試論消防應急救援中的緊急處置權

徐 翱，蔡昊燃

(1.撫順市消防支隊，遼寧 撫順 113000； 2.武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

試論消防應急救援中的緊急處置權

徐 翱1，蔡昊燃2

(1.撫順市消防支隊，遼寧 撫順 113000； 2.武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

闡述消防緊急處置權的法律規(guī)范依據(jù)及現(xiàn)狀，結合消防應急救援工作實際，分析現(xiàn)行消防緊急處置權規(guī)定尚存的不足，探討完善消防緊急處置權的立法建議，為《消防法》的修改完善建言獻策。

消防應急救援；緊急處置權；立法完善

一、消防應急救援中的緊急處置權概述

(一)消防應急救援中的緊急處置權的概念

現(xiàn)行法律體系中對于應急救援中緊急處置權的規(guī)定，主要存在于《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中，公安部內部制定的《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》(以下簡稱《戰(zhàn)斗條令》)、《公安消防部隊搶險救援勤務規(guī)程》等規(guī)范性文件也對該問題進行了細化。

應急救援，從廣義上講，是指對一切災難的救援行動。但為了與消防部隊日常的火災撲救工作相區(qū)別，《消防法》第37條將應急救援規(guī)定為火災以外的救援行動，即由公安消防隊、專職消防隊承擔的重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作?！豆蚕啦筷爤?zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第81條將應急救援工作的范圍進一步明確，分為八類。①(1)危險化學品泄漏事故；(2)道路交通事故；(3)地震及其次生災害；(4)建筑坍塌事故；(5)重大安全生產(chǎn)事故；(6)空難事故；(7)爆炸及恐怖事件；(8)群眾遇險事件。公安現(xiàn)役消防部隊承擔這八類事故的應急救援及處置工作。從法律性質上來看，應急救援是指應急救援主體對應急救援相對人所采取的涉及其行政法上權利和義務的具體行政行為。[1]從具體行政行為的分類上看，應急救援屬于行政救助行為，即負有法定職責的行政機關在特定情況下，依職權對需要救助的公民、組織所實施的救援和幫助行為。

重大災害事故具有的突發(fā)性、廣泛性及耦合性特點決定了消防部隊在開展應急救援行動時，需要迅速出動、臨場應變，當面臨緊急情況時，甚至需要采取特殊行動來確保廣大人民群眾及消防官兵自身的生命安全。在消防應急救援領域，當發(fā)生了法律規(guī)定的突發(fā)事件，而進入相應的緊急狀態(tài)時，消防部隊現(xiàn)場指揮員依照法律規(guī)定的范圍、程序所行使的一種超越常規(guī)法律界線的特殊行政權力，就是消防應急救援緊急處置權。

(二)緊急處置權的特點

緊急處置權是一種“公權力”，它具有以下特點：第一，權力集中性。在緊急狀態(tài)下，權力高度集中在現(xiàn)場指揮部或指揮員手里，將分散的各部門的權力集中以達到合理高效的配置，以便于快速集中協(xié)調管理各方面的人、財、物。[2]第二，自由裁量性。由于緊急狀態(tài)的復雜多變性，立法時并未規(guī)定具體的緊急狀態(tài)標準，而是制定一系列法律原則，將自由裁量的權力交給執(zhí)法者，自主裁量現(xiàn)場情況，隨機應變。第三，人權克減性。緊急狀態(tài)下，為保護多數(shù)人利益、社會公共利益，緊急處置權的行使會對部分公民的一些基本權利造成暫時的克減和剝離。第四，程序簡化性。設立緊急處置權是為了高效率地處理突發(fā)事件，可省略批準、審查等程序，直接由現(xiàn)場指揮部采取“當場決定”方式作出決斷。

(三)消防緊急處置權的種類

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，可以將消防緊急處置權分為以下三種：緊急疏散隔離權，強制破拆排險權以及強制征用權。

緊急疏散隔離權，是指公安機關消防機構在執(zhí)行滅火及應急救援任務的過程中，對災害發(fā)生場所依法采取的疏散群眾、設立警戒隔離的強制措施的權力?！断婪ā返?5條第2款第3項規(guī)定了公安機關消防機構在執(zhí)行滅火救援任務時有權“劃定警戒區(qū)，實行局部交通管制”?！锻话l(fā)事件應對法》第49條第2款規(guī)定，當自然、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，消防機構應在人民政府的領導下，行使以下權力：(1)疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員；(2)控制危險源，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制及其他控制措施?！稇?zhàn)斗條令》第85條規(guī)定，應急救援時應采取現(xiàn)場警戒，并可以采取設立警戒區(qū)，停電禁火以及交通管制等措施進行警戒隔離。

