，形成了豐富的議會(huì)制度理論，主要包括參議會(huì)性質(zhì)和地位的理論，選舉制度，監(jiān)督制度，參議會(huì)自身建設(shè)等理論。在這些理論的指導(dǎo)下，陜甘寧邊區(qū)民主實(shí)踐得以蓬勃發(fā)展。

抗戰(zhàn)時(shí)期；中國(guó)共產(chǎn)黨；議會(huì)制度；理論與實(shí)踐；陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在各抗日根據(jù)地普遍實(shí)行議會(huì)民主制，這種議會(huì)民主制以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)最為完備和具有典型性。而學(xué)術(shù)界至今尚未對(duì)這一時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨議會(huì)制度理論與實(shí)踐作全面細(xì)致而系統(tǒng)的分析探討。本文擬以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)為視角，探討抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的議會(huì)制度理論及實(shí)踐，以期為今天進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展人民民主，提供借鑒與啟示。

一、選舉制度的理論與實(shí)踐

1.民主政治選舉第一。在現(xiàn)代社會(huì)，議會(huì)是現(xiàn)代國(guó)家民主基本的普遍的標(biāo)志，民主只可能通過(guò)代議制形式實(shí)現(xiàn)，而代議民主制只可能通過(guò)選舉的方式來(lái)體現(xiàn)人民主權(quán)。人民通過(guò)選舉這種程序和方式，選擇能代表自己利益和意愿的人，并通過(guò)選舉把治理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力委托給他們選擇出來(lái)的人。

抗戰(zhàn)時(shí)期在參議會(huì)選舉中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)選舉在發(fā)展民主政治中的重要性有著明確的認(rèn)識(shí)。1941年1月30日毛澤東在《陜甘寧邊區(qū)政府為改選及選舉各級(jí)參議會(huì)的指示信》中說(shuō)：“民主政治選舉第一?！彼麖?qiáng)調(diào)，“如果有人輕視選舉，或者不要選舉，那就是等于說(shuō)不要民主，就等于不要革命。”[1]民主作為人們追求的一種價(jià)值理念和制度形式，首先是通過(guò)選舉這種具體制度和形式來(lái)體現(xiàn)的。但是，當(dāng)時(shí)一方面由于民國(guó)以來(lái)，強(qiáng)加于選舉與議會(huì)的花樣太多，一部分人因此認(rèn)為選舉是騙人的，不會(huì)有什么民主。而另一方面有些人則認(rèn)為，在陜甘寧邊區(qū)是共產(chǎn)黨執(zhí)政，共產(chǎn)黨是為民眾謀利益的，議會(huì)開(kāi)不開(kāi)無(wú)所謂，因?yàn)榧词共婚_(kāi)，共產(chǎn)黨也在為人民辦事，不需要有議會(huì)這種形式。這兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)顯然不利于邊區(qū)民主的發(fā)展。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉批評(píng)了這兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他說(shuō)，“選舉及議會(huì)制度，是民主政治的主要表現(xiàn)。雖然說(shuō)沒(méi)有真正民主的實(shí)質(zhì)，選舉與議會(huì)，可以成為空架子，成為統(tǒng)治階級(jí)騙人的御用的工具，但是，如果沒(méi)有選舉，沒(méi)有議會(huì)，那民主的精神無(wú)所附麗，也就說(shuō)不上民主。”[2]636有議會(huì)不一定有民主，但沒(méi)有議會(huì)，卻必然沒(méi)有民主，離開(kāi)了選舉，民主也無(wú)從談起。民主必須要實(shí)現(xiàn)內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。

