淺析當代中國的中央與地方關系

作者簡介：褚娟（1990-），女，漢，山東省高密市，南京師范大學碩士研究生，研究方向：新時期黨建理論的新創(chuàng)新。

摘 要：隨著我國改革進入深水區(qū)和攻堅期，中央與地方政府的矛盾不斷加深，兩者的政策博弈也不斷進入白熱化階段，兩者的利益關系成為了兩者的核心內容。為了消除地方從轄區(qū)利益出發(fā)解釋和執(zhí)行中央宏觀經濟政策的現象，要在制度上進行改革，努力實現良好的中央與地方關系。

關鍵詞：中央政府；地方政府；經濟與政治體制

一、改革開放以來的中央與地方關系的矛盾及特點

（一）在財政上，中央與地方財政體制改革加快了了分權化的速度。

分稅制改革把事權與財權相聯系，組織起中央和地方完整的稅務服務體系，設立由高級到低級的稅務體系；對地方政府稅收的具體款項和金額進行認真核對，依次實施完整的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。“財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政的比重都顯著升高”[1]。同時也存在財政支出的比重過低、預算外資金難以控制等矛盾。

（二）在政治管理上，為，保證地方利益，下放中央政府部分管理權，同時也產生責權不分的后果

在我國社會主義市場經濟體制下，公共物品只有由政府提供。為了更好的配置公共資源，政府要盡最大努力來滿足所轄范圍內人民的消費喜好。對大部分公共商品來講，我們不可能徹底明確它的受益范圍，因此在劃分中央與地方事權范圍上有模糊的地方也是情理情之中的事情，但必將產生責權不分的后果。

（三）、在經濟建設上，中央給予地方許多特權，導致地方主義傾向嚴重

改革開放以后，中央政府逐步把很大比重的國營骨干企業(yè)下放地方政府。地方政府從這些下放的企業(yè)中得到很大收益，并且給地方帶來了巨大的經濟信息和高水平的管理人才?！巴瑫r，也使地方政府樹立起相對獨立的意識，從而導致嚴重的地方主義傾向”。[2]各級政府以自我為中心，并沒有認真執(zhí)行中央的方針政策，而是以“上有對策、下有對策”的錯誤思想來應對，故意曲解中央的政策，以至于在貫徹中央整的時候變質；各級地方政府攀比現象嚴重，發(fā)展沒有計劃性，人云亦云，沒有組織和原則，其行為出現短期化的傾向；另外，地方保護主義現象嚴重，地區(qū)經濟封鎖現象嚴重，故意破壞市場秩序，嚴重影響社會主義市場的有序運行和發(fā)展。

二、改革開放以來中央與地方關系走向的展望

（一）轉變政府職能，推動行政管理體制改革

胡錦濤在十七大報告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”[3]

第一，要想完善中央與地方關系，行政管理體制改革的重點在于劃清中央與地方的職能權限，而且要密切聯系我國市場經濟體制改革，從而進一步健全政府與社會組織的關系，盡量發(fā)貨現代化的信息技術手段的作用來管理縱向和橫向之間的政務。

第二，要第一已有的職能部門進行合并，減少行政層級，協調和配合縱向和橫向部門之間的關系。要密切聯系市場經濟發(fā)展的進程，從中央與地方要加強聯系，從而實現政府職能與市場作用的相互補充和彌補。要加強中央對市場調控的力度，積極采取措施來調動地方的積極性，共同促進我國經濟的發(fā)展。

第三，要明智地吸收西方社會的優(yōu)秀發(fā)展成果，引進第三方部門，充分利用第三方的資源進行國家治理，健全相關的公共服務體系；要照顧地方政府的利益，逐步進行，尤其要考慮到機構精簡后的人員分流與安置問題。

（二）科學合理地分配利益，均衡中央與地方的利益

第一，要把整體利益與局部利益進行恰當的劃分，局部利益在服從整體利益的同時，也要實現統(tǒng)一性與靈活性的相互協調。地方政府要摒棄地方主義的狹隘思想，堅決貫徹中央政府的方針和政策，服從中央的整體利益，堅決維護中央的權威。同時，中央政府要盡最大可能滿足地方政府的特殊利益。

