從“對接”到“融合”：對京南子城市群構(gòu)建思路的區(qū)域經(jīng)濟學(xué)分析

[摘要]保定是京南第一中等城市，在京津冀城市群的建設(shè)中具有重要作用，所以在“大保定”的建設(shè)思路中提出對接京津的戰(zhàn)略設(shè)想。保定對接京津，最有利的條件就是空間上毗鄰，同時在京南近京津區(qū)域也逐漸形成了“串珠狀城市群”。但是保定“小馬拉大車”的發(fā)展基礎(chǔ)以及不平衡的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)，成為其對接京津的嚴(yán)重障礙。所以保定在城市發(fā)展規(guī)劃中提出了強化基地建設(shè)以及完善交通網(wǎng)絡(luò)的舉措，要以保定為核心構(gòu)建京南子城市群。在構(gòu)建子城市群的過程中必須分步實施，通過不斷構(gòu)建支城市鏈，在京南構(gòu)建以保定為核心的“指狀城市網(wǎng)絡(luò)”，同時不斷強化對接京津的軟環(huán)境建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]京南子城市群；構(gòu)建思路；區(qū)域經(jīng)濟學(xué)；保定

[中圖分類號]F207 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0007-06

一、基地+城際交通：保定對接京津的區(qū)域發(fā)展新舉措

最近的保定發(fā)展規(guī)劃把“承接北京功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”作為實現(xiàn)跨越式發(fā)展的主線，發(fā)展重點放在“城”、“基地”、“區(qū)”、“體系”的建設(shè)層面。“城”就是白洋淀科技城，其主導(dǎo)思想是依托保定的高校資源、交通優(yōu)勢和白洋淀的生態(tài)資源，將包括保定城區(qū)和白洋淀區(qū)域在內(nèi)的保定的東部城域逐漸發(fā)展為河北省科技創(chuàng)新平臺?！盎亍本褪前l(fā)展以高碑店為中心的節(jié)能環(huán)保基地、以涿州一淶水一淶源為核心的新興產(chǎn)業(yè)基地、以涿州為中心的空港產(chǎn)業(yè)基地、以高碑店和定興為核心的農(nóng)副產(chǎn)品基地、以安國-容城為核心的現(xiàn)代物流基地?！皡^(qū)”就是建設(shè)以保定、高碑店、涿州為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集中區(qū)，以涿州為核心的醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)集中區(qū)，以白洋淀和淶淶易（淶源—淶水—易縣）為核心的旅游休閑度假區(qū)。“體系”就是盡快建設(shè)好快速的交通服務(wù)體系，包括津保（天津-保定）城際、廊涿（廊坊-涿州）城際、固白（固安-白溝）城際，并且拓寬京昆（北京-昆明）、榮烏（榮成-烏海）和京石（北京一石家莊）高速。

（一）“C”字構(gòu)架：多元化基地促進“大保定”面上擴展

根據(jù)保定未來的發(fā)展規(guī)劃，五個基地涉及的區(qū)域包括保定主城區(qū)、涿州、高碑店、淶源、淶水、定興、安國、容城等，再加上“一城三星”目標(biāo)下的被劃歸保定郊縣的滿城、清苑和徐水，占到了保定轄縣的一半，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中構(gòu)成了開口朝南的“C”字形，將保定主城區(qū)包圍了起來（見圖1）。從圖1可以看出，這與保定“城市向北”的發(fā)展思路是一致的。依托北京和天津構(gòu)建保定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，就可以主動實現(xiàn)與京津?qū)?。將目前發(fā)展勢頭較旺的汽車、新能源、智能電網(wǎng)等作為發(fā)展保定的支柱產(chǎn)業(yè)。節(jié)能環(huán)?；亍⑿屡d產(chǎn)業(yè)基地、空港產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)副產(chǎn)品基地以及現(xiàn)代物流基地等，都可以很好地與京津?qū)?。這樣的發(fā)展思路不但可以將京津發(fā)展過程中比較擁擠的職能疏散到保定，讓京津具有更大的發(fā)展空間，而且能夠有效地構(gòu)建保定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。將保定的經(jīng)濟發(fā)展模式由目前的輸入型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檩敵鲂?，不斷帶動保定西南區(qū)域和東南區(qū)域的發(fā)展，使保定擁有實力雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能夠與京津大城市進行互動，并且將單向的經(jīng)濟聯(lián)系變成雙向的經(jīng)濟聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，讓京津主動考慮打破行政界線，通過構(gòu)建軟區(qū)劃的方式實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展互動。

