佛堂鎮(zhèn)：積極探索行政體制改革之路

● 義烏市編辦

浙江省義烏市佛堂鎮(zhèn)自2010年被確定為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點以來，根據(jù)小城市發(fā)展需要，開展了機構優(yōu)化、擴權強鎮(zhèn)、綜合執(zhí)法、網(wǎng)格管理等系列改革探索，努力破解制約發(fā)展的體制機制障礙，不斷增強行政服務水平，大幅提升政府行政效能。

佛堂鎮(zhèn)位于浙江省義烏市南部，鎮(zhèn)域面積134.1平方公里，下轄106個行政村，1個社區(qū)，戶籍人口約8.3萬，常住人口14.7萬，是義烏市第一大鎮(zhèn)。2001至2014年間，佛堂鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值增加了53.4億元，年均增長54.4%；從業(yè)人員增加了44332人，年均增長7.5%，就業(yè)人口大量集聚。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已不適應快速發(fā)展的需要，迫切需要深化行政體制改革。

佛堂鎮(zhèn)有企業(yè)2663家，擁有7平方公里的工業(yè)功能區(qū)，配套3個行業(yè)市場，4家大型連鎖超市，10家金融機構，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，商貿(mào)服務活動頻繁，輻射帶動能力較強。佛堂鎮(zhèn)群眾因自身生產(chǎn)經(jīng)營活動需要，申請辦理企業(yè)審批、立項、招投標等事項日益增多，能夠方便快捷地辦理各類事項，成為佛堂鎮(zhèn)人民群眾的熱切期盼。

2007年佛堂鎮(zhèn)被列入浙江省首批重點中心鎮(zhèn)；2008年又被列為全國第二批發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)。經(jīng)過多年的中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)培育，佛堂特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，城市功能日益完善，城市框架已初步形成，這為全面深化行政體制改革打下了基礎。

為適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，破解實踐中存在的問題，佛堂鎮(zhèn)積極開展行政體制改革。

一、開展機構調(diào)整，創(chuàng)新用人管理，增強政府行政效能

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的需要，佛堂鎮(zhèn)開展了機構調(diào)整和創(chuàng)新用人管理。

一是對政府機構進行調(diào)整。2009年6月，對鎮(zhèn)屬機構進行功能重組，將原來的內(nèi)設機構“六辦”及鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位“四中心三所”整合為“七辦兩中心”。2012年，又增設了城市管理與服務辦公室，目前是“八辦兩中心”的格局。同時，工商所升格為分局，負責內(nèi)資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照核發(fā)權限下放。國稅延伸，成立全國首個鎮(zhèn)級國稅所。成立交通管理所，受理交通許可事項?，F(xiàn)鎮(zhèn)域內(nèi)公安、工商、電力、法院、稅務等部門齊備，均設有派出機構，初步具備了小城市發(fā)展需要。

二是創(chuàng)新用人管理。將原有事業(yè)單位整合成事業(yè)綜合服務中心，人員關系、編制轉(zhuǎn)入中心，工作崗位落實到“八辦兩中心”或各工作片。鎮(zhèn)機關中層干部、一般工作人員不受行政、事業(yè)編制身份限制，全部實行“競爭上崗、雙向選擇、能上能下、統(tǒng)一使用”。同時，建立激勵機制，以崗位職責為基礎，以有效投資、基礎工作、重點工作、創(chuàng)新工作為內(nèi)容，突出實績、獎優(yōu)罰劣。

二、深化擴權強鎮(zhèn)改革，增強綜合發(fā)展能力

佛堂鎮(zhèn)于2009年2月啟動擴權強鎮(zhèn)改革。經(jīng)過四輪放權，佛堂鎮(zhèn)全面承接了涉及發(fā)改、建設、農(nóng)業(yè)等22個部門的212項縣級經(jīng)濟社會管理權限。通過擴權改革，有效提升了佛堂鎮(zhèn)自身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、依法行政和公共服務能力。

一是推動擴權事項規(guī)范運行。對下放的212項權限，逐項制定了執(zhí)行操作規(guī)范，確保擴權事項有章可循，全面落實擴權事項執(zhí)行責任。

二是提升自主決策能力。佛堂鎮(zhèn)利用行政審批、項目立項、用地保障等方面的擴權和政策傾斜，積極推動城鄉(xiāng)建設，促進自主發(fā)展，一系列民生保障項目相繼落成，2014年，佛堂鎮(zhèn)共實施79個重點項目，完成有效投資43.19億元。

三是審批事項集中在鎮(zhèn)行政審批中心辦理。共設立25個辦事窗口，服務佛堂、赤岸兩個鎮(zhèn)，輻射面積284.1平方公里，服務人口26萬人。實行“一個窗口對外、一站式登記受理、一條龍內(nèi)部運作”的運行模式，并推行全程代辦服務，辦件實時納入電子監(jiān)察系統(tǒng)。截至目前，共辦理擴權事項3萬余件，按時辦結率達到100%。通過擴權強鎮(zhèn)改革和工作機制創(chuàng)新，實現(xiàn)行政效能提速提質(zhì)，放權事項辦理時間普遍減少3至5個工作日。