2.確立了普遍、平等、直接、不記名的選舉原則。毛澤東指出，抗日民主政權(quán)的產(chǎn)生，“應(yīng)經(jīng)過(guò)人民選舉”?！胺材隄M十八歲的贊成抗日和民主的中國(guó)人，不分階級(jí)、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！盵3]701鑒于假選舉褻瀆民主，欺騙民眾，謝覺(jué)哉認(rèn)為，要民主，就必得有“真的選舉與民意機(jī)關(guān)。忽視它，是不可以的”。[2]637所謂“真的選舉”，即選舉必須是公正的、自由的、平等的，充分體現(xiàn)選民意志的選舉?！蛾兏蕦庍厖^(qū)選舉條例》規(guī)定了普遍、直接、平等、無(wú)記名的投票選舉制。除極少數(shù)漢奸特務(wù)、依法被剝奪公民權(quán)的犯罪分子和精神病患者以外，凡居住在邊區(qū)境內(nèi)的人民，只要年滿十八歲，不分階級(jí)、職業(yè)、性別、宗教、民族、財(cái)產(chǎn)與文化程度都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。并在選舉中引入了競(jìng)選，第十八條規(guī)定：“各抗戰(zhàn)政黨及各職業(yè)團(tuán)體，可提出候選人名單，進(jìn)行競(jìng)選運(yùn)動(dòng)。在不妨害選舉秩序下，選舉委員會(huì)不得加以干涉或阻止?！盵2]159為保證選舉的自由，邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修訂的《參議會(huì)選舉條例》增加了如是規(guī)定：“凡以威脅利誘等舞弊妨害選舉自由者，不問(wèn)當(dāng)選與否，除制止其行動(dòng)外，并將當(dāng)選人及參加舞弊人提交法院依法懲處。凡公民對(duì)于選舉人認(rèn)為有前項(xiàng)之不法行為者，亦得向司法機(jī)關(guān)告發(fā)之?！盵2]296

3.實(shí)行“三三制”的政權(quán)原則。1939年1月的第一屆參議會(huì)，存在著“完全由黨包辦”的缺陷，只是“臨時(shí)請(qǐng)八個(gè)非黨人士來(lái)參加”。[2]3771940年3月6日，中共中央發(fā)出《關(guān)于抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》的黨內(nèi)指示，提出了在各抗日根據(jù)地建立“三三制”政權(quán)的任務(wù)?！肮伯a(chǎn)黨提出的‘三三制’政策是使各屆人民都有說(shuō)話機(jī)會(huì)，都有事做的政策。”[2]3781941年2月至9月，陜甘寧邊區(qū)首先按“三三制”原則舉行了第二次普選，并于11月召開(kāi)了第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)，本屆參議會(huì)切實(shí)執(zhí)行了這一原則，真正保證了非黨人士在民意機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)均占三分之二，成功地爭(zhēng)取了中間力量，充分顯示了參議會(huì)的廣泛民主性。

二、參議會(huì)性質(zhì)和地位的理論與實(shí)踐

1.確立了參議會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位。參議會(huì)是邊區(qū)人民行使民主權(quán)利、參加國(guó)事管理的主要組織形式，邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定：“邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)為代表邊區(qū)之各級(jí)民意機(jī)關(guān)?！备鶕?jù)規(guī)定的參議會(huì)職責(zé)范圍，參議會(huì)不僅是民意機(jī)關(guān)，而且是邊區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表民意產(chǎn)生各級(jí)政府，決定邊區(qū)各種重大事宜，還可以創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)的單行法規(guī)，具有立法權(quán)。1943年4月毛澤東指導(dǎo)制定的《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》第一條規(guī)定，“各級(jí)參議會(huì)為各級(jí)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府服從各該級(jí)參議會(huì)之決議?！盵2]14也就是說(shuō)，邊區(qū)參議會(huì)是邊區(qū)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

2.正確認(rèn)識(shí)和處理參議會(huì)和政府的關(guān)系。參議會(huì)成立后，有些政府不尊重參議會(huì)，制定計(jì)劃或法令不召集參議會(huì)，重大問(wèn)題不經(jīng)過(guò)參議會(huì)決策，參議會(huì)成了“政府的配像”，“議不議由你，行不行由我”，[2]643損害了參議會(huì)的權(quán)力地位和民主發(fā)展。對(duì)參議會(huì)與政府的關(guān)系，謝覺(jué)哉形象地說(shuō)：“打個(gè)比方：議會(huì)是人民直接選的，是主人；政府是議會(huì)選的，是傭人。主人對(duì)傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮?！盵2]60參議會(huì)作出的決議體現(xiàn)了民意，具有普遍強(qiáng)制力和約束力，針對(duì)有些政府機(jī)關(guān)不執(zhí)行參議會(huì)議案的情況，謝覺(jué)哉強(qiáng)調(diào)，“參議會(huì)議案一經(jīng)決定，就得執(zhí)行，我們的議會(huì)，不是‘請(qǐng)客’，不是‘議而不決，決而不行’。一切對(duì)議案怠工及不依法定手續(xù)變更議案或另頒新案的習(xí)慣，應(yīng)根本掃除?！薄氨仨毥^對(duì)尊重法治，否則無(wú)由樹(shù)立民主的信仰，而民主政治也不免陷在不生不死的場(chǎng)面上。”[2]644—645