（二）城際交通：保定的京南子城市群網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

保定目前的交通體系還不能高效地帶動保定全域經(jīng)濟發(fā)展。圖2展示了從保定出發(fā)的高速交通系統(tǒng)，保定主城區(qū)的南北東西有保阜高速、榮烏高速、京石高速、京昆高速等，從保定到全國各地，交通非常便捷。但是從整體情況看，高速交通網(wǎng)絡(luò)的密度，北部高于南部。在北部的交通網(wǎng)絡(luò)，雖然宏觀框架已經(jīng)建立起來，但還不能覆蓋很多細微地方，即以保定為中心的交通網(wǎng)絡(luò)體系中“網(wǎng)眼”較大，將很多應(yīng)該首先得到開發(fā)的地方漏掉了。所以，新近的保定城市發(fā)展規(guī)劃特別提出了更加完善的高速交通網(wǎng)絡(luò)體系：不斷完善廊坊到涿州之間的城際高速、完成固安到白溝之間的高速公路建設(shè)，構(gòu)建天津到保定之間的城際快速交通線路。這三條城際交通線路建成和完善后，在北京、天津、保定（以下簡稱京津保）之間就構(gòu)建起了密集的高速交通網(wǎng)絡(luò)體系。京津保的區(qū)位三角形區(qū)域，將保定行政區(qū)劃范圍內(nèi)的涿州、高碑店、定興、徐水、容城、安新、雄縣、白溝等囊括其中。依托保定，這些小城市可以劃分為三個層次：容城、安新、白溝、易縣為第一層次；雄縣、高碑店、定興、淶水為第二層次；霸州、固安、涿州為第三層次。每個層次中的小城市在發(fā)展步驟上都需要有所側(cè)重，第一層次中優(yōu)先發(fā)展白溝和容城，第二層次中優(yōu)先發(fā)展高碑店，第三層次中優(yōu)先發(fā)展涿州和固安。在廊涿城際建成后，保京（保定—北京）的聯(lián)系就在原來保定—徐水—定興—高碑店—涿州—北京的這條線路的基礎(chǔ)上增加了另外一條聯(lián)系通道：保定—徐水—定興—高碑店—涿州—廊坊—北京。霸州—雄縣—安新—保定之間的城際打通后，保津（保定—天津）保津之間的時間距離將縮短到目前的1/3，固安到白溝的城際高速建成后，廊坊—固安—白溝就與榮烏高速連通，至此以保定為中心的輻射型的高速交通網(wǎng)絡(luò)形成。在京津冀區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建“雙核+雙子”模式的城市群發(fā)展過程中，京津保這個發(fā)揮著核心作用的區(qū)域就能夠逐漸建立起資源共享的城市體系發(fā)展模式，京南子城市群得到迅速發(fā)展，京津保之間通過產(chǎn)業(yè)互動實現(xiàn)城市互動。京南子城市群逐漸發(fā)展成為京南衛(wèi)星城市群，京津保在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中能夠在更大程度上實現(xiàn)均質(zhì)化。

二、對接京津思路下以保定為核心的京南城市群發(fā)展條件分析

（一）依托保定構(gòu)建京南城市群的優(yōu)勢

1.保定為京南第一中等城市

保定是京南第一中等城市，也曾經(jīng)是河北省省會所在地。如圖3所示，如果將京津與河北省放在一起看，可見保定居于區(qū)域經(jīng)濟的中心位置，所以可以以保定為核心形成多層城市環(huán)，京津冀可以一盤棋運作。在京津“雙核+雙子”模式的發(fā)展思路下，需要將京津保整合在一起發(fā)展，京津的經(jīng)濟輻射力在向北、向東施加影響的同時，也要強化向南的影響。在環(huán)京津城市帶構(gòu)建的過程中，保定是京津周邊非常重要的中等城市，與京津空間距離近，并且具有便捷的交通體系，能夠更好地承接京津的職能，并將京津的經(jīng)濟影響承接過來再向南、向東和向西輻射，進而擴展到冀中更遠的地區(qū)。

2.京?！按闋畛鞘腥骸背蹙咭?guī)模

從北京向南沿京石高速在保定轄區(qū)內(nèi)自北向南，涿州、高碑店、定興、徐水等小城市逐漸發(fā)展起來，這些小城市沿京石高速路等距分布，在京津大城市快速發(fā)展的過程中，與京津之間在不同程度上建立起了產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。涿州是保定轄區(qū)內(nèi)最北的小城市，也是北京向南進入保定轄區(qū)的第一個小城市，在大城市的影響下'發(fā)展速度很快，已經(jīng)承擔(dān)起分解北京職能的作用，并且逐漸向北京衛(wèi)星城的方向發(fā)展。廊-涿城際高速開通，不但能夠強化廊涿之間的交流，而且將涿州與天津之間的時間距離縮短。廊涿之間通過互補耦合作用能夠在京津之間發(fā)揮更好的橋梁作用。在京—津—保這個大三角形中，京津間雖然距離較近，但除了廊坊外，沒有其他小城市，小城市密度不夠高，而且目前交通條件也不夠完善。京保之間交通條件便利，并且小城市密度大。保定及保定主城區(qū)以北的小城市在承接京津職能的過程中，能夠在更高程度上實現(xiàn)聚集節(jié)省，所以京?！按闋畛鞘腥骸睉?yīng)該成為京津職能向河北省疏散的首選區(qū)域。

