公共服務(wù)體系改革與發(fā)展的若干問(wèn)題

文/葛延風(fēng)

葛延風(fēng)：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)

一、我國(guó)公共服務(wù)體系發(fā)展和改革的歷程及評(píng)價(jià)

（一）改革開放前30年的發(fā)展?fàn)顩r及組織管理方式

改革開放前30年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的情況下，整個(gè)公共服務(wù)體系從無(wú)到有，從小到大。到了20世紀(jì)70年代末，我國(guó)在教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化以及其他相關(guān)領(lǐng)域逐步建立起一套雖然整體水平不高但相對(duì)完整的公共服務(wù)體系。

基本組織方式是以各級(jí)各類事業(yè)單位為服務(wù)主體，其他類型組織的服務(wù)為補(bǔ)充，部分公共服務(wù)由一些特殊類型的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，有些服務(wù)是由集體企業(yè)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)自我承擔(dān)，比如農(nóng)村的小學(xué)、赤腳醫(yī)生、企業(yè)辦的一些學(xué)校等。

在基本的管理方式上，作為服務(wù)主體的事業(yè)單位政府主導(dǎo)、計(jì)劃管理，事業(yè)單位的成立、注銷、布局、財(cái)政收支、人員的規(guī)格身份都是嚴(yán)格的計(jì)劃干預(yù)方式。當(dāng)時(shí)的體制有一定的優(yōu)勢(shì)，那就是目標(biāo)清晰，服務(wù)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和公眾需要，嚴(yán)格的計(jì)劃管理手段也保證了政府意志的落實(shí)。但是，這種管理方式也有不足，過(guò)分嚴(yán)格的計(jì)劃管理導(dǎo)致了一些領(lǐng)域、一些機(jī)構(gòu)的低效率，相關(guān)事業(yè)的發(fā)展受政治運(yùn)動(dòng)的影響比較突出等。

總體上，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的情況下，相對(duì)完整的公共服務(wù)體系對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是很大的。比如教育領(lǐng)域，基礎(chǔ)教育逐步普及，人口素質(zhì)不斷提高，為改革開放后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)；科技領(lǐng)域，搞出了“兩彈一星”；公共科研體系對(duì)于整個(gè)工業(yè)體系的形成、糧食生產(chǎn)安全都發(fā)揮了非常積極的作用；衛(wèi)生領(lǐng)域，建設(shè)比較完整的三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大大提高了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，健康成效巨大。

（二）20世紀(jì)80年代中期開始對(duì)公共服務(wù)體系進(jìn)行全面改革

近年流行一個(gè)說(shuō)法是，改革開放以來(lái)我們的公共服務(wù)體系改革滯后，我個(gè)人不太同意這個(gè)判斷。其實(shí)，公共服務(wù)體系的改革基本上是與城市經(jīng)濟(jì)體制改革同步推進(jìn)的。之前很多人認(rèn)為“滯后”，是因?yàn)橐恢钡?011年以前，公共服務(wù)體系改革是分領(lǐng)域進(jìn)行的，部門主導(dǎo)，在國(guó)家層面沒有針對(duì)整個(gè)公共服務(wù)體系改革的綜合性“決定”。城市經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后不久，公共服務(wù)主要領(lǐng)域都出臺(tái)了重要文件，包括科技體制、藝術(shù)表演團(tuán)體、衛(wèi)生工作、教育體制、體育體制等，從時(shí)間順序，基本都是1985年、1986年前后公布的。當(dāng)然，這涉及到公共服務(wù)體制的改革，也涉及到了服務(wù)體系的改革。改革涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容非常多，包括對(duì)事業(yè)單位的具體管理方式，包括放權(quán)、籌資和財(cái)政支持方式及人事制度。調(diào)整行政管理體制，包括政府部門之間管理體制的調(diào)整，中央與地方關(guān)系的調(diào)整，國(guó)有企業(yè)改革等。推進(jìn)部分領(lǐng)域的市場(chǎng)化，包括科研院所改企轉(zhuǎn)制，部分地方公立醫(yī)院私有化或?qū)嵤┝斯煞葜聘脑?，?duì)文化領(lǐng)域大部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行了企業(yè)化管理或?qū)嵤┝烁钠筠D(zhuǎn)制。同時(shí)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間和社會(huì)力量，涉及到教科文衛(wèi)幾乎所有領(lǐng)域。當(dāng)然，還有一些領(lǐng)域繼續(xù)保留了傳統(tǒng)管理方式，比如事業(yè)單位都有行政主管部門，有行政級(jí)別，主要領(lǐng)導(dǎo)任命以及重大活動(dòng)都需要行政性審批。在體制改革的同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，政府投入、社會(huì)投入及其他融資大幅度增加，公共服務(wù)體系能力也得到了比較快的提升。