3.以法律保障民意機(jī)關(guān)的地位。根據(jù)美國(guó)法律的規(guī)定，法律草案必須經(jīng)過(guò)參眾兩院的同意，總統(tǒng)簽署后，才能成為法律予以施行。1939年歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前后，羅斯?？偨y(tǒng)多次向國(guó)會(huì)提出修改中立法。國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期爭(zhēng)論,于1939年11月最終通過(guò)修正的中立法。謝覺(jué)哉對(duì)美國(guó)的這種機(jī)制評(píng)價(jià)說(shuō)：“羅斯福修正的中立法，沒(méi)有經(jīng)參眾兩院通過(guò)，始終不能施行。這種尊重民意機(jī)關(guān)的習(xí)慣是好的。不好是在他們的議會(huì)，并不是人民大眾的民意?！标兏蕦庍厖^(qū)已實(shí)踐了生動(dòng)活潑的新民主主義民主，謝覺(jué)哉認(rèn)為，“如果更加以尊重民意的法定效力，即是建立與尊重民意機(jī)關(guān)，豈不更好！民意有了法律的保障，自然會(huì)更大發(fā)揚(yáng)?！睂?lái)要在全國(guó)建立新民主主義的政治，“僅帶去一些民主的意識(shí)、口號(hào)是不夠的。首先要具有尊重民主的法治精神，否則在復(fù)雜渾濁的環(huán)境中，未見(jiàn)得不被反民主的作風(fēng)熔而化之也?！盵2]643法律具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，沒(méi)有法律的保障，缺乏法治的精神，民主就有可能遭到破壞，甚至走向反面。

三、監(jiān)督制度的理論與實(shí)踐

監(jiān)督權(quán)是議會(huì)普遍具有的、與生俱來(lái)的一項(xiàng)權(quán)力，威爾遜在《國(guó)會(huì)政體》中說(shuō)：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！盵4]167陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)成立伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨就特別重視參議會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

1.依法賦予參議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》第三條明確規(guī)定政府受參議會(huì)的監(jiān)督：“陜甘寧邊區(qū)政府受國(guó)民政府之管轄及陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)之監(jiān)督?！盵2]152第一屆參議會(huì)和第二屆第一次參議會(huì)通過(guò)的兩個(gè)《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》中所規(guī)定的各級(jí)參議會(huì)職權(quán)的大部分涉及到各級(jí)參議會(huì)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如邊區(qū)參議會(huì)享有下列監(jiān)督權(quán)：（1）選舉、罷免、監(jiān)察、彈劾權(quán)。邊區(qū)參議會(huì)選舉邊區(qū)政府主席、副主席、政府委員及高等法院院長(zhǎng)，議決邊區(qū)行政監(jiān)督專員公署，罷免邊區(qū)政府正副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)，監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員。（2）審查批準(zhǔn)監(jiān)督權(quán)。邊區(qū)參議會(huì)批準(zhǔn)關(guān)于民政、財(cái)政、糧食、建設(shè)、教育及地方軍事等各項(xiàng)計(jì)劃，通過(guò)邊區(qū)政府提出之預(yù)算，并審查其決算，議決邊區(qū)政府主席、政府委員及各廳廳長(zhǎng)、高等法院院長(zhǎng)提交審議事項(xiàng)。（3）對(duì)重大事項(xiàng)決定的監(jiān)督權(quán)。邊區(qū)參議會(huì)決定征收、廢除或增減地方捐稅，決定發(fā)行地方公債，決定應(yīng)興應(yīng)革之重要事項(xiàng)。（4）督促檢查權(quán)。邊區(qū)和縣級(jí)參議會(huì)有權(quán)督促檢查其同級(jí)政府執(zhí)行其決議事項(xiàng)的情況。（5）立法監(jiān)督權(quán)。邊區(qū)政府頒發(fā)的命令，邊區(qū)政府制定的邊區(qū)單行條例及規(guī)程中，但關(guān)于增加人民負(fù)擔(dān)，限制人民自由，確定行政區(qū)劃，及重要行政設(shè)施，須得邊區(qū)參議會(huì)之核準(zhǔn)或追認(rèn)。