3.保定的歷史文化基礎(chǔ)強化京津冀整合發(fā)展

保定是中國歷史文化名城，公元前11世紀(jì)為燕國領(lǐng)地。歷史上保定的行政歸屬歷經(jīng)數(shù)次變化。戰(zhàn)國中期（公元前380年）保定為齊國領(lǐng)地，公元前316年保定歸中山國管轄。金國初年稱保定為保州（金臺驛）。元太宗十一年（1239年）的時候，改保定為順天路。明洪武元年（1368年）開始設(shè)保定府，在隨后的發(fā)展中保定府—直延續(xù)到清朝。明正德十年（1515年），在保定開始設(shè)立巡撫。清康熙八年（1669年）的時候，保定成為直隸的省會。從明朝以后，保定的名稱雖然沒有太大變化，但保定的轄區(qū)或大或小經(jīng)常變化，直隸的省會也不斷變化，但—直都是徘徊在保定與天津之間。1913年直隸省會由保定遷往天津。1928年廢直隸省建河北省。1935年河北省省會由天津遷至保定。1970年以前省府的辦公地點一般都是夏天在天津、冬天在保定。新中國成立之初河北省政府設(shè)在保定。由于歷史上京津保屬于同一個行政區(qū)劃，三地的歷史文化緊密地融合在一起，這也為三地經(jīng)濟發(fā)展奠定了深厚的文化基礎(chǔ)。由此，在建設(shè)京津冀城市體系的過程中，只有將三地緊密聯(lián)系在一起，才能夠使得京津冀的資源實現(xiàn)聚合、整合，使保定在京津冀城市群的發(fā)展中發(fā)揮核心作用。

（二）依托保定構(gòu)建京南城市群的劣勢

1.保定“小馬拉大車”力不從心

保定的行政區(qū)劃面積與目前的北京市幾乎相當(dāng)，當(dāng)前，北京這個省級行政區(qū)劃下直接管轄10個郊縣（加上8個城區(qū)共18個縣級行政單元）。而保定的行政區(qū)劃等級屬于市級，轄區(qū)內(nèi)的縣級行政單元有22個（加上3個城區(qū)共25個縣級行政單元）。專家認為，保定的這種“小馬拉大車”的城市發(fā)展局面嚴(yán)重束縛了城市的快速發(fā)展。雖然多年來—直在主張依托京津建設(shè)“大保定”，但是由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展局面沒有得到根本改變，所以“大保定”_直處于理論狀態(tài)。保定的城市發(fā)展規(guī)劃經(jīng)歷了三次構(gòu)想：在第一次發(fā)展設(shè)想中提出了“一城三星”的城市空間設(shè)計，目標(biāo)在于依托保定古城區(qū)，逐漸發(fā)展南部的清苑、西部的滿城和北部的徐水，快速擴展保定的城市空間；第二次發(fā)展構(gòu)想在第一次的基礎(chǔ)上加上了“一淀”，將保定東邊的白洋淀納入，即“一城三星一淀”，至此保定城區(qū)的空間發(fā)展設(shè)計更加完整。在第三次發(fā)展構(gòu)想中提出了前文談及的構(gòu)建產(chǎn)業(yè)基地的設(shè)想。三次戰(zhàn)略構(gòu)想每次都逐漸變得更加細微并且更具有可操作性，從不同程度上推進著“大保定”的城市發(fā)展。雖然規(guī)劃設(shè)計非常振奮人心，但保定的發(fā)展基礎(chǔ)以及與京津?qū)崿F(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟融合的可操作性措施還不具有實踐性，這使得保定的城市發(fā)展速度沒有實質(zhì)性的進展。