改革雖然取得了一定的成效，但問(wèn)題也逐步凸顯。成效主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是服務(wù)能力大幅提高；二是改革基本上是以放權(quán)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主，大大調(diào)動(dòng)了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員積極性。值得關(guān)注的問(wèn)題也不少。一是改革和發(fā)展過(guò)程中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。高端服務(wù)擴(kuò)張迅速，對(duì)基礎(chǔ)性服務(wù)重視不足，受政府間關(guān)系特別是財(cái)政體制影響，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡；公共服務(wù)的布局與城市化和人口流動(dòng)的協(xié)調(diào)還不夠緊密。二是管理方式上，管的過(guò)多和放權(quán)過(guò)度、約束不足并存。在很多具體業(yè)務(wù)活動(dòng)審批、資源分配等方面隨意性大，有些領(lǐng)域，包括業(yè)務(wù)活動(dòng)選擇、資產(chǎn)處置、內(nèi)部分配等方面放權(quán)過(guò)度，一些事業(yè)單位“內(nèi)部人控制”問(wèn)題普遍存在。三是“過(guò)度市場(chǎng)化”和“政府越位”并存。過(guò)度市場(chǎng)化表現(xiàn)在政府對(duì)很多服務(wù)的規(guī)劃、投入、監(jiān)管責(zé)任弱化，相當(dāng)多服務(wù)的布局、進(jìn)入和退出、定價(jià)等過(guò)多地由市場(chǎng)決定；對(duì)部分機(jī)構(gòu)的改企轉(zhuǎn)制劃分標(biāo)準(zhǔn)存在偏差，更多地依據(jù)其“市場(chǎng)生存”能力而非服務(wù)的屬性特點(diǎn)來(lái)確定。同時(shí)，“政府越位”問(wèn)題長(zhǎng)期存在，部分領(lǐng)域改革滯后，一些該交給市場(chǎng)的、非公益性的機(jī)構(gòu)劃為事業(yè)單位。四是激勵(lì)機(jī)制扭曲。鼓勵(lì)事業(yè)單位“創(chuàng)收”并將創(chuàng)收收入處置權(quán)交給單位導(dǎo)致部分單位目標(biāo)異化，趨利傾向強(qiáng)化；內(nèi)部分配普遍將服務(wù)收入和個(gè)人收入掛鉤，導(dǎo)致一些領(lǐng)域從業(yè)人員行為扭曲。

總的來(lái)看，從20世紀(jì)80年代中期開始、貫穿于幾乎整個(gè)90年代對(duì)公共服務(wù)體系的改革，基本是套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企業(yè)改革做法，以放權(quán)、讓利為主。雖然整體能力和積極性大幅度提高，但也帶來(lái)了很多問(wèn)題，如布局不合理、目標(biāo)扭曲日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致服務(wù)可及性不高、公平性低、宏觀績(jī)效差，部分公眾權(quán)益難以得到充分保障，公眾不滿情緒大等。

（三）新世紀(jì)以來(lái)的“糾偏”改革

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，開始了新一輪的以“糾偏”為主的改革，或者說(shuō)對(duì)改革的深化。比如在教育領(lǐng)域，明確否定“產(chǎn)業(yè)化”，強(qiáng)化政府責(zé)任與公民受教育權(quán)保障，強(qiáng)化政府投入，優(yōu)化布局規(guī)劃，全面推進(jìn)對(duì)各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的改革；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，突出強(qiáng)調(diào)公益性，明確了“?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制”的改革策略；在科技領(lǐng)域，改革支持方式，改革科技評(píng)價(jià)機(jī)制，改革科技管理方式。在其他領(lǐng)域，如公用事業(yè)領(lǐng)域的改革也在深化。還有，對(duì)事業(yè)單位實(shí)施分類改革。

