龍港鎮(zhèn)：創(chuàng)新小城市培育模式

● 蒼南縣編辦

2013年12月，國家確定在省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級、東中西不同區(qū)域開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點，并以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點。2014年9月，浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)被確定為新型城鎮(zhèn)化國家試點鎮(zhèn)。近兩年來，龍港鎮(zhèn)深入實施小城市培育試點，不斷深化管理體制改革，創(chuàng)新小城市培育模式。

一、新型城鎮(zhèn)化試點改革的主要內(nèi)容

（一）拓展小城市發(fā)展框架

一是擴充鎮(zhèn)域面積。2011年5月，蒼南縣舥艚鎮(zhèn)、蘆浦鎮(zhèn)、云巖鄉(xiāng)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入龍港鎮(zhèn)，龍港鎮(zhèn)域面積由83平方公里擴大到172.05平方公里，常住人口由34.1萬增加到39.8萬。這為龍港鎮(zhèn)加快小城市培育拓展腹地空間。二是明確龍港鎮(zhèn)的發(fā)展定位和培育計劃。按照“溫州南部城鎮(zhèn)圈”的要求，編制龍港鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃，將龍港定位為山水田園美麗智城和鰲江流域中心城市核心區(qū)，確定了發(fā)展的總體框架。同時，編制龍港鎮(zhèn)小城市培育三年行動計劃，明確龍港鎮(zhèn)小城市培育的功能定位、行動目標、主要任務、保障措施、發(fā)展指標、建設項目等。

（二）加強小城市培育服務保障

一是建立公共服務平臺。在龍港鎮(zhèn)建設行政審批服務中心、公共資源交易中心、城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊、就業(yè)保障服務中心、應急維穩(wěn)中心和土地供給中心六大平臺。其中，龍港鎮(zhèn)行政審批服務中心是浙江省首家鎮(zhèn)級審批服務中心，承擔龍港鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)的各種行政審批、證照辦理等服務，并委托受理各類申請、建設項目全程代理、信息咨詢、非涉密文件查詢等便民服務。目前，累計進駐部門22家、可辦理審批服務事項121項。二是推進小城市基礎設施建設。政府大力投資城市交通、能源、水利、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保障房，城市道路總里程340公里，公共停車場泊位5500個，安全飲用水供水能力16萬噸／日，管道煤氣入戶率達到21.5%，污水集中處理率、飲用水供水水質(zhì)達標率和垃圾無害化處理率分別上升到了85%、98%和100%。

（三）突出小城市培育要素保障

▲ 龍港鎮(zhèn)

一是政策扶持?？h委縣政府出臺《關(guān)于加快推進龍港鎮(zhèn)小城市培育試點工作的意見》，明確在成立龍港鎮(zhèn)“五大中心”、“四大改革”和“三大政策扶持”等方面的支持意見。二是資金保障。建立“劃分稅種、核定基數(shù)、超收全返”的資金運行模式，實施土地出讓金凈收益和城鎮(zhèn)基礎設施配套全額返還，龍港財政收入和土地出讓金額上交龍港鎮(zhèn)財政統(tǒng)一支配?？h派駐機構(gòu)在龍港鎮(zhèn)的各種收費，除為縣以上部門代收和有特別規(guī)定外，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政專戶管理，收入全額上交鎮(zhèn)財政專戶，按核定的分成比例分配。組建龍港鎮(zhèn)國有資產(chǎn)營運公司，為小城市培育提供融資平臺。三是土地供給。建立龍港鎮(zhèn)建設用地計劃單列制度，對龍港鎮(zhèn)年度城鎮(zhèn)建設用地不少于全縣1/3的指標給予專門安排，對與龍港鎮(zhèn)小城市培育試點各項建設項目相關(guān)的工業(yè)發(fā)展指標和土地出讓指標給予傾斜，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余的建設用地指標優(yōu)先安排。