2.對接京津只在保定內(nèi)部兜圈子

在對接京津的“大保定”發(fā)展思路下保定提出了“工業(yè)西進、城市向北、一城三星、對接京津”的戰(zhàn)略舉措。但對接京津是京津冀三個行政區(qū)劃合作發(fā)展的事情，雖然保定在空間上距離京津很近，但在行政區(qū)劃層面隸屬河北省，所以保定的對接京津?qū)嶋H上是河北省對接京津的問題。只有省級行政區(qū)劃層面對話，才能夠推進“大保定”的發(fā)展思路，才能在京南地區(qū)發(fā)展起以保定為核心的近京津衛(wèi)星城市群和以石家莊為核心的遠京津衛(wèi)星城市群。在對接京津的過程中不但要做好保定內(nèi)部的文章，還要做好京津的文章，讓保定走入京津，讓京津走入保定，通過金融、交通、通訊、產(chǎn)業(yè)、人才、教育等各個層面不斷走向融合，才能夠讓保定借助京津這個平臺，打造城市名片。長期以來保定在對接京津的發(fā)展思路上主要停留在被動地適應(yīng)京津?qū)用嫔?，主要是從保定區(qū)域內(nèi)部做文章，沒有在更高層面實現(xiàn)區(qū)域間對話。如果不改變這種單向發(fā)展思路，保定融入京津城市圈的時間就會繼續(xù)向后推延。京津保分屬三個行政區(qū)劃，在思考保定發(fā)展的過程中，就要從區(qū)域經(jīng)濟合作的角度考慮問題。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論認為，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中不僅要強化區(qū)域內(nèi)部的資源整合，還要做好區(qū)域間的經(jīng)濟合作。在區(qū)域外部的勢能高于區(qū)域內(nèi)部的勢能時，區(qū)域內(nèi)只有通過吸收區(qū)域外部的能力并轉(zhuǎn)化為自身實力才能促進區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟發(fā)展。保定目前屬于從區(qū)域外（京津）吸收促進經(jīng)濟發(fā)展的因素進而促進本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的階段，要充分利用經(jīng)濟這個平臺發(fā)展保定，就需要從保定走出去，從更高的層面思考問題。區(qū)域經(jīng)濟合作問題在很大程度上也是行政區(qū)域合作的問題，只有行政力量介入，才能夠讓合作的效率更高、合作的層面更寬。

3.保定轄區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展不平衡

保定轄區(qū)內(nèi)，淶源、阜平、曲陽、唐縣屬于山區(qū)縣，易縣、淶水、滿城、順平屬于半山區(qū)縣，其他區(qū)域?qū)儆谄皆h（見圖4）。環(huán)境條件的差異使得這些縣的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有很大不同，大體可以區(qū)分為經(jīng)濟貧困縣、經(jīng)濟中等縣和經(jīng)濟發(fā)達縣。經(jīng)濟貧困縣包括淶源、阜平、曲陽、唐縣等四個山區(qū)縣和淶水、易縣等兩個山前縣。經(jīng)濟中等縣包括定興、滿城、順平、望都、安新、博野、蠡縣、高陽等。涿州、高碑店、徐水、安國、定州、雄縣、清苑、容城等屬于經(jīng)濟發(fā)達縣。各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的較大差異，為實施保定對接京津的整齊劃一的政策造成困難。由于保定是東北一西南向沿著交通線分布的城市，所以北側(cè)與南側(cè)區(qū)域在接受京津經(jīng)濟影響的程度上存在較大差別。保定主城區(qū)以北的區(qū)域向北發(fā)展，同時京津的經(jīng)濟影響向南輻射，在雙向作用影響下，保定主城以北的區(qū)域能夠首先得到發(fā)展。保定的城市開發(fā)遵循“由北向南、由東向西”的發(fā)展順序，這種發(fā)展局面造成的結(jié)果是，保定對接京津?qū)嶋H上就是保定東北部區(qū)域首先對接京津的問題，然后在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)保定西南區(qū)域與保定東北區(qū)域?qū)崿F(xiàn)對接。前者可以稱為“一次對接”，后者可以稱為“二次對接”，按照這樣的邏輯，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致的最終結(jié)果是：通過分步對接實現(xiàn)整體對接，通過局部對接實現(xiàn)整體對接，最終拉動保定全域成為京津冀城市圈中的重要組成部分。

三、大都市腹地的非均衡發(fā)展過程分析

大都市與腹地之間在互動過程中存在吸收和輻射兩種關(guān)系。大都市從腹地吸收資源是自身與腹地產(chǎn)生更大經(jīng)濟差距的過程。大都市在資源聚集過程中創(chuàng)造資源聚合整合效應(yīng)，從而產(chǎn)生更多的經(jīng)濟節(jié)約。這種情況下，大都市與腹地之間的差距就會逐漸加大。等量的資源在大都市布局會產(chǎn)生更多的邊際收益，在大都市邊緣區(qū)就會逐漸出現(xiàn)“環(huán)都市貧困帶”，大都市周圍沒有次級城市體系產(chǎn)生。然后，