PPP模式

張建梅　張超

張超（1997-），男，山西大同人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向：稅收政策。

摘 要：我國(guó)目前大力倡導(dǎo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式—PPP模式，PPP模式有其自身的必要性、可能性和優(yōu)越性，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善PPP模式的制度環(huán)境和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)公私合作的雙贏局面。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公共產(chǎn)品；PPP模式；利益共享；風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》首先使用公共產(chǎn)品一詞，薩繆爾森解釋?zhuān)伯a(chǎn)品是指每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少他人也對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性例如國(guó)防，首先國(guó)防作為一種純公共產(chǎn)品一方面不能排除他人消費(fèi)即都受?chē)?guó)防的保護(hù)，其次一人對(duì)于國(guó)防的消費(fèi)不會(huì)相應(yīng)減少他人的消費(fèi)即新增一人消費(fèi)某純公共產(chǎn)品的邊際成本為零。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品是一種具有非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品例如公有牧場(chǎng)盡管具有非排他性但是牧民之間卻具有競(jìng)爭(zhēng)性；橋梁盡管具有非競(jìng)爭(zhēng)性但是通過(guò)設(shè)置收費(fèi)站具有排他性。

根據(jù)成本補(bǔ)償理論，純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)該由稅收進(jìn)行補(bǔ)償，由政府來(lái)提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以混合提供，其中混合提供包括政府補(bǔ)助、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府參股[1]。PPP是Public Private Partnership的縮寫(xiě)，中文意思“公私合作關(guān)系”，即公共部門(mén)與私人投資者的一種合作模式。PPP模式作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的混合提供方式，盡管在我國(guó)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的新方式，在國(guó)外發(fā)展較為成熟，1992年英國(guó)提出的PFI是PPP的典型模式，其發(fā)展PPP模式的理念是實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值”，體現(xiàn)為以下方面：首先為準(zhǔn)公共產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)過(guò)程提供激勵(lì)；其次給公共產(chǎn)品的提供以開(kāi)創(chuàng)性思路；再次實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)提供的共擔(dān)；最后引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。美國(guó)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供采用PPP模式的原因分析發(fā)現(xiàn)節(jié)省成本這一原因占32.41%。所以PPP模式對(duì)于減緩政府財(cái)政壓力，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量具有獨(dú)特作用。

PPP模式作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的新方式，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施方面應(yīng)用廣泛?；A(chǔ)設(shè)施是用于保障國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正常有序進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)例如道路、橋梁[2]。以橋梁為例分析擁擠公共產(chǎn)品的提供效率。假設(shè)擁擠公共產(chǎn)品的邊際生產(chǎn)成和邊際擁擠成本均為零。成本是過(guò)橋費(fèi)的函數(shù)，當(dāng)擁擠曲線(xiàn)與需求曲線(xiàn)不相交時(shí)代表橋梁不擁擠，邊際成本曲線(xiàn)與橫軸重合代表過(guò)橋費(fèi)為零。所以收入為零，固定成本無(wú)法彌補(bǔ)。第一種情況，選擇由私人提供，壟斷廠商獲得壟斷利潤(rùn)，此時(shí)價(jià)格高，產(chǎn)出低，造成社會(huì)福利損失，是低效率的。第二種情況，選擇政府提供，此時(shí)產(chǎn)出高，但是橋梁這種準(zhǔn)共產(chǎn)品完全由稅收進(jìn)行成本彌補(bǔ)，一方面對(duì)于不消費(fèi)該準(zhǔn)公共產(chǎn)品的納稅者不公平，另一方面政府財(cái)政收入有限，應(yīng)該主要提供純公共產(chǎn)品。第三種情況，選擇公私合作方式即PPP模式，首先橋梁作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以通過(guò)一定的技術(shù)進(jìn)行排他消費(fèi)，不僅可以避免“免費(fèi)搭車(chē)者”現(xiàn)象，而且通過(guò)收費(fèi)可以補(bǔ)償一部分成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；其次橋梁作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其質(zhì)量不容忽視，由私人部門(mén)提供，可以提高這種產(chǎn)品的質(zhì)量和提供效率；最后有助于政府把更多的精力提供純公共產(chǎn)品同時(shí)避免了腐敗的滋生。

我國(guó)大力倡導(dǎo)PPP模式，因?yàn)镻PP模式尤其實(shí)行的條件和優(yōu)勢(shì)。PPP模式實(shí)行的必要性：目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，無(wú)論從規(guī)模還是管理上都具有較高的風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)“地方政府破產(chǎn)”的可能，盡管我國(guó)實(shí)施兩輪的地方政府債務(wù)置換，一定程度上緩和了地方政府系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是債務(wù)規(guī)模毋庸置疑。同時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國(guó)人民共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化等一系列問(wèn)題的解決需要大量的財(cái)政資金，僅靠政府來(lái)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品不僅效率低，而且籌集資金的渠道有限，如何充分利用民間資本，保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量，PPP模式便適時(shí)提出。PPP模式實(shí)行的可能性：首先，PPP模式擁有政府部門(mén)的全力支持，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型為PPP模式的實(shí)施提供了可能。其次，PPP模式具有良好的實(shí)施環(huán)境，一方面BOT在我國(guó)實(shí)施多年，為PPP模式的開(kāi)展提供必要經(jīng)驗(yàn)支持，另一方面我國(guó)也出臺(tái)了相應(yīng)的法律例如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》。最后，PPP模式所需的民間資本充足，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為PPP模式的發(fā)展提供充足資金保障。