（四）創(chuàng)新小城市培育體制機制

一是開展綜合管理執(zhí)法體制改革試點。整合原縣級行政機關(guān)派駐龍港鎮(zhèn)的相關(guān)行政執(zhí)法機構(gòu)，組建龍港鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊。執(zhí)法大隊在承擔原蒼南縣設在龍港鎮(zhèn)的住建、國土、工商等分局的56項執(zhí)法權(quán)限的基礎上，新增16項委托執(zhí)法權(quán)限。二是擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限。將試點中涉及的財政分配、規(guī)費收繳、資金支持、土地傾斜、社會管理等10個方面的49項公共職能下放給龍港鎮(zhèn)，改善了制約龍港鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的用地指標、鎮(zhèn)財政可支配收入等“瓶頸”。三是推行縣級職能部門派駐機構(gòu)。派駐龍港鎮(zhèn)的機構(gòu)由縣職能部門充分授權(quán)，采取龍港鎮(zhèn)分局審批、蒼南縣局備案，進一步提高了辦事效率。目前，公安、工商、國土、住建、質(zhì)監(jiān)、地稅、國稅、司法、環(huán)保、交警、檢察院、法庭等均在龍港鎮(zhèn)設立派駐機構(gòu)。其中，龍港鎮(zhèn)交警中隊更名為龍港鎮(zhèn)交警隊，具體承擔交警大隊職責。四是增強自主統(tǒng)籌能力。賦予龍港鎮(zhèn)一定的用人自主權(quán)，龍港鎮(zhèn)黨委擁有縣管副科級干部的調(diào)配和使用建議權(quán)，部門派駐龍港鎮(zhèn)機構(gòu)負責人任免需書面征得龍港鎮(zhèn)黨委意見，實行派駐機構(gòu)負責人年度評議，實行鎮(zhèn)屬中層干部任免報備制等。

二、龍港鎮(zhèn)試點工作面臨的制約因素

（一）行政管理面臨“擴域”和“擴權(quán)”后的雙重壓力

區(qū)劃調(diào)整后，龍港鎮(zhèn)域面積擴大、人口增多，管理難度加大。在簡政放權(quán)改革中，放權(quán)不充分、不到位等問題仍存在，下放的權(quán)力主要集中在縣職能部門的派出機構(gòu)，如各部門的分局或?qū)徟行拇翱?，而真正下放給龍港鎮(zhèn)政府的只有11項，存在“兩頭（縣鎮(zhèn)）熱、中間（部門）冷”現(xiàn)象?？h級部門在龍港鎮(zhèn)的派駐機構(gòu)，其管理體制尚未理順，存在“機構(gòu)到，權(quán)力未到”的現(xiàn)象，在具體執(zhí)行過程中，不少事項很難在鎮(zhèn)一級得到快速有效解決。加之，專業(yè)人才匱乏，審批、執(zhí)法及監(jiān)管能力無法得到充分保障。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級亟待推進

龍港鎮(zhèn)的印刷、禮品、紡織、塑編四大傳統(tǒng)支柱行業(yè)存在著產(chǎn)業(yè)鏈短、層次低，產(chǎn)品附加值低的問題，各行業(yè)主要依賴少數(shù)骨干企業(yè)支撐，尚未形成優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)集群。企業(yè)科技研發(fā)投入不足，市場開拓力度不強，在激烈的市場競爭中缺乏核心競爭力和抵御風險的能力，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨巨大的轉(zhuǎn)型升級壓力。

（三）公共服務能力亟待提升

試點改革以來，龍港鎮(zhèn)城市基礎設施得到明顯改善，但離群眾對小城市公共服務能力的期待仍有明顯差距。污水、垃圾處理等公共設施建設，民營投資未能參與。醫(yī)療衛(wèi)生、群眾文化、養(yǎng)老院等服務設施不足，公共服務設施能力亟待加強。

（四）要素瓶頸制約進一步顯現(xiàn)

龍港鎮(zhèn)可支配的財政資金非常有限，基礎設施建設投入資金主要來源于土地出讓金返回和銀行貸款。當前，銀行融資的難度進一步加大，投融資平臺建設亟待完善。從土地指標來看，龍港鎮(zhèn)總體上是一個人多地少的城鎮(zhèn)，隨著一大批工業(yè)設施、基礎設施和公共設施等重大項目的開工建設，縣里統(tǒng)籌下達的用地指標難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，土地的供需矛盾越發(fā)突出。

（五）城鎮(zhèn)建設發(fā)展環(huán)境亟待改善

人口密度大、交通擁堵、水環(huán)境污染等問題突出，城鄉(xiāng)綜合環(huán)境需要進一步改善提升，人文素質(zhì)、衛(wèi)生環(huán)境、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌等亟待加強。同時城鎮(zhèn)化進程中各種利益沖突不斷，群眾訴求與政策相抵觸現(xiàn)象日益增多。