強制破拆排險權，是指公安機關消防機構在進行應急救援過程中，為排除妨礙應急救援行動、危害群眾及官兵生命安全的危險而依法采取實施各種處置措施的權力?！断婪ā返?5條第2款第5項規(guī)定，為了搶救人員和重要物資，防止火勢蔓延，拆除或者破損毗鄰火災現(xiàn)場的建筑物、構筑物或設施等?！稇?zhàn)斗條令》第87條對強制破拆排險權做了更詳細的規(guī)定，現(xiàn)場救人行動應根據(jù)現(xiàn)場情況，采取破拆、起重、支撐、牽引、起吊等方法組織?！稇?zhàn)斗條令》第76條中，規(guī)定在滅火救援行動中，可以根據(jù)實際需要進行合理的破拆，加快救援行動，保證人員安全。

強制征用權，是指公安機關消防機構在執(zhí)行應急救援行動中，對相關人員的財產(chǎn)使用權或者勞務依法采取的各種強制征集使用措施的權力?！断婪ā返?5條規(guī)定，火場總指揮可以使用各種水源，利用臨近建筑物和有關設施，以及調動供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護，交通運輸、環(huán)境保護等有關單位協(xié)助滅火救援?！锻话l(fā)事件應對法》第50條也規(guī)定，人民政府可對特定區(qū)域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制。

二、現(xiàn)行消防應急救援處置權存在的不足

前文將消防應急救援中的緊急處置權分為三類，其中《戰(zhàn)斗條令》中的規(guī)定最為詳實，依照實際救援行動中可能面臨的狀況，作了詳細的規(guī)定，對緊急處置權的適用范圍進行了明確?！断婪ā泛汀锻话l(fā)事件應對法》作為法律，并未詳細地界定緊急處置權的適用范圍，以概括性的規(guī)定將權力賦予行政主體?！锻话l(fā)事件應對法》多以人民政府為主導，在政府領導下，公安機關消防機構配合進行突發(fā)事件的應對和處理?！断婪ā穭t以公安機關消防機構為主體，在第四章滅火救援中，對緊急處置權進行了規(guī)定，但規(guī)定多適用于滅火行動，對于應急救援的規(guī)定較少。

Actually, recent data revealed that tumor stroma is a major extrinsic mechanism of resistance to chemo-therapy and targeted therapy of PC. The tumor stroma of PC is limiting the drug delivery to pancreatic tumor cells at therapeutically relevant concentrations[24].

消防應急救援緊急處置權是在緊急狀態(tài)下行使的特殊權力，因此該權力的行使勢必受到法律的規(guī)范與調整，法律需要通過規(guī)定緊急處置權的使用主體、適用原則、行使程序、法律責任與救濟途徑來對緊急處置權進行規(guī)制。但從目前情況來看，我國現(xiàn)行法律對于消防應急救援緊急處置權問題的規(guī)定存在以下不足。

(一)規(guī)范緊急處置權的法律文件立法層級較低

《消防法》第37條規(guī)定：公安消防隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作。《消防法》明確了消防部隊承擔應急救援工作的職責，并在隨后的第38條中要求消防部隊“充分發(fā)揮火災撲救和應急救援專業(yè)力量的骨干作用”。與之不相適應的是，《消防法》一方面對消防部隊委以重任，一方面卻沒有給消防部隊的應急救援工作提供相應的法律支持。在《消防法》第四章滅火救援中，僅在第47條提出消防部隊在應急救援過程中擁有優(yōu)先通過權，對于應急救援過程中可能面臨的突發(fā)事件及采取緊急處置的權力，并沒有進行表述。作為對比，《消防法》第45條對于滅火工作的緊急處置權做了詳細的表述，列舉了六項權力內容，對于應急救援工作，《消防法》第46條僅提出消防部隊在參與應急救援工作時，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領導，并未作詳細的規(guī)定。