新一輪以“糾偏”為主的改革取得明顯了成效，教育領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域成效都很明顯。但是，由于受20世紀(jì)80年代中期以后相當(dāng)一段時(shí)期發(fā)展慣性、既得利益以及改革實(shí)施方式、財(cái)政體制等的影響，公共服務(wù)體系發(fā)展中出現(xiàn)的很多問(wèn)題尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)和解決，一些領(lǐng)域矛盾依然很突出。

二、公共服務(wù)體系建設(shè)和改革中需要解決的主要問(wèn)題

在公共服務(wù)體系發(fā)展和改革問(wèn)題上，表面看是要解決布局、運(yùn)行、管理及績(jī)效等各個(gè)方面存在的問(wèn)題，但更核心的是在公共服務(wù)體系如何發(fā)展、如何改革以及如何組織管理等基本問(wèn)題上，尚未形成統(tǒng)一和清晰的思路，各界在很多問(wèn)題上依然有很多分歧，有真分歧也有假分歧。所謂真分歧就是大家觀點(diǎn)確實(shí)不一樣，所謂假分歧就是大家到現(xiàn)在仍沒有形成統(tǒng)一的話語(yǔ)體系。

下一步要解決的最主要問(wèn)題，從宏觀層面來(lái)看，首先要思考基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求及長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，我們需要建立一個(gè)什么樣的公共服務(wù)體系，以及跟這個(gè)體系建設(shè)相關(guān)的或者說(shuō)從更大范圍講，如何確定我們的公共服務(wù)體制的問(wèn)題。比如，如何確定服務(wù)重點(diǎn)、內(nèi)容以及不同服務(wù)的屬性，即哪些是公共品、哪些是公益性產(chǎn)品、哪些是私人消費(fèi)品；公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中政府與市場(chǎng)是什么關(guān)系；政府和社會(huì)力量是什么關(guān)系；公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中不同層級(jí)政府之間是什么關(guān)系等。在微觀層面，涉及到如何規(guī)劃和布局；業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容和方式怎樣確定；如何籌資；如何激勵(lì)與約束；如何評(píng)價(jià)績(jī)效；政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系模式；如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；如何針對(duì)不同類型公共服務(wù)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)實(shí)施差別化管理政策等。