三、進一步深化改革的主要考慮

（一）以改革創(chuàng)新為引領，加速推進小城市培育試點工作

一是啟動國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點。全面貫徹落實國家11部委關(guān)于《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》的頂層設計和要求，積極探索創(chuàng)新。成立龍港鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化研究中心，研究試點實施方案和編制實施細則。啟動大部門制改革，優(yōu)化資源配置，理順職責體系，理清職責邊界；推進財政體制改革，增強龍港鎮(zhèn)發(fā)展活力，實行事權(quán)與財權(quán)相匹配。二是深化配套改革。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素合理流動。深化戶籍制度改革，探索建立政府、企業(yè)、個人共同參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，促進基本公共服務均等化。深化多元化投融資體制改革，積極探索政府與社會資本合作（PPP）模式。鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設，促進市政公益事業(yè)和社會民生事業(yè)發(fā)展。三是研究制定權(quán)力清單、責任清單和負面清單，理順權(quán)責關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運行。制定政府購買服務指導性目錄，培育和規(guī)范服務型社會組織，提升社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、提供社會服務能力。深化行政審批制度改革，理順行政流程和推進電子政務，把政府行政審批和公共服務通過電子網(wǎng)絡平臺延伸至末端。

（二）以融合發(fā)展為核心，加快推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展

一是優(yōu)化小城市發(fā)展布局。以城市建設總體規(guī)劃為指導，提高控制性規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的深度和覆蓋面，優(yōu)化城市功能布局和空間形態(tài)，聯(lián)動推進龍港鎮(zhèn)新城與世紀新城、舊城建設。二是加強基礎配套建設。提高城市功能和綜合承載力，加強城市道路網(wǎng)建設，完善城市交通治理，開展綠色交通體系建設，不斷增強城市可持續(xù)發(fā)展能力。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施和社會事業(yè)建設發(fā)展，合理配置公共資源，逐步實現(xiàn)公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)一體化。加快“智慧龍港”建設，全面整合公安、城管、交通、政務、民兵應急聯(lián)動、人防指揮和海洋安全管理等“數(shù)字化”平臺資源，提高信息化共享水平。大力實施“美麗鄉(xiāng)村建設”示范工程，全面推進新農(nóng)村建設。

（三）以環(huán)境整治為重點，加快推進美麗龍港建設

健全城市職能，全面提升城市綜合服務水平。完善城市配套設施，加快推進文化中心、公共服務中心、濕地公園、文化長廊等一批功能性項目和重大服務設施建設，完善商務網(wǎng)店布局、休閑娛樂、住宿餐飲等配套設施。加強城市綜合管理，推進“數(shù)字城管”建設，理順城管體制，建立長效機制，提升管理水平。加強路面改造和維護，完善紅綠燈、交通標識線、交通護欄的設置，提高城市道路完好率和居民出行的舒適度。深入開展“五水共治”行動，加大河道綜合整治力度，進一步完善“一網(wǎng)格二保障三管理四監(jiān)督”的河道保潔長效管理機制，全面提升河網(wǎng)水質(zhì)，鞏固垃圾河、黑臭河整治成果。

（四）以改善民生為目標，加快推進公共服務均等化

一是完善社會保障。擴大養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險覆蓋面，積極做好城鄉(xiāng)低保和弱勢群體救助工作，推進被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障，加快養(yǎng)老服務體系建設和民辦慈善事業(yè)發(fā)展，完成經(jīng)濟適用房、廉租房合建項目建設，穩(wěn)步提高人民群眾社會保障水平。二是發(fā)展社會事業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展優(yōu)化校網(wǎng)布局，健全鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級衛(wèi)生服務體系，推進群眾體育、競技體育和體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足群眾日常生活需求。三是創(chuàng)新社會綜合治理。完善立體化社會治安防控體系，推進社會治安打、防、管、控，依法整治“盜搶騙”、“黃賭毒”等突出治安問題。健全鎮(zhèn)、社區(qū)、村居三級綜治工作平臺信息系統(tǒng)，深化“多網(wǎng)合一”網(wǎng)格化管理模式，完善重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制和大調(diào)解體系建設。加強安全生產(chǎn)和消防安全管理，大力排查整治各領域安全事故隱患，堅決遏制較大以上事故發(fā)生。

（五）以改革創(chuàng)新為動力，加快完善城市管理體制

繼續(xù)深化行政管理體制改革，理順鎮(zhèn)政府與縣派駐機構(gòu)的關(guān)系，增強鎮(zhèn)政府的指揮調(diào)度能力。深化綜合行政執(zhí)法體制改革，整合綜合行政執(zhí)法事項，推進綜合行政執(zhí)法工作。完善行政審批服務中心、就業(yè)保障中心、公共資源交易中心、應急維穩(wěn)中心和土地供應中心等五大平臺運行機制，提高政府服務能力和管理水平。深入實施“三分三改”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，切實破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。完善農(nóng)房改造集聚建設政策，加強要素保障和新農(nóng)村建設資金投融資管理，推進整村成片改造和跨區(qū)域集聚，加快推進小城市集聚建設。