現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系中對于緊急處置權的規(guī)定源于《戰(zhàn)斗條令》，在應急救援這一章節(jié)中，從偵檢、警戒、安防、處置、救援等多個方面對應急救援工作的開展進行了詳盡的規(guī)定，并對警戒隔離權、破拆排險權及臨時撤退權也做了規(guī)定。但是，由于緊急處置權就權力性質而言屬于行政強制措施，《戰(zhàn)斗條令》為公安部內部規(guī)范性文件，依照《行政強制法》規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以設立行政強制措施，《戰(zhàn)斗條令》的層級太低，無權設立緊急處置權。規(guī)范緊急處置權的法律文件立法層級較低，導致緊急處置權的設立存在瑕疵，需要《消防法》對應急救援工作的緊急處置權做出相應規(guī)定。

(二)緊急處置權的行使程序缺失

重大災害事故的應急救援處置工作是一項涉及多部門、多機構、多地區(qū)的復雜工作，需要統(tǒng)一協(xié)調、協(xié)同作戰(zhàn)、互相配合才能有效地完成災害處置工作?！断婪ā贰锻话l(fā)事件應對法》中規(guī)定，由縣級以上人民政府負責統(tǒng)一指揮重大災害事故應急救援工作，《戰(zhàn)斗條令》第83條規(guī)定重大災害事故應急救援工作需要在縣級以上人民政府和公安機關的指揮下實施。上述法律法規(guī)都規(guī)定了應急救援工作的指揮權歸屬，對具體指揮協(xié)調的程序未作規(guī)定。現(xiàn)行緊急處置權的行使程序尚未細化，無具體申報批準流程，很多情況下僅為口頭通知便可實行。同時，程序的粗獷化亦會導致責任的不明確，當出現(xiàn)過錯時，無法判斷是實施過錯還是決策過錯。程序的不規(guī)范將導致實體權力的行使出現(xiàn)紕漏乃至濫用，這樣為救援工作的開展埋下了不少隱患，若出現(xiàn)法律糾紛將處于被動的境地。因此，對于緊急處置權的行使，還需要對程序進行細化，明確各機構的責任并增加可操作性。

(三)未確立緊急處置權的監(jiān)督及法律責任條款

三、消防應急救援中的緊急處置權的立法完善

近年來，在國家的大力支持下，應對重大災害事故的應急救援力量得到前所未有的發(fā)展，在人員編制、裝備配備和設施建設方面都取得了長足的進步。但是，圍繞應急救援的相關法律法規(guī)未能得到及時的完善，導致救援力量在面對一些法律問題時捉襟見肘。為此，完善應急救援，尤其是圍繞應急救援中的緊急處置權進行一系列的立法完善，形成一個既能方便消防部隊高效開展救援工作又能謹防其給公民、團體和國家?guī)砦：Φ姆蓹C制，這將有利于應急救援工作的穩(wěn)定進步發(fā)展。[3]

(一)提高緊急處置權的立法層級

提高緊急處置權的立法層級可從兩方面入手：第一，將緊急處置權寫入到專門的法律之中。因《行政強制法》的出臺，故行政強制措施必須由行政法規(guī)及法律規(guī)定才可創(chuàng)設，因此過去的《戰(zhàn)斗條令》違反上位法之規(guī)定，其合法性有待商榷。在《消防法》修訂之際，將應急救援的緊急處置權寫入《消防法》之中，將有助于今后消防部隊開展應急救援工作?？稍凇断婪ā窚缁鹁仍鹿?jié)之中增設相應的條款，賦予消防部隊在應急救援過程中采取特殊措施的權力，可以仿照第45條，使用列舉式的表述以限制緊急處置權的擴大，同時出臺相應配套的法規(guī)及規(guī)章，完善細則，最終形成完善配套的法律體系。第二，在專門法律中進行責任細化?！锻话l(fā)事件應對法》明確了縣級以上人民政府負責領導組織開展突發(fā)事件應對工作，但對于具體各政府部門、機構的職責則未作詳細分工，在法律條文中多以“有關人民政府及其部門”作為代指，這樣的規(guī)定過于泛化，無法落實到具體部門機構之上。[4]因此，可以將消防部隊作為國家應急救援力量的主體，組建一支專業(yè)化綜合救援隊伍，并賦予消防部隊作為應急救援主體的法律地位，有助于整合應急救援力量，統(tǒng)一開展應急救援工作，同時有利于實現(xiàn)法律之間的銜接，將具體應急救援職責落實到具體機構，實現(xiàn)權責一致。

