政府規(guī)制理論及其對中國的啟示

劉丹　孟華妮

摘要： 從19 世紀中葉英、美等國政府對鐵路行業(yè)的規(guī)制到現(xiàn)在，政府規(guī)制實踐已經(jīng)有150多年的歷史，相對于實踐來說，政府規(guī)制的理論研究還遠遠滯后。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，政府規(guī)制理論逐漸成熟起來，形成了不同的流派，其中代表的有公共利益規(guī)制理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論以及激勵性規(guī)制理論等。

關(guān)鍵詞： 政府規(guī)制理論；中國；啟示

一、政府規(guī)制

政府規(guī)制或政府管制，源于英文regulation，不同譯者依據(jù)側(cè)重點不同給出不同的譯法。政府規(guī)制理論產(chǎn)生于20世紀60至70年代的美國，研究的對象是行政對市場和社會的規(guī)制。

在1970年以前，政府規(guī)制的研究側(cè)重于公共事業(yè)的定價和進入的控制，即政府對公共事業(yè)的規(guī)制。1970年以來，政府管制的更多的轉(zhuǎn)向環(huán)境保護、產(chǎn)品安全和工作場所安全?？ǘ?970）對政府規(guī)制所做的定義：政府規(guī)制的目的是維護良好的經(jīng)濟績效，其實質(zhì)是一種制度安排，是行政命令對市場競爭的取代?？ǘ骰趯彩聵I(yè)的管制經(jīng)驗對規(guī)制的定義并不能一般化的擴展到其他管制領(lǐng)域。最廣為接受的是斯蒂格勒對管制的定義：“作為一種法規(guī)，管制是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計和操作的”。斯蒂格勒1956）對管制的定義更強調(diào)政府管制的強制力，側(cè)重管制的起源。植草益1992）根據(jù)金澤良雄對規(guī)制的定義指出“政府規(guī)制就包括已經(jīng)說明了的、全部與廣義的市場失靈相關(guān)的法律制度法律和政策）。我國學者王俊豪認為，政府規(guī)制即是規(guī)制者在一定的法律法規(guī)下對被規(guī)制者的管理與監(jiān)督。

以上對規(guī)制的定義歸納起來：政府規(guī)制的主體是行政機構(gòu)；政府規(guī)制的客體是各經(jīng)濟主體；規(guī)制的目的是糾正市場失靈，提高經(jīng)濟效率；政府規(guī)制手段是各種規(guī)則，限制或者引導被管制者的決策。

二、關(guān)于政府規(guī)制的各流派觀點

政府規(guī)制理論在研究的過程中先后形成的主要理論流派有公共利益規(guī)制理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論以及激勵性規(guī)制理論等等。

1、公共利益規(guī)制理論

二十世紀七十年代，市場失靈和對政府的矯正是政府規(guī)制理論研究的主題，在此背景下，芝加哥學派提出了公共利益規(guī)制理論。一直以來，公共利益理論作為政府規(guī)制理論重要的理論依據(jù)同時也政府規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點。公共

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利益規(guī)制理論的基礎(chǔ)是福利經(jīng)濟學和市場失靈理論，其中市場失靈是政府規(guī)制活動的動因。公共利益理論認為，政府作為公共利益的代表，應(yīng)保護經(jīng)濟人利益，提供規(guī)制以矯正不公平和低效率的市場活動，以提高社會整體福利水平。公共利益理論具體說來包含兩個方面，對市場失靈的認定和探索矯正市場失靈的途徑。對市場失靈的認定，即壟斷、外部影響、公共物品和不完全信息等市場失靈現(xiàn)象的存在導致市場運行低效率，從而使政府規(guī)制的出現(xiàn)成為必要。針對市場失靈現(xiàn)象，如對外部經(jīng)濟進行補貼，對外部不經(jīng)濟進行征稅，對壟斷行業(yè)實施價格或進入限制，這些規(guī)制措施有利于糾正市場失靈導致的低效率?？傊?，市場機制存在失靈的領(lǐng)域，政府規(guī)制在理論上可能提高資源配置效率和整體社會福利水平。

然而，在實踐中，政府規(guī)制的效果不僅遭受實證方面的質(zhì)疑——政府規(guī)制的動因不僅僅是市場失靈；規(guī)制政策的無效；而且受到規(guī)范方面的質(zhì)疑——政府規(guī)制不完全出于公共利益的需要。