三、推進綜合執(zhí)法改革，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

2010年1月開始，按照“權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”的要求，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)推行綜合行政執(zhí)法改革試點。

▲ 佛堂鎮(zhèn)

一是資源整合突出“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”。一方面，統(tǒng)籌鎮(zhèn)級管理資源，設立綜合行政執(zhí)法辦公室（以下簡稱執(zhí)法辦），與市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱市執(zhí)法局）佛堂大隊合署辦公，實行“兩塊牌子，一套班子”管理。執(zhí)法辦工作納入鎮(zhèn)政府考核，主要領導由市執(zhí)法局任免，但須征求鎮(zhèn)黨委意見。統(tǒng)籌鎮(zhèn)級執(zhí)法資源，執(zhí)法辦在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)一行使國土、交通等23個部門2269項行政處罰事項。職能的“大綜合”，解決了以往各部門單打獨斗的局面，破解了“大案管不好，小案沒人管”的問題。2014年共辦理一般程度案件1167起，是2009年劃轉(zhuǎn)前的5.2倍。另一方面，統(tǒng)籌鎮(zhèn)級服務資源，2011年成立佛堂鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，以窗口服務方式受理綜合執(zhí)法服務事項，群眾可直接在基層政府辦事和表達訴求，也可直接向執(zhí)法辦舉報投訴。2014年，執(zhí)法辦共處理群眾投訴舉報2828次，處置率100%。

二是日常執(zhí)法強調(diào)“以塊為主”。佛堂鎮(zhèn)黨委、政府依托執(zhí)法辦構筑“指揮一個系統(tǒng)、防范一張網(wǎng)絡、執(zhí)法一個整體、打擊一個拳頭”的執(zhí)法體系。2014年，全鎮(zhèn)共開展環(huán)保、國土、水務、農(nóng)業(yè)、煙花爆竹等專項檢查87次，實現(xiàn)了執(zhí)法由市一級“條條為主”向“條塊結合、以塊為主”轉(zhuǎn)變。尤其是國土執(zhí)法，2013至2014年，全鎮(zhèn)共拆除違章建筑面積85.47萬平方米，為城市建設騰出了空間。

三是監(jiān)督體系注重“管批分離”。建立行政執(zhí)法查處職能分離制度，規(guī)范信訪反饋和案件查處流程標準，建立限期辦結、案件回訪、當事人評議、情況通報等制度，對重大和復雜案件實行集體討論、掛牌銷號，促進規(guī)范化執(zhí)法。通過大綜合執(zhí)法，改變了原來部門“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，初步實現(xiàn)管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權的適當分離，明確了執(zhí)法責任，從整體上提高執(zhí)法的透明度和執(zhí)法效率。

四、探索全員網(wǎng)格管理，增強社會管理水平

2014年，佛堂鎮(zhèn)探索推行全員全科網(wǎng)格管理，積極實踐“網(wǎng)格綜合管理、全員全科服務”基層社會治理新模式，推動社會管理向智能化發(fā)展、干部隊伍向一線下沉、服務群眾向零距離轉(zhuǎn)變，社會管理水平有效提升。

一是重心下移，做實網(wǎng)格?？茖W劃分網(wǎng)格，佛堂鎮(zhèn)按照“能進則進”的原則，界定安全生產(chǎn)、便民服務等19項基層一線工作職責，建立全科網(wǎng)格，將全鎮(zhèn)劃分為7個網(wǎng)格片區(qū)，81個網(wǎng)格，建立以職責為依托、以網(wǎng)格為單元的全員全科網(wǎng)格管理模式。充實一線力量，政府所有正式人員均納入網(wǎng)格體系，建立全員網(wǎng)格，下沉60%的干部到網(wǎng)格，使直接從事一線工作的人員增加了50%。

二是智慧平臺，驅(qū)動網(wǎng)格。創(chuàng)建網(wǎng)格管理指揮平臺，自主開發(fā)網(wǎng)格管理指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)工作自動催辦、數(shù)據(jù)自動統(tǒng)計、GPS工作軌跡定位，提高社會管理精細化水平。建立移動終端辦公平臺，網(wǎng)格人員通過移動終端及時完成交辦的各類任務，并將網(wǎng)格內(nèi)疑難問題提交網(wǎng)格管理平臺尋求“支援”。

三是服務團隊，支撐網(wǎng)格。成立7支綜合服務團隊、24支專項服務團隊、318支社會服務團隊，將社會管理服務觸角延伸到基層一線。2014年，網(wǎng)格片區(qū)自主解決各類問題411件，服務團隊協(xié)助解決各類問題1544件。

四是完善機制，護航網(wǎng)格。實行“5+2”駐村辦公機制，明確網(wǎng)格辦公地點全部設在網(wǎng)格所在行政村，現(xiàn)場接受群眾各類咨詢，對涉及群眾切身利益的日常服務事項實行領辦、幫辦或代辦，推行人性化的服務模式。嚴格末位問責和淘汰機制。對網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、網(wǎng)格片區(qū)及職能辦公室人員實行工作月考和年考機制，對劃入網(wǎng)格的19項工作落實情況進行量化評分，對臨聘人員進行積分排名考核，實行末位淘汰制，促進網(wǎng)格員隊伍優(yōu)勝劣汰，提高了服務效能。