地方政府融資平臺貸款風險分析及其控制研究

黃瑛

摘要：地方政府融資平臺貸款為商業(yè)銀行在獲取長期穩(wěn)定收益，提高市場份額，獲得規(guī)模經(jīng)濟和鞏固銀政關(guān)系等方面帶來了機遇，但同時也帶來了各種顯性及隱形的風險。本文基于商業(yè)銀行的視角對地方政府融資平臺貸款的風險進行了分析，進而提出建立風險管理體系、加強財務(wù)監(jiān)督、采用銀團貸款方式、優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)、證券化市場化平臺貸款和建立定期溝通機制等相關(guān)控制風險的對策。

關(guān)鍵詞：融資平臺貸款；風險分析；風險控制

一、地方政府融資平臺特征

地方政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立并承擔連帶還款責任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。即地方政府通過注入國有股份、劃撥土地或者注入財政資金等公共資產(chǎn)設(shè)立具有獨立法人資格的政府性融資公司，主要目的是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項目建設(shè)等公益項目進行融資，以項目自身的經(jīng)營性收入為第一還款來源，同時輔以政府信用或財政收入為最后的擔保。

政府項目建設(shè)的主要資金來源之一即地方政府通過融資平臺獲取的商業(yè)銀行貸款。2013年6月公布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示：從舉債主體來看，融資平臺是政府債務(wù)的主要舉債主體。2012年底，全國4567%的地方政府債務(wù)來自于地方政府融資平臺公司，較2010年增加322734億元。從借款來源來看，銀行貸款是債務(wù)資金主要來源，而且借款規(guī)模呈不斷擴張之勢。2012年底，全國政府債務(wù)中7807%的資金來源于銀行貸款，較2010年增加153396億元。地方政府融資渠道相對比較單一，大部分債務(wù)資金通過地方政府融資平臺以銀行貸款的方式獲得，一旦政府無力償還，商業(yè)銀行作為融資平臺貸款的主要債權(quán)人，將成為最大的風險承擔者。

地方政府融資平臺的特性決定了其潛在的風險，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1融資主體為地方政府融資平臺，而用資主體為項目建設(shè)單位，第一還款來源雖為“項目本身經(jīng)營收益”，但項目的自身經(jīng)營性收入一般較少，從而導(dǎo)致以第二還款來源“政府財政收入”為主要還款來源。借款主體、用款主體和還款主體的分離，導(dǎo)致資金管理和信息披露責任主體不明確，資金去向脫離商業(yè)銀行的控制。

2平臺公司主要是政府出資建立，為政府項目建設(shè)進行融資，同時以財政收入為最終的擔保，融資平臺的法人代表及相關(guān)工作人員也大多由地方政府委派，具有濃厚的政治背景，強硬的政府后臺。這也正是各大商業(yè)銀行對融資平臺貸款趨之若鶩，對貸款程序的執(zhí)行流于形式，對貸款風險視而不見的主要原因。

3大部分融資平臺貸款最終主要依靠財政收入償還，實際相當于地方政府為繞開政策限制進行的變相融資。當前形勢下地方政府的財政收入主要依賴土地收入，而土地資源的有限性和土地價格受宏觀政策調(diào)控的特性決定了還款來源的暫時性和不穩(wěn)定性。

二、政府融資平臺貸款風險分析

（一）顯性風險

1融資平臺沒有完善的治理結(jié)構(gòu)。從組織結(jié)構(gòu)分析，地方政府融資平臺大多是以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作，公司高管人員和主要業(yè)務(wù)人員多由政府有關(guān)部門人員兼任或由政府部門指派；從資本來源分析，融資平臺的資金來源通常是政府注入的財政資金、存在法律瑕疵的土地所有權(quán)、公共資源資產(chǎn)等；從融資平臺的盈利能力分析，融資平臺的收入主要依賴于土地使用權(quán)出讓收入或地方財政補貼收入。這些都說明，政府融資平臺在經(jīng)營管理、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨立性和自主性，甚至還有可能在貸款期內(nèi)，融資平臺的管理體制發(fā)生變化，一旦出現(xiàn)這些情況，銀行貸款將面臨巨大風險。與此同時，近年來各級政府都設(shè)立融資平臺，其運行也缺乏有效的約束機制，這使得地方政府利用銀行間競爭和信息不對稱來獲取銀行授信變得更為方便，相應(yīng)也增加了融資平臺貸款的風險。