2、規(guī)制俘虜理論

一直以來，公共利益理論受到質(zhì)疑和批判，同時，一些研究者在質(zhì)疑和批判中發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制往往傾向于維護生產(chǎn)者利益，規(guī)制實踐常常是提高了廠商的利潤率。在對這些規(guī)制實踐的觀察中產(chǎn)生了規(guī)制俘虜理論，該理論認為，政府規(guī)制最初的發(fā)動者是產(chǎn)業(yè)組織，而不是政府。產(chǎn)業(yè)組織，尤其是規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)組織，往往能為政治集團提供更有效的支持，并且有為取得政治支持花費資源的能力。產(chǎn)業(yè)組織對規(guī)制的需求促使政府規(guī)制的產(chǎn)生，或政府規(guī)制機構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)組織控制，規(guī)制機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織雙方謀求各自利益的最大化。因此，相對于增加社會整體福利而言，政府規(guī)制更傾向于增加影響力較大的產(chǎn)業(yè)組織的利益，即規(guī)制機構(gòu)被利益集團所俘虜。在規(guī)制實踐中，與公共利益規(guī)制理論相比，規(guī)制俘虜更符合事實。佩爾茲曼、貝克爾等經(jīng)濟學家對規(guī)制俘虜理論進行發(fā)展完善，但規(guī)制俘虜理論依然存在明顯缺陷。它沒能對規(guī)制被利益集團俘虜?shù)臋C制作出詳細的解釋，也沒能解釋在眾多的利益集團，如勞工組織、廠商和消費者中，為何規(guī)制更傾向于增加廠商的福利，而非其他。

3、放松規(guī)制理論

由于政府規(guī)制失靈現(xiàn)象日益明顯和對規(guī)制理論研究的深入，政府規(guī)制理論研究領(lǐng)域出現(xiàn)了新的研究趨勢——放松規(guī)制，并形成了新的理論流派：放松規(guī)制理論。該理論出現(xiàn)于二十世紀七十年代的經(jīng)濟性領(lǐng)域，規(guī)制失靈和可競爭市場是其主要的理論依據(jù)。政府行政人員具有追求個人利益最大化的動機，不代表或者不完全代表社會公共利益，另外，由于規(guī)制成本的膨脹、信息不透明等因素，從而導致規(guī)制失靈?？筛偁幨袌鍪且环N有效配置資源的市場類型，在市場的競爭力作用下，參與者的積極性和主動性被充分發(fā)揮，資源實現(xiàn)最優(yōu)配置。政府規(guī)制反而會擾亂市場機制作用的發(fā)揮，規(guī)制多余?？筛偁幨袌隼碚撟鳛榉潘梢?guī)制的理論基礎(chǔ)也提供了放松規(guī)制的理論方向：政府規(guī)制應(yīng)充分保持行業(yè)內(nèi)的潛在競爭壓力。但是，市場機制和政府規(guī)制的效率，二者哪個更高，市場和政府的邊界究竟如何界定，成為放松規(guī)制理論研究的難題。

4、激勵性規(guī)制理論

對上述規(guī)制理論各自存在的問題的探索，尤其是放松規(guī)制理論研究的推動，另外在規(guī)制實踐中激勵問題的出現(xiàn)，在這些因素的共同作用下，二十世紀九十年代，激勵性規(guī)制理論產(chǎn)生。激勵性規(guī)制理論的內(nèi)容是：規(guī)制主體通過規(guī)制政策，如稅收優(yōu)惠和成本補償?shù)龋嬲T導經(jīng)濟主體提高生產(chǎn)經(jīng)營效率，利用產(chǎn)業(yè)政策保持行業(yè)內(nèi)潛在競爭壓力，促使經(jīng)濟主體主動降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高效率。激勵性規(guī)制在實踐過程中需保證規(guī)制客體有一定的自主權(quán)，規(guī)制主體對規(guī)制客體的信息有一定程度的掌握，并明確規(guī)制政策實施的目標，這樣，規(guī)制政策才能促使規(guī)制客體發(fā)揮自身優(yōu)勢增加更大范圍內(nèi)的社會福利。然而，規(guī)制主體往往難以掌握規(guī)制客體的真實信息，規(guī)制政策的目標通常又是多重的，在不完全信息的情況下，多重規(guī)制目標的實現(xiàn)極其困難。

三、政府規(guī)制理論對中國的啟示

中國作為一個從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)型國家，從計劃經(jīng)濟過渡而來的政府規(guī)制日趨法制化和規(guī)范化，但也存在明顯的問題。就規(guī)制主體而言，政府既作為規(guī)制者和監(jiān)督者制定和監(jiān)督實施規(guī)制政策，也是利益所得者經(jīng)營國有企業(yè)。這種政企不分，尤其在自然壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，導致規(guī)制決策有失公正，規(guī)制實施過程缺乏有效的監(jiān)督和約束。就規(guī)制對象而言，我國政府規(guī)制面對的主要是行政壟斷問題——競爭性領(lǐng)域的壟斷，并因行政審批不斷強化，而非西方政府規(guī)制中的自然壟斷和外部性等問題。

目前，我國正處于雙重轉(zhuǎn)型時期，政府規(guī)制作為一項政府職能，既要立足于中國的基本國情，又要積極面對經(jīng)濟全球化帶來的機遇和挑戰(zhàn)；既要與世界接軌，又要整頓治理市場經(jīng)濟秩序，同時還要克服規(guī)制過程中產(chǎn)生的“越位”和“缺位”的難題，最終在保護我國幼稚產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟生產(chǎn)點以及加速市場發(fā)育基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一、開放、有競爭力、有序的市場格局。

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