政府食品安全監(jiān)管體系再造研究

黃金梅　陳瀟源

摘 要：整體性治理理論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的在最新理論成果，其針對(duì)政府管理的碎片化管理，提出構(gòu)建協(xié)同、合作、共贏的政府管理模式。這一理論為中國(guó)食品安全體制提供了改革思路。首先簡(jiǎn)述整體性治理分析框架，接著分析當(dāng)前政府食品安全監(jiān)管存在的問題，最后提出重構(gòu)跨部門合作機(jī)制、健全食品安全信息網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)政府責(zé)任感和以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制等改進(jìn)措施，希望借此整合多方面的力量，提升政府食品安全治理能力。

關(guān)鍵詞：食品安全；整體性治理；監(jiān)管體制

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）34-0313-02

一、理論前提

（一）整體性治理理論出現(xiàn)的背景

20世紀(jì)90年代，為了化解新公共管理運(yùn)動(dòng)的困境：政府部門碎片化以及責(zé)任模糊化，西方國(guó)家興起了政府改革的新理論——整體性治理理論。傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)則運(yùn)作，新公共管理強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效、分權(quán)和公私合作，兩種管理模式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。特別是當(dāng)前社會(huì)問題復(fù)雜化、多樣化，跨部門、跨專業(yè)的合作越發(fā)重要，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合和協(xié)調(diào)可以有效化解部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為解決社會(huì)問題提供一個(gè)好的思路。整體性治理理論可為探索解決中國(guó)食品安全監(jiān)管體制問題的分析框架提供指導(dǎo)。該框架主要由組織結(jié)構(gòu)、信息網(wǎng)絡(luò)、政策適應(yīng)性和激勵(lì)機(jī)制四個(gè)維度構(gòu)成。第一，組織結(jié)構(gòu)。基于整體性治理的組織結(jié)構(gòu)是在不取消部門化專業(yè)化分工的前提下，在整合協(xié)調(diào)各部門間和不同層級(jí)政府的資源基礎(chǔ)上，以結(jié)果和目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行組織重新設(shè)計(jì)，提高政府部門的應(yīng)對(duì)問題能力。第二，信息網(wǎng)絡(luò)。整體性治理強(qiáng)調(diào)預(yù)防導(dǎo)向，公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)整體性整合，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)、簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)，提供一站式服務(wù)。第三，政策適應(yīng)性。在整體性治理中，食品安全監(jiān)管制度要符合人民需要，制度之間要有效銜接，要相互適應(yīng)，這樣整合的政策才有利于解決人民生活問題。第四，激勵(lì)機(jī)制。整體性治理的目標(biāo)是促進(jìn)組織之間的合作、協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)整體運(yùn)行，政府的主要任務(wù)是進(jìn)行有效管理，將可預(yù)見績(jī)效展現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)之中，促進(jìn)以功能分工為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)績(jī)效管理。

二、當(dāng)前政府食品安全監(jiān)管：分散性治理模式

（一）大部制背景下的組織結(jié)構(gòu)

在2008年國(guó)家啟動(dòng)的“大部制”改革中，政府食品安全監(jiān)管體系做了一些調(diào)整。將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理管理局從國(guó)務(wù)院劃入衛(wèi)生部，在食品生產(chǎn)領(lǐng)域也開始實(shí)施了“一證監(jiān)管”，即取消衛(wèi)生許可證，僅發(fā)放生產(chǎn)許可證；2013年3月，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，負(fù)責(zé)食品從加工到消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管[1]。目前，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系是在國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，主要由農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理和衛(wèi)生部門參與食品安全監(jiān)督。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)照食品產(chǎn)業(yè)鏈（種植養(yǎng)殖、儲(chǔ)運(yùn)、加工、銷售和消費(fèi)），中國(guó)的食品控制（食品安全監(jiān)督管理）體系（分段式多元化管理體系）的監(jiān)管過程發(fā)生了較大的變化，即減少了參與監(jiān)管的部門，整合了部分監(jiān)管資源，加強(qiáng)了流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，明確和強(qiáng)化了部門職責(zé)，向統(tǒng)一的控制體系邁進(jìn)了一大步。但是還是存在一些詬病。比如“科層治理由于狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”[2]。

（二）食品安全政策法規(guī)的不適應(yīng)性

中國(guó)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)少，標(biāo)準(zhǔn)混亂，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多，不統(tǒng)一。各個(gè)行業(yè)基于本行業(yè)的管理職能制定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，不可避免地出現(xiàn)食品標(biāo)準(zhǔn)遺漏或重復(fù)，甚至相互矛盾。比如國(guó)標(biāo)2757-1981關(guān)于酒的鉛含量標(biāo)準(zhǔn)是20世紀(jì)80年代針對(duì)不少?gòu)S家用鉛容器裝酒致使鉛溶入酒里而制定的，現(xiàn)今已不再使用這種鉛容器，但由于該標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行。

（三）公共管理主體之間的信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不同人員對(duì)有關(guān)信息的獲得是有差別的，交易雙方掌握信息比較多的人員，通常處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而信息量少的人員，則處于信息劣勢(shì)地位。在食品安全中，由于人類認(rèn)知有限性，信息獲取成本高以及信息壟斷等障礙，可能會(huì)出現(xiàn)以下情形：（1）政府與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。（2）消費(fèi)者與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。（3）農(nóng)戶與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。比如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品是否有農(nóng)藥殘留物，是否激素超標(biāo)？在利益的誘惑下，農(nóng)民不會(huì)如實(shí)相告的。而加工企業(yè)如果沒有相應(yīng)的檢測(cè)儀器，是很難通過肉眼判斷的?？傊称窂霓r(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