(二)完善行使緊急處置權的程序規(guī)范

規(guī)范約束緊急處置權的程序規(guī)范可從以下兩方面入手：第一，重大決策應由集體決定，并留有記錄。雖然緊急處置權設置的初衷是為應對突發(fā)事件而快速處置，避免災害損失擴大化，但在處置過程中對于涉及國家、社會、公民等重大利益的決策，應當慎重，可將行政法學理論中的比例原則引入其中，在認真權衡利弊之后方可作出決定，并留下記錄便于日后厘清法律責任。第二，設置緊急處置權行使程序時，應盡量簡化，提高效率。緊急處置權作為一項特殊的權力，其行使一方面要保證效率，針對突發(fā)事件，能做到臨場應對，一方面也要兼顧合理性，不能違反行政法上的比例原則，切實保護人民群眾的切身利益。由于突發(fā)事件的緊迫性，在行使緊急處置權時，應盡量減少申報、批準等程序。例如：現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件應對工作全權交由縣級以上人民政府指揮，指揮部門與救援力量相分離，救援力量進行請示的過程中浪費了寶貴的救援時間。因此在規(guī)定緊急處置權時，不應將指揮權全盤上交給政府，應該進行區(qū)分，將部分緊急處置權下放，授權救援力量自行行使，對破拆、警戒等涉及面不大的處置權交由消防部隊自行實施，對涉及面較大的斷水、征用等處置權由政府統(tǒng)一協(xié)調安排。

(三)設立緊急處置權的監(jiān)督及法律責任條款

完善緊急處置權的內部監(jiān)督制度有助于保障其正確行使?，F(xiàn)行比較成熟的行政訴訟制度屬于外部監(jiān)督，當事人可以通過提起行政賠償(或補償)來請求法院對行政機關行使緊急處置權的具體情況進行監(jiān)督。但外部監(jiān)督只能作為最后的救濟手段，無法從源頭上減少緊急處置權的錯誤行使。因此，必須加強緊急處置權的內部監(jiān)督，才能保證緊急處置權的正確行使?？赏ㄟ^完善重大決策事項的審查制度，建立快速復審制度來提高內部監(jiān)督的力度。其次，救濟條款應當進行細化，針對應急救援過程中的補償與賠償問題，明細補償范圍，避免因條文過于模糊導致補償范圍泛化。增補法律責任條款亦有助于加強對緊急處置權行使的監(jiān)督與約束?，F(xiàn)行《消防法》中沒有涉及應急處置不當或錯誤處置應承擔的法律責任條款，未來修訂《消防法》時應予以增補，保證權力與責任相統(tǒng)一，同時法律責任條款不能只針對單位或只針對個人，應當予以細分，明確單位的職責、領導干部的職責以及具體實施者的職責，落實法律責任條款，才能促使有關單位或具體個人在行使緊急處置權時遵守職責，認真履行，減少損害事故的發(fā)生。[5]

[1] 楊雋，董希琳.論公安消防部隊應急救援力量的法律主體地位[J].消防科學與技術，2011，(1)：76-78.

[2] 陳書筍，關保英.我國行政緊急處置權的現(xiàn)狀、不足與對策研究[J].廣西大學學報，2008，(12)：50-52.

[3] 李佑標.試論消防應急救援的行政責任[J].武警學院學報，2012，(10)：83-85.

[4] 秦揚，李俊坪.突發(fā)事件應急狀態(tài)緊急處置權法律規(guī)制探析[J].西南民族大學學報，2014，(4)：98-99.

[5] 康青春，馬寶磊.構建我國消防應急救援指揮體系的探討[J].中國安全科學學報，2010，(2)：64-65.

(責任編輯 杜 彬)

A Study of the Power of Disposal in Fire Fighting Emergency Rescues

XU Ao1，CAI Haoran2

(1.FushunFireDetachment,LiaoningProvince113000,China; 2.TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

This paper elaborates the basis and current status of the fire fighting emergency power of disposal’s legality, analyzes the deficiencies of the current regulations in accordance with the realities of the fire fighting emergency rescues and finally provides suggestions on the improvements of the fire fighting emergency power of disposal’s legislation of the Fire Fighting Law.

fire fighting emergency rescue; emergency power of disposal; betterment of the fire fighting law

2015-05-13

徐翱(1987— )，女，遼寧撫順人，助理工程師； 蔡昊燃(1991— )，男，云南曲靖人，軍事法學專業(yè)在讀碩士研究生。

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0035-04