PPP模式的優(yōu)越性：一有助于吸收民間資本，PPP模式不僅可以為私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供機(jī)遇而且在政府的有效監(jiān)控下保障了公共產(chǎn)品的質(zhì)量。二有助于緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，PPP模式下，私人部門(mén)承擔(dān)融資的大部分工作，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。三有助于進(jìn)行項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，降低成本，提高效率，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供從審批、設(shè)計(jì)到建設(shè)直至最終使用和維護(hù)都是在政府監(jiān)管下，私人部門(mén)進(jìn)行實(shí)施，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高了項(xiàng)目建設(shè)的速度和質(zhì)量。四有助于分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，目前我國(guó)對(duì)PPP模式的實(shí)施提供一系列優(yōu)惠條件，降低了項(xiàng)目融資難度，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式實(shí)質(zhì)上是公私雙方的一種博弈。PPP模式實(shí)施的成功與否在很大程度上取決于這場(chǎng)博弈雙方利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，這需要在PPP模式開(kāi)展過(guò)程中遵循以下原則：一互惠原則，PPP模式通過(guò)有效的機(jī)制，公私雙方事先協(xié)商好利益分配比例，建立必要的溝通渠道，及時(shí)解決利益沖突。二風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)稱(chēng)原則，在制定PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制時(shí)，不僅考慮雙方利益的分配還應(yīng)考慮風(fēng)險(xiǎn)與利益的匹配，比如私人部門(mén)承擔(dān)大部分融資，風(fēng)險(xiǎn)較大，政府應(yīng)通過(guò)優(yōu)惠措施對(duì)私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行彌補(bǔ)。最后是信息透明原則，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明公私雙方的信息不對(duì)稱(chēng)一定程度上造成彼此利益受損且不利于增強(qiáng)雙方信任機(jī)制的建立，降低PPP模式的效率，很可能損害消費(fèi)者的利益。所以保持信息的透明度對(duì)于PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展尤為重要。

我國(guó)大力倡導(dǎo)的PPP模式在許多方面仍然有待進(jìn)一步完善，從而更加有效地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)其缺陷。

首先，建立健全法律、法規(guī)規(guī)范PPP模式的開(kāi)展，公共產(chǎn)品通常前期投資額巨大，回收期較長(zhǎng)，面臨的不確定性因素較多，沒(méi)有較為完善的法律做保障，私人部門(mén)不敢輕易與政府部門(mén)合作。這也包括完善授權(quán)制度，簡(jiǎn)化審批立項(xiàng)程序，政府應(yīng)該增強(qiáng)在決策、招商、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)的透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，防止不法官員的尋租行為。

其次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府部門(mén)應(yīng)該更多承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，而私人部門(mén)在融資和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方面有優(yōu)勢(shì)，更多承擔(dān)這些方面的風(fēng)險(xiǎn)[3]。信息的不對(duì)稱(chēng)讓雙方的風(fēng)險(xiǎn)加重，因此還要著力建立PPP項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，完善信息發(fā)布制度，使雙方在充分公開(kāi)信息的條件下合作，減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，進(jìn)一步規(guī)范準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制，準(zhǔn)公共產(chǎn)品通過(guò)收費(fèi)進(jìn)行成本彌補(bǔ)，私人部門(mén)追求利益最大化，勢(shì)必會(huì)竭力提高價(jià)格。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品作為一種公共服務(wù)，消費(fèi)者期待以最低的價(jià)格獲得最優(yōu)的服務(wù)，這就形成了矛盾。所以在PPP項(xiàng)目的制定規(guī)劃前期應(yīng)該就準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，政府作為社會(huì)管理者，在保證消費(fèi)者利益的前提下，合理保障私人部門(mén)的利益，發(fā)揮他們參加PPP模式的積極性。良好的價(jià)格形成機(jī)制有助于PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

最后，建立PPP模式的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)PPP模式的專(zhuān)業(yè)人才，盡管我國(guó)大力倡導(dǎo)PPP模式，但是相對(duì)于國(guó)外我國(guó)在專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才方面仍然非常匱乏。所以當(dāng)下我國(guó)應(yīng)該建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情研究中國(guó)特色的PPP模式，同時(shí)積極培養(yǎng)這方面的專(zhuān)業(yè)人才，為我國(guó)PPP模式的順利開(kāi)展打好人才基礎(chǔ)。

（作者單位：1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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