2融資平臺管理信息不對稱。由于融資平臺和地方政府聯(lián)為一體，想要獲得借款人完整的信息實際上相當于需要獲取整個政府系統(tǒng)的信息，信息不透明和不對稱問題變得更為突出。融資平臺管理信息也不公開透明，更有甚者，融資平臺為獲取最大的銀行貸款，可能會對一些關(guān)鍵性問題進行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前的償債能力評估和和貸后的風險控制工作存在較大困難，預(yù)測融資平臺的償債能力變得更為困難。特別是對于一些沒有自營收入的公益性項目，雖然政府承諾回購項目，但在無法全面掌握地方政府融資總量、政府實際可用財力等情況的背景下，銀行難以準確評估地方政府的償債能力。

3融資平臺自身償債能力較差。融資平臺投資大多用于公益性項目，主要是一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準經(jīng)營性項目。在一些錯誤的政績觀的引導(dǎo)下，還有部分資金投向了形象工程，造成了損失浪費。這些基礎(chǔ)設(shè)施項目大多投資周期長，回報少或者回報晚，造成了融資平臺償債能力差。在融資平臺現(xiàn)金流入與償債現(xiàn)金流出不能匹配時，往往不得不借新還舊，最終形成惡性循環(huán)，近年來融資平臺不斷上升的借新還舊率正說明了這個問題。

4擔保措施合規(guī)性存疑，風險緩釋能力不足。目前融資平臺貸款的擔保方式主要有人大或政府出具承諾函、公益性資產(chǎn)資源抵押、土地使用權(quán)抵押、收費權(quán)質(zhì)押等方式，但由于這些擔保方式大多是擔保法所不允許的，或者雖然形式上合法但實質(zhì)上擔保權(quán)人不能獲得真正的風險緩釋。部分地方政府為了從銀行獲得融資平臺貸款，刻意迎合監(jiān)管部門的要求，通過為平臺公司辦理虛假土地使用權(quán)證、違規(guī)變更土地性質(zhì)等方式，從形式上滿足融資平臺新增貸款的條件，但由于抵押土地存在瑕疵，部分實為政府儲備用地或劃撥用地，銀行在行使債權(quán)時客觀上存在較大的處置難度。而第三方擔保也經(jīng)常出現(xiàn)融資平臺互保的情況。因此，擔保措施合規(guī)性存疑，風險緩釋能力不足使得融資平臺貸款的另一道防線出現(xiàn)了風險。

5貸后管理形式重于實質(zhì)，風險難以把控。一方面，由于銀行對政府融資平臺的管控能力不足，在實際操作中，部分貸款資金轉(zhuǎn)入財政或關(guān)聯(lián)企業(yè)后被挪用于其他項目，銀行難以監(jiān)管到位。而通常情況下，政府融資平臺的負責人也兼任了某項政府職務(wù)，銀行對其經(jīng)營行為無法形成硬約束。另一方面，銀行也很難獲取政府詳細的財政收支及負債情況，特別是一些隱性的平臺負債情況，難以對地方政府的預(yù)計現(xiàn)金流及償債能力做出準確的判斷。

（二）隱性風險

1地方政府投融資沖動及債務(wù)預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方政府過度舉債。目前，對各級政府、領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制中存在“重視政績考核、輕視債務(wù)考核”、“重視資金投入、輕視效益評價”的傾向，各級政府現(xiàn)行政績考核制度重點考核地方的經(jīng)濟社會發(fā)展程度，如GDP總量、財政收入、招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等專項考核。考核過程未能統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展程度與當?shù)刎斄Φ某惺艹潭?。而黨政領(lǐng)導(dǎo)的任期一般只有幾年，要在短短幾年之內(nèi)做出成績，又不能坐等財力壯大，只能舉債經(jīng)營，這種短期行為相應(yīng)促長了舉債的盲目性，甚至出現(xiàn)一些地方主要負責人在進行重大投資決策時，較少考慮資金來源和償債能力，使得政府性債務(wù)不斷攀升，導(dǎo)致財政風險積聚和集中。由于我國法律未賦予地方政府舉債權(quán)，至今尚未出臺一部關(guān)于防范與化解、監(jiān)控與管理地方政府債務(wù)方面的法律法規(guī)，法律約束不足也是地方政府過度舉債的原因。