為了保證參議會(huì)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的連續(xù)性和有效性，在邊區(qū)和縣級(jí)參議會(huì)設(shè)立了常駐委員會(huì)，在參議會(huì)休會(huì)期間，除處理常駐會(huì)日常事務(wù)外，負(fù)責(zé)監(jiān)督同級(jí)政府對(duì)參議會(huì)會(huì)議決案之執(zhí)行，聽(tīng)取同級(jí)政府之按期工作報(bào)告，向同級(jí)政府提出建議與詢問(wèn)，派代表出席同級(jí)政府委員會(huì)議。常駐會(huì)的設(shè)立，使人民的參政議政的權(quán)力不至中斷，從而進(jìn)一步監(jiān)督各級(jí)政府真正為人民辦事，忠實(shí)地為抗戰(zhàn)建國(guó)服務(wù)。

2.依法保障參議員的監(jiān)督權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，參議會(huì)明確規(guī)定了議員對(duì)政府工作報(bào)告有詢問(wèn)權(quán)。《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定，“凡參議員對(duì)于政府工作報(bào)告，均有詢問(wèn)權(quán)，詢問(wèn)時(shí)以書(shū)面或口頭為之，由大會(huì)主席團(tuán)通知主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人定期答復(fù)之，如認(rèn)為答復(fù)不滿意時(shí)，可再提出詢問(wèn)。”[2]302

切實(shí)保障議員的言論自由權(quán)，有利于議員去除后顧之憂，知無(wú)不言，言無(wú)不盡，充分履行職責(zé)，提高監(jiān)督議政效果。邊區(qū)第一屆參議會(huì)在制定的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》中即規(guī)定，各級(jí)參議會(huì)議員在議會(huì)中之言論及決議，對(duì)外不負(fù)責(zé)任。第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修正的《各級(jí)參議會(huì)組織條例》，又增加規(guī)定，各級(jí)參議員在任期內(nèi)，除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)各級(jí)參議會(huì)或常駐委員會(huì)之許可，不得逮捕或罷免。此次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》也同樣做出規(guī)定：參議員在會(huì)議內(nèi)得自由發(fā)表言論，不受任何限制。

此外，為了保證會(huì)議監(jiān)督的有效性，《參議會(huì)組織條例》規(guī)定:“各級(jí)參議會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)，各級(jí)行政及司法首長(zhǎng)，均得列席，有發(fā)言權(quán)無(wú)表決權(quán)?！盵2]162而“邊區(qū)縣參議員被選為政府委員者，不退出參議會(huì)，但討論關(guān)于其本身問(wèn)題時(shí)，只有發(fā)言權(quán)無(wú)表決權(quán)”。[2]288-299

3.教育參議員認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。在邊區(qū)第一屆參議會(huì)閉幕會(huì)上，參議會(huì)即要求參議員要“幫助與檢查、督促各級(jí)政府的執(zhí)行及其執(zhí)行程度”，保證參議會(huì)的決定具體的實(shí)行。[2]181

邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)召開(kāi)前，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)出《關(guān)于邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)至各縣信》，強(qiáng)調(diào)每個(gè)議員要認(rèn)清自己的責(zé)任，“邊區(qū)參議會(huì)是一件大事，到會(huì)的議員不是參加完會(huì)就完事，而是代表全邊區(qū)人民來(lái)決定邊區(qū)抗日救國(guó)的大計(jì)。因此，每個(gè)議員都必先有準(zhǔn)備，‘心中有數(shù)’?！盵2]228邊區(qū)政府主席林伯渠在大會(huì)致詞中誠(chéng)懇地說(shuō)：“希望參議員很坦白的指摘政府工作的缺點(diǎn)?！薄爸挥性谌嗣癖O(jiān)督下政府才能把工作做好。我們不怕自我批評(píng)，也盼望各位勇于批評(píng)?！盵2]240通過(guò)加強(qiáng)職責(zé)教育，提高了議員監(jiān)督的意識(shí)，在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)上參議員“以無(wú)拘束，無(wú)成見(jiàn)，無(wú)強(qiáng)制，無(wú)私情的精神，批評(píng)了政府的工作，指出了政府許多的缺點(diǎn)”。[2]364副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉會(huì)后發(fā)表文章囑托邊區(qū)參議員：“除盡個(gè)人應(yīng)盡義務(wù)外，還應(yīng)經(jīng)常把所看到的：如公務(wù)人員溺職或執(zhí)行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見(jiàn)，隨時(shí)告訴邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)以便通過(guò)政府使之實(shí)現(xiàn)?！盵2]653-654