第二，中央政府在制定和執(zhí)行政策的過程中適當的照顧地方政府的利益訴求，盡量把地方利益包含在總體政策框架之中，在照顧各方利益的基礎上制定相關政策，依據每個地區(qū)的實際情況合理配置資源。中央通過加強宏觀調控，維護好各利益主體之間的訴求和愿望，使每一位利益主體都能從中央的決策中獲益，從而實現社會的平穩(wěn)發(fā)展。

（三）加強信息溝通，完善利益表達機制

第一，要想制定科學合理的方針和政策，就必須有良好的信息交流的平臺，才能為中央和地方政府的及時交流提供機會和渠道，不然制定的方針和政策也肯定是效率低下的。

中央與地方政府不斷加強信息的交流，不但有利于中央政府在采納地方政府的各自的利益訴求后盡快出臺合適的方針和政策來平衡各級政府的利益，做到科學決策，從而使方針政策更加科學合理。

第二，地方政府在知道了中央政府的思想后，要實事求是，一切從實際出發(fā)，根據當地的現實要求，采用靈活的方式和手段來地貫徹相關政策。因此，加強與各級的信息的交流和溝通是中央政府必須采取的措施，所以要“完善利益表達的機制，使各級地方政府都有機會表達自己的訴求，創(chuàng)造‘雙贏的局面”[4]。

（四）建立公共財政體系

第一，完善轉移支付制度。在我國的社會管理過程中，轉移支付制度發(fā)揮了巨大作用，它是中央和地方互相約束和協調市場的重要形式，建立專門的機構，在充分調查地方政府的前提下，按照國家的發(fā)展計劃和地方政府的實際情況，對轉移付支實行制度性、科學性的完善，做到轉移支付的制度化、民主化和科學化。

第二，健全預算管理機制。要依據事權所確定的支出責任明確中央與各級財政的支出需求，對各級地方的財權和事權進行科學劃分，在我國法律范圍允許內一步步分配行政和財政層級。建立和完善公共財政體系使中央和地方的共同要求，構建社會主義和諧社會使我們的共同愿望和目的，而府際和諧是和諧社會的標志之一，所以要建立公共財政體系，從而理清政府間的收支關系。

（五）健全政府權力結構體系，調動中央與地方的積極性

第一，優(yōu)化政府權力結構，最重要的是清楚地知道哪些權力是需要優(yōu)化和提高的。有人說要對中央與地方事權的完整構架進行劃分，具體分析和勾勒中央與地方的事權范圍。但這只是一種理想化的境界，原因是我國中央與地方的事權在事前就可以大體的規(guī)定下來，而且好多別的國家也有相關的經驗可以為我國提供借鑒。而對這種情況，有的研究專家卻持相反的態(tài)度，他們看來“如果我們想在政治的解決方案完成之前，依靠超前立法進行規(guī)劃，則不會免強法律之所難”[5]。

第二，在社會轉型時期的中國，中央與地方的關系向來都是領導與被領導的關系，而伴隨著我國社會主義市場經濟的不斷發(fā)展和市場經濟體制不斷改革，中央與地方之間也逐漸形成了一種合作機制。引入這種合作機制的前提是中央政府與地方政府之間要有共同的利益，二這種共同利益的實現，就要不斷推進政府權力結構的完善和優(yōu)化，因此要不斷優(yōu)化中央政府和地方政府的權力關系和利益關系。

第三，在我國全力推進市場化改革的總體框架下，要根據市場經濟的發(fā)展速度和程度、民主政治制度的不斷健全和完善的前提下，適當調整集權與分權之間的關系，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

參考文獻：

[1] 馮俏彬.國家治理與財稅改革[J].金融經濟，2014，15

[2] 李璐.中央與地方關系法制化研究[J].商，2014，15

[3] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟.為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[R].北京：人民出版社，2007

[4] 韋林圻.中央與地方關系的復雜性及建議[J].經營管理者，2014，11

[5] 周平.中國地方制度析論[J].江漢論壇，2013，6