（四）激勵(lì)機(jī)制不健全

1.以職能為基礎(chǔ)的資源配置。目前，中國(guó)食品安全監(jiān)管不是根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)來配置，還停留在以部門職能作為資源配置的基礎(chǔ)的階段。以部門為導(dǎo)向的資源配置強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間以及政府部門之間的層級(jí)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)部門之間的專業(yè)化分工、職能互粉以及政府中清晰的管理權(quán)限，而相關(guān)忽視橫向部門之間的溝通和合作；食品安全監(jiān)管體制的環(huán)節(jié)化設(shè)計(jì)以及食品鏈條的認(rèn)為切割，使得各個(gè)環(huán)節(jié)上的監(jiān)管部門功能固化，導(dǎo)致各家自掃門前雪的監(jiān)管居民?！罢?lì)”制度沒有納入在政府部門間的合作行為中，政府部門間的合作收益并不明顯，具有不確定性或難以劃分。

2.績(jī)效考核指標(biāo)體系不健全?，F(xiàn)實(shí)中的食品安全管理責(zé)任是一種立足于部門目標(biāo)與部門績(jī)效的績(jī)效考核方法，它通過將上級(jí)的監(jiān)管目標(biāo)蹭蹭分解到各級(jí)地方政府，再由各級(jí)地方政府的食品安全委員會(huì)辦公室將本轄區(qū)的加官目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化、分解給各個(gè)監(jiān)管部門，來落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任制。但是多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制下的食品安全監(jiān)管，一方面不可避免出現(xiàn)環(huán)節(jié)間交叉的問題；另一方面具有典型的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”特點(diǎn)，而團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的不可分割性使得獨(dú)立精確地衡量各部門的監(jiān)管業(yè)績(jī)非常困難，其度量成本很高[3]。

三、重構(gòu)政府食品安全監(jiān)管體系endprint

（一）建立跨部門合作機(jī)制

?？怂箯?qiáng)調(diào)“以問題的解決”作為政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，必須充分利用包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，才能形成多變的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。為了打破僵硬的、古板的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)該建立以解決問題為中心的高層次矩陣式組織結(jié)構(gòu)。比如建立食品安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組，要充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)協(xié)調(diào)自導(dǎo)作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

（二）健全食品安全信息網(wǎng)絡(luò)

第一，建立和完善食品安全管理的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。要加快立法，盡快制定有序的新標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不適應(yīng)食品安全需要的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，改革現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，實(shí)現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)接軌。

第二，建立有效的監(jiān)督管理和監(jiān)控檢測(cè)體系。推行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，良好的操作規(guī)范，良好的實(shí)驗(yàn)室規(guī)范等，建立政府與民間的食品安全信用信息庫(kù)等，形成全方位、立體控制食品質(zhì)量的體系，確保從田間、車間到餐桌的食品安全；完善食品檢測(cè)制度，建立健全食品質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；定期發(fā)布全國(guó)商品質(zhì)量報(bào)告、食品定性檢驗(yàn)報(bào)告等信息情況，隨時(shí)披露不合格企業(yè)和食品。

（三）增強(qiáng)政府的責(zé)任感

希克斯認(rèn)為整體性治理最重要的是責(zé)任感，整體性的責(zé)任感主要關(guān)注把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位，確保誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任[4]。在實(shí)際工作中，要堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化協(xié)作配合，形成全程監(jiān)管合力。

（四）監(jiān)管的“一站式”服務(wù)

整體性治理的最根本目標(biāo)是對(duì)多元功能性組織進(jìn)行整合，從而能夠有效處理涉及公民利益的核心問題，轉(zhuǎn)變過去在不同機(jī)構(gòu)件疲于本命的詬病。通過縱向安排和橫向協(xié)調(diào)，減少政策相互抵觸的狀態(tài)，使得某一具體政策領(lǐng)域內(nèi)的不同行政主體直接提供無縫隙而非相互割裂的服務(wù)。因而，在整體性治理的背景下，食品安全監(jiān)管體制應(yīng)該朝著監(jiān)管的“一站式”方向邁進(jìn)，避免重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管錯(cuò)位，降低監(jiān)管成本?！耙徽臼健北O(jiān)管方式依托于食品安全信息系統(tǒng)的建設(shè)，以現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為信息治理和服務(wù)的有效手段，將不同食品安全管制部門的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源進(jìn)行整合，打造整體性的信息處理機(jī)制。目前可分為兩個(gè)階段：第一階段，構(gòu)建食品鏈上政府部門間信息傳遞的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證組織間、層級(jí)間的信息一致性。第二階段，食品安全監(jiān)管部門間信息資源的漸進(jìn)性整合，通過設(shè)置單一政府網(wǎng)絡(luò)入庫(kù)打破“”信息孤島的現(xiàn)狀，提升各部門間協(xié)調(diào)、合作的力度，確保每個(gè)步驟相互銜接、步調(diào)一致，構(gòu)成整體性的運(yùn)作流程而不是每個(gè)步驟的簡(jiǎn)單排序，提供“一站式”監(jiān)管服務(wù)。

（五）以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效激勵(lì)

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的整體性資源配置，就應(yīng)以食品監(jiān)管的目標(biāo)為配置。要全面落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，將食品安全納入地方政府年度績(jī)效考核內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。也就是說中國(guó)應(yīng)在明確得放政府和各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)體系的基礎(chǔ)上，將目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、可行性和可操作性強(qiáng)的專項(xiàng)績(jī)效考核制度，納入食品安全目標(biāo)管理責(zé)任體系，將食品監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)劃分或?qū)訉臃纸猓缮霞?jí)政府劃分到個(gè)地方監(jiān)管部門，并逐步細(xì)化各部門的分工和職責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]endprint