四、參議會(huì)自身建設(shè)的理論與實(shí)踐

1.指導(dǎo)幫助參議員提出高質(zhì)量的議案，提高參議會(huì)大會(huì)效能。邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)了四百余件具體的提案，顯示了參議員及各團(tuán)體參政議政的熱情和積極性。但是，由于缺乏指導(dǎo)，提案“未能集中在幾個(gè)中心問(wèn)題上布置、展開(kāi)討論。以致提案多而亂，浪費(fèi)時(shí)間精力”。[2]380為提高議案質(zhì)量，在邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)召開(kāi)之前，《解放日?qǐng)?bào)》為此發(fā)表社論，指出“大會(huì)的提案，應(yīng)該是大的，有原則性的”，“不要提的太零碎。要根據(jù)事實(shí)，切合老百姓需要的提案，通過(guò)了，便能按著行得通”。對(duì)那些“標(biāo)語(yǔ)式的提案，或陳義過(guò)高為現(xiàn)政府力所不能及的提案”，“不要隨便通過(guò)”，“一切議案，一定要經(jīng)小組及大會(huì)詳細(xì)研究，使得議員代表真能了解透徹，印象甚深。因此，提案不要多?！盵2]390由于對(duì)議員提出議案作了具體的指導(dǎo)，在邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)上，議員們不僅對(duì)政府工作報(bào)告作了審慎周詳?shù)挠懻?，而且“?duì)于自己的每一提案，亦采取十分認(rèn)真的態(tài)度，分別輕重緩急、斟酌具體情況，探討出切實(shí)的辦法，務(wù)期一定能夠?qū)嵭小?。[2]632提出具體切實(shí)可行的議案，有利于增強(qiáng)參議會(huì)和政府的權(quán)威。

2.保障非黨議員和群眾議員發(fā)言權(quán)。參議會(huì)能否充分發(fā)揚(yáng)民主，代表能否暢所欲言，決定著大會(huì)的質(zhì)量。中共和邊區(qū)參議會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了以下兩點(diǎn)：一是要保障非黨參議員的發(fā)言權(quán)。邊區(qū)參議會(huì)在第二屆換屆選舉時(shí)實(shí)行了“三三制”原則，黨員議員只占了三分之一，所以如何讓非黨議員充分行使權(quán)利，發(fā)表自己的意見(jiàn)，非常關(guān)鍵。在第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)開(kāi)幕時(shí)，毛澤東在會(huì)上發(fā)表演說(shuō)，即要求“共產(chǎn)黨員必須傾聽(tīng)黨外人士的意見(jiàn)，給別人以說(shuō)話的機(jī)會(huì)”。[5]809林伯渠在關(guān)于陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)的籌備講話中，也要求在參議會(huì)上對(duì)非黨參議員的批評(píng)，“應(yīng)該采取歡迎的態(tài)度，不應(yīng)掣肘他，而要啟發(fā)他，幫助他，在參議員分組討論的時(shí)候，要他們有話說(shuō)，假使兩百人只有政府工作報(bào)告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[2]391二是要給予群眾議員更多的發(fā)言機(jī)會(huì)。在參議會(huì)中，由于官員議員自身地位的優(yōu)勢(shì)，他們往往掌握著話語(yǔ)權(quán)，而群眾議員的發(fā)言機(jī)會(huì)就顯得比較少，不利于各方意見(jiàn)的充分表達(dá)，為此，《解放日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，要求在邊區(qū)第二屆第二次大會(huì)上“不讓小組會(huì)及大會(huì)上的發(fā)言人多數(shù)屬于官方的干部及少數(shù)名流人物，而要使得純百姓議員代表無(wú)話不說(shuō)無(wú)意見(jiàn)不講，一變?nèi)ツ旮刹堪l(fā)言占多數(shù)的偏向?！盵2]302給議員平等的話語(yǔ)權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)群眾議員的積極性，政府得到更多真實(shí)情況的反映，從而提高大會(huì)審議質(zhì)量。