三、公共服務(wù)體系建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一，發(fā)達(dá)國(guó)家包括很多發(fā)展中國(guó)家都非常重視公共服務(wù)，將其作為最基本的政府責(zé)任和公民權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家除國(guó)防外，財(cái)政支出的大部分都是用于公共服務(wù)及社會(huì)保障。第二，服務(wù)的內(nèi)容大都比較廣泛，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科研和共性技術(shù)推廣、社會(huì)保障、公共信息、就業(yè)、特殊群體服務(wù)、公共文化、公共交通、環(huán)境保護(hù)等。第三，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家服務(wù)屬性通常都比較明確，即哪些是公共品（免費(fèi)或基本免費(fèi)），哪些是公益性產(chǎn)品（消費(fèi)者適度分擔(dān)），哪些是私人消費(fèi)品，非常明確。第四，政府間責(zé)任關(guān)系總體上比較清晰。無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)什么事，事權(quán)劃分很清楚，規(guī)劃責(zé)任、投入責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任很明確。第五，從服務(wù)提供主體來(lái)看，不同國(guó)家有差異，但總體上是以公共部門為主，社會(huì)力量為輔。尤其是在歐洲，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)以政府舉辦的公共部門為主，部分慈善和少量教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科研等由非營(yíng)利組織提供。美國(guó)有些特殊，社會(huì)力量參與較多，但社會(huì)力量多數(shù)是以非營(yíng)利的方式來(lái)參與。第六，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在對(duì)公共部門的組織管理上，有些是政府直接管理有些是通過(guò)議會(huì)立法的方式管理，但都非常嚴(yán)格，即使在有些領(lǐng)域給予一定彈性，也嚴(yán)格限定彈性邊界。比如在布局、目標(biāo)以及成立、注銷方面嚴(yán)格管理；資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)收支、分配等管理非常嚴(yán)格；根據(jù)不同類項(xiàng)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，實(shí)施差別化的組織管理方式；嚴(yán)格考核績(jī)效，通常有多元化的評(píng)價(jià)體系，政府與社會(huì)力量共同進(jìn)行考核；強(qiáng)調(diào)公開、透明。第七，大都積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)。主導(dǎo)模式是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是私法人，但是不以營(yíng)利為目的；支持和約束并舉，支持手段主要是稅收優(yōu)惠、土地供給、委托服務(wù)等合同關(guān)系，約束手段主要是資產(chǎn)處置權(quán)和剩余分配權(quán)控制。同時(shí)，注重信息公開和多元化社會(huì)監(jiān)督；總體上看，社會(huì)力量提供的服務(wù)是補(bǔ)充性的，部分領(lǐng)域采取購(gòu)買營(yíng)利性機(jī)構(gòu)服務(wù)模式或與私人部門合作（PPP），合作方式多樣，但總體上規(guī)模不大、范圍有限，資產(chǎn)與合作邊界控制嚴(yán)格。第八，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也都在不斷推進(jìn)改革，因?yàn)楣卜?wù)涉及利益關(guān)系，訴求多樣，沒有完美體制。改革的主要方向是促進(jìn)公平、提高績(jī)效、控制成本。總體上看，都是集中于具體組織和管理方式層面，大多數(shù)情況下，不改變服務(wù)屬性，不對(duì)福利水平做“減法”。里根—撒切爾革命領(lǐng)域相當(dāng)有限，極少數(shù)公用事業(yè)私有化，部分領(lǐng)域探索購(gòu)買服務(wù)，部分公共服務(wù)建立“內(nèi)部市場(chǎng)”，引入競(jìng)爭(zhēng)；在大部分領(lǐng)域是對(duì)組織管理方式進(jìn)行了改革，總體方向是提升效率，弱化了日常管理，強(qiáng)化了目標(biāo)和結(jié)果管理。除極少數(shù)領(lǐng)域外，沒有私有化或民營(yíng)化；而且，在這個(gè)過(guò)程中，政府沒有減少投入，也沒有減少監(jiān)管，更沒有改變服務(wù)屬性。從實(shí)踐看，里根—撒切爾革命并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，近年來(lái)開始后退。一些發(fā)展中國(guó)家受里根—撒切爾革命以及國(guó)際組織的影響在公共服務(wù)領(lǐng)域推行了很多改革，但是實(shí)踐證明很多國(guó)家失敗的經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成功的經(jīng)驗(yàn)。

四、未來(lái)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方向及關(guān)鍵政策選擇

（一）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)完善公共服務(wù)的意義。這是保障公民社會(huì)權(quán)益、改善國(guó)民生活質(zhì)量、提升人力資本、提升創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)；是有效實(shí)現(xiàn)減貧、促進(jìn)社會(huì)平等、提升社會(huì)認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)關(guān)系和諧的基礎(chǔ)；是促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，是防范“中等收入陷阱”的關(guān)鍵所在。

（二）明確大的改革目標(biāo)和方向。不斷提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。要防范福利過(guò)度化，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前中國(guó)的總體福利水平是偏低而不是過(guò)高，尤其是針對(duì)大多數(shù)人的基本服務(wù)；促進(jìn)服務(wù)均等化，關(guān)鍵是供方和需方兩個(gè)維度的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)改善和提高服務(wù)效率。

（三）明確政府和市場(chǎng)的定位。要正確理解和解讀十八屆三中全會(huì)決定有關(guān)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的含義。在一般經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，能交給市場(chǎng)的交給市場(chǎng)，因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)需要調(diào)控，市場(chǎng)需要監(jiān)管。在公共服務(wù)領(lǐng)域，很多是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，需要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，包括規(guī)劃、投入、監(jiān)管和多數(shù)服務(wù)的直接提供。在理論和實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域可引入市場(chǎng)機(jī)制。

（四）調(diào)整、完善不同層級(jí)政府間責(zé)任關(guān)系。包括四個(gè)方面的關(guān)系，規(guī)劃責(zé)任、投入責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，不是簡(jiǎn)單的事權(quán)和財(cái)權(quán)的問(wèn)題。