2部分銀行對地方政府融資平臺貸款風險認識不足，潛在過度授信風險。一是融資平臺貸款對銀行擴大資產(chǎn)規(guī)模效果顯著，風險管控成本相對較低，同時有利于維護與當?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)（如吸納財政存款等）的順利開展，基于績效考核與同業(yè)競爭的壓力，不少銀行放松了對政府融資平臺客戶新增貸款準入的審核，甚至通過繞道融資等變通措施以達到監(jiān)管要求，積極投放地方融資平臺貸款，導(dǎo)致一些融資平臺多頭融資，超過項目實際需求。二是從實際情況看，一些銀行在對融資平臺貸款管理過程中，過于相信政府信用，對平臺公司及項目本身的風險管控能力不足，部分貸款資金被地方政府轉(zhuǎn)移至其他項目，最終導(dǎo)致本貸款項目資金出現(xiàn)缺口，項目延期，影響貸款的按期歸還。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺的發(fā)展問題，既要看到融資平臺貸款在擴大資產(chǎn)規(guī)模、帶來穩(wěn)定收益、風險管控成本相對較低的一面，也要看到其顯性的、隱形的風險。必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢和地方政府財力狀況剖析融資平臺貸款風險，真正使融資平臺貸款規(guī)范運作，風險可控，為地方經(jīng)濟地發(fā)展提供有力支撐。

三、基于商業(yè)銀行的地方政府融資平臺貸款風險的對策研究

地方政府融資平臺在地方經(jīng)濟建設(shè)與改善民生方面扮演了重要的角色，商業(yè)銀行也在參與地方融資平臺業(yè)務(wù)中享受了經(jīng)濟發(fā)展的成果，但作為融資平臺公司的主要債權(quán)人，各大商業(yè)銀行承擔了絕大部分金融風險。商業(yè)銀行發(fā)展地方政府融資平臺業(yè)務(wù)，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。目前中國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，地方政府融資平臺在未來很長一段時間仍將扮演地方政府融資的重要角色，如何在享受其帶來的正面效應(yīng)的同時，避免陷入危機，本文將針對商業(yè)銀行提出以下幾點風險防范措施：

1完善風險管理體系，強化政府融資平臺貸款風險意識。一是嚴格按照銀監(jiān)會的相關(guān)要求，進一步加強對地方政府融資平臺貸款的總量控制?？蓢L試采取集團客戶授信管理模式，以某一層級地方政府為主體，對其核定總的授信額度，再對其下屬的各平臺公司結(jié)合具體項目核定具體的授信額度；二是對存量平臺貸款實行全流程風險監(jiān)管。如貸前應(yīng)對融資平臺進行客觀的信用等級評價，對其授信需求、還款來源及其所屬層級的地方政府負債狀況和償債能力進行合理分析；貸中嚴格合規(guī)性審查，對擔保物的合法性及其價值估計的準確性，抵（質(zhì)）押手續(xù)的完備性進行嚴格控制，杜絕造假及不合規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，降低法律及合規(guī)性風險；貸后對資金流向及項目進展進行嚴格管控，時刻把控貸款資金使用動向和平臺公司經(jīng)營狀況。

2加強財務(wù)監(jiān)督，完善信息披露責任制。要求以項目為單位，定期向融資平臺提供財務(wù)報告，經(jīng)融資平臺匯總后提交給商業(yè)銀行，且每年末需提交由會計師事務(wù)所審計后的財務(wù)報告。進行嚴格的財務(wù)監(jiān)督，提高貸款去向的透明度，防止貸款被挪用，并方便對融資平臺進行信用評級，以確定未來的授信額度。

3采用銀團貸款方式，分散風險，最大限度降低信息不對稱程度。建立銀行間及時有效的溝通機制，盡可能從多渠道獲取更多的信息，防止貸款的濫用，共同控制貸款風險；避免同業(yè)之間無序惡性競爭，造成信貸政策的無限制放寬；加強內(nèi)部相互監(jiān)督，嚴禁違規(guī)貸款行為，規(guī)范貸款審核程序，最大限度降低信貸風險。

4優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，盡可能使存貸期限相匹配。現(xiàn)今一些銀行普遍存在的“短存長貸”的運作模式潛藏著危機。為降低信用風險，銀行應(yīng)嚴格控制5年以上長期貸款，加大對融資平臺長期貸款的審批力度，嚴格控制融資平臺貸款規(guī)模及貸款年限，降低銀行自身的流動性風險。

5證券化、市場化平臺貸款。銀行可考慮實行融資平臺貸款證券化，即當銀行出現(xiàn)資金短缺時，可將平臺貸款以證券形式在市場上出售，提前收回貸款，從而緩解流動性危機，分散風險。

6建立定期與融資平臺和地方政府的溝通機制，定期對項目進行跟蹤監(jiān)管，及時了解資金使用狀況和融資平臺與地方政府還款能力，確保還款來源的可靠性，并及時調(diào)整信貸政策。

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