3.要按期開(kāi)會(huì)。雖然《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》明確規(guī)定了各級(jí)參議會(huì)的會(huì)期，由于時(shí)局的影響和民主意識(shí)的淡薄，“縣邊區(qū)參議會(huì)差不多都未能按期開(kāi)會(huì)，甚至條例上規(guī)定了的常務(wù)委員會(huì)也‘只聞其名，不見(jiàn)其會(huì)’。民眾忘記了他們還有代表機(jī)關(guān)，政府也似乎忘記了有事要去問(wèn)問(wèn)他的主人——民意機(jī)關(guān)。”久不開(kāi)會(huì)，造成參議會(huì)名存實(shí)亡。謝覺(jué)哉強(qiáng)調(diào)，“如果久不開(kāi)會(huì)，那人民新的意見(jiàn)，無(wú)由反映，政府的缺點(diǎn)，不能立時(shí)糾正，這對(duì)于民主發(fā)揚(yáng)，是有妨礙的。”“這是對(duì)民主政治怠工，不可容許?！盵2]678因此，“縣與邊區(qū)參議會(huì)，最好是能按期開(kāi)會(huì)?！盵2]642

4.健強(qiáng)常務(wù)委員會(huì)。由于各方面因素的影響，各級(jí)參議會(huì)很難做到按期開(kāi)會(huì)，副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉指出，邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)代表人民來(lái)議事管事，但“議事管事，是不可中斷的；而參議會(huì)大會(huì)，卻不能常開(kāi)。從這個(gè)大會(huì)到那個(gè)大會(huì)的中間，必須有個(gè)機(jī)關(guān)，代表大會(huì)執(zhí)行任務(wù)——這就是邊區(qū)、縣參議會(huì)的常駐委員會(huì)”。在縣與邊區(qū)參議會(huì)不能按期開(kāi)會(huì)的情況下，他呼吁必須“要健強(qiáng)他的常務(wù)委員會(huì)”。[2]6431941年11月第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修訂各級(jí)參議會(huì)組織條例，明確規(guī)定了邊區(qū)及縣參議會(huì)常駐委員會(huì)的設(shè)置及其職權(quán)。

為避免常駐會(huì)“坐而論道”，脫離民眾，謝覺(jué)哉提出，各級(jí)常駐委員會(huì)、各級(jí)參議員要經(jīng)常取得聯(lián)系?！斑@樣，一方面：常駐會(huì)經(jīng)常有新的人民意見(jiàn)反映；另一方面，各級(jí)參議會(huì)或常駐會(huì)互相了解工作，能取得幫助和改進(jìn)的效果?！盵2]657為保證常駐會(huì)工作的正常開(kāi)展，謝覺(jué)哉提出常駐會(huì)不僅要有獨(dú)立機(jī)關(guān)，而且“至少須有一個(gè)以上不兼職的常駐議員”，除此之外，“會(huì)內(nèi)應(yīng)有辦事的職員，可能的話，須請(qǐng)專門(mén)人才，幫助常委做各種研究與調(diào)查工作”。[2]658-659設(shè)置專職常駐議員，能保證他們專心致志、集中精力地做好參議會(huì)工作，更好地發(fā)揮常駐會(huì)的功能，也有利于提高參議會(huì)的地位，而專門(mén)人才的加入也有助于提高常駐會(huì)議事質(zhì)量。

5.精減參議員數(shù)量，體現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。代表機(jī)構(gòu)的廣泛性關(guān)系到代表機(jī)構(gòu)的民主性，但代表數(shù)量多少是有限度的。這個(gè)限度的原則就是必須便于召開(kāi)會(huì)議、充分討論問(wèn)題和決定問(wèn)題。如果代表人數(shù)多得不便于開(kāi)會(huì)討論、決定問(wèn)題時(shí)，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。因此，議員數(shù)量的合理化是代議機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的重要一環(huán)。

由于經(jīng)驗(yàn)不足，陜甘寧邊區(qū)在1937年11月選舉邊區(qū)參議會(huì)“議員數(shù)達(dá)五百有奇”。[2]791938年9月邊區(qū)政府考慮到“因參加前方抗戰(zhàn)，事實(shí)上不能到會(huì)者有之，因他種原因流動(dòng)或出缺而不能到會(huì)者有之，若依原有議員召集會(huì)議，誠(chéng)恐到會(huì)者不足法定人數(shù)，為了消除是項(xiàng)顧慮起見(jiàn)，特決定舉行復(fù)選，由原有議員開(kāi)復(fù)選會(huì)議，復(fù)選半數(shù)為出席邊區(qū)議會(huì)之議員”。[2]79即把參加邊區(qū)第一屆參議會(huì)的議員由500余人縮減為250余人。出席邊區(qū)第二屆參議會(huì)的議員亦有250余人。但這些議員數(shù)量也給會(huì)議的召集帶來(lái)困難，謝覺(jué)哉在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)上的報(bào)告中提出，“為使選舉辦理得更好，提議選舉條例酌加修改。例如各級(jí)參議會(huì)議員名額，應(yīng)當(dāng)減少，便于開(kāi)會(huì)。過(guò)去許多參議會(huì)未能如期開(kāi)會(huì)，議員名額太多，是其一個(gè)原因?！盵2]449此次大會(huì)修正了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》，大幅度提高了居民數(shù)和議員的選舉名額比例，第三屆參議會(huì)參議員的名額即減少為170人。

五、余論

中國(guó)共產(chǎn)黨在陜北經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展都較落后的情況下，實(shí)踐了生動(dòng)活潑的特色民主，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，又處于戰(zhàn)時(shí)環(huán)境中，議會(huì)制度的理論并不是十分完善的，有的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)原則，缺乏可操作性，如，選民對(duì)參議員的罷免監(jiān)督僅規(guī)定為“各級(jí)參議員在任期內(nèi)如不稱職的，得由該級(jí)議員選舉之法定人數(shù)十分之一以上選民提議，經(jīng)由該選舉單位投票罷免之”。而對(duì)何謂“不稱職”，沒(méi)有作出明確的規(guī)定。再者，有些規(guī)定甚至混淆了黨、政府與參議會(huì)的職能,如規(guī)定“下級(jí)參議會(huì)決定之案件，有不當(dāng)時(shí)，同級(jí)政府受上級(jí)政府或上級(jí)參議會(huì)之指示，得停止執(zhí)行”,[2]120這一規(guī)定“在一定程度上賦予了政府對(duì)下級(jí)參議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，混淆了代議機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)督的職權(quán)范圍”。[6]還有的規(guī)定過(guò)于理想化，脫離了邊區(qū)實(shí)際和當(dāng)時(shí)的環(huán)境，如邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定，邊區(qū)和縣的參議會(huì)議員的任期都為一年，鄉(xiāng)參議會(huì)議員為半年。雖然第二屆參議會(huì)通過(guò)的參議會(huì)組織條例又改為邊區(qū)參議員任期為三年、縣參議員二年、鄉(xiāng)參議員一年，但即使這樣，也仍然難以實(shí)行，每屆參議員的任期都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)規(guī)定。

雖然抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的議會(huì)制度理論并不十分完美，實(shí)踐中也并不十分完善，但中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義民主理論與中國(guó)實(shí)際、邊區(qū)的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，實(shí)事求是，勇于探索，提出了許多富有創(chuàng)見(jiàn)性的議會(huì)制度思想，豐富了中國(guó)共產(chǎn)黨民主理論，為邊區(qū)民主發(fā)展提供了重要的理論指導(dǎo)，促進(jìn)了陜甘寧邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)，其對(duì)今天進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展人民民主不無(wú)重大的借鑒與啟迪價(jià)值。參考文獻(xiàn)：

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A

1002-7408（2011）02-0064-03

徐振光（1968-），男，山東臨沂人，中共閘北區(qū)委黨校副教授，博士，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治制度、黨史黨建。

[責(zé)任編輯：閆生金]