（五）明確產(chǎn)品屬性，完善公共投入方式和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于涉及大多數(shù)人的最基礎(chǔ)性服務(wù)，最好采取免費(fèi)方式，對(duì)可能出現(xiàn)濫用的，可個(gè)人少量付費(fèi)或基本免費(fèi)方式以控制浪費(fèi)；對(duì)于需要個(gè)人和家庭分擔(dān)費(fèi)用的服務(wù)，應(yīng)充分考慮個(gè)人支付能力，同步建立相應(yīng)的減免或補(bǔ)助政策，避免逆向轉(zhuǎn)移支付，確保中低收入群體受益；扭轉(zhuǎn)重基本建設(shè)忽視日常運(yùn)行投入的傾向；避免公共投入“加重公共負(fù)擔(dān)”的問(wèn)題；建立公共投入和有關(guān)服務(wù)價(jià)格調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)讓公共投入轉(zhuǎn)化為公共福利。

（六）深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，促進(jìn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。可從兩方面考慮：一是強(qiáng)化、細(xì)化分類，依據(jù)服務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律差別化管理。目前的分類方式總體偏粗。二是完善激勵(lì)與約束機(jī)制及管理方式。這方面又包括很多內(nèi)容：第一，完善評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)看社會(huì)福利改善目標(biāo)而非財(cái)務(wù)指標(biāo)；第二，依據(jù)不同服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的屬性，完善籌資機(jī)制（公共投入和消費(fèi)者分擔(dān)），確保公共機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行，嚴(yán)格對(duì)其他收費(fèi)進(jìn)行管控；第三，依據(jù)不同類型機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，改善完善分配制度?？傮w上以崗位職級(jí)為基礎(chǔ)，特殊領(lǐng)域建立符合行業(yè)特點(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制（如針對(duì)科技人員的貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等）。在分配制度設(shè)計(jì)方面，最關(guān)鍵的是要避免利益目標(biāo)沖突；第四，完善內(nèi)部治理，注重內(nèi)部治理的多元參與，避免過(guò)分行政化；第五，加強(qiáng)信息化建設(shè)，推進(jìn)公開透明，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；第六，嚴(yán)格對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置和剩余分配控制；第七，完善政府管理方式，重視依法合規(guī)監(jiān)管，減少不必要的行政干預(yù)，強(qiáng)化結(jié)果監(jiān)管，弱化過(guò)程監(jiān)管，推進(jìn)職稱以及對(duì)個(gè)人的評(píng)價(jià)方式改革，以結(jié)果（質(zhì)量、滿意度）為導(dǎo)向強(qiáng)化問(wèn)責(zé)；第八，引入競(jìng)爭(zhēng)性人事制度與保持隊(duì)伍穩(wěn)定并舉。

（七）關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)有關(guān)問(wèn)題。大方向是要積極鼓勵(lì)，但是有幾個(gè)問(wèn)題需要注意。一是應(yīng)明確目標(biāo)?？傮w的目標(biāo)應(yīng)是強(qiáng)化社會(huì)參與，建立多層次體系，提升整體能力，滿足多樣化需求。避免將其作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是在發(fā)展重點(diǎn)上，應(yīng)積極鼓勵(lì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可發(fā)展，但要適度控制，因?yàn)樯鐣?huì)資本以營(yíng)利為目標(biāo)進(jìn)入到這個(gè)領(lǐng)域，仍然不能避免利益目標(biāo)沖突這一問(wèn)題。三是短期內(nèi)對(duì)社會(huì)力量參與不可期望過(guò)高，目前基礎(chǔ)的管理能力，包括支持性的手段、約束性的手段和政策還都不完善。另外其他一些影響因素也值得關(guān)注，如宗教傳統(tǒng)。還有遺產(chǎn)稅的影響也很大，應(yīng)先建制度，逐步發(fā)展。盲目發(fā)展會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。還要警惕一些在法理和實(shí)踐上都存在問(wèn)題的“改革”做法，比如一些領(lǐng)域搞股份制非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，這個(gè)在國(guó)際上是沒有先例的。股份制股權(quán)的核心就是剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，非營(yíng)利控制的恰恰就是資產(chǎn)處置權(quán)和剩余分配權(quán)，有些改革把這兩者放在一起，在法理上講不通；還有公共部門“混合所有制”改革。在公共領(lǐng)域搞混合所有制，公共投入追求的目標(biāo)是公益，私人資本追求的是營(yíng)利，兩者目標(biāo)沖突。搞了混合所有制，它到底是公法人還是私法人，是營(yíng)利性還是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，對(duì)它采取何種資產(chǎn)管理方式和財(cái)務(wù)管理方式，一系列矛盾和問(wèn)題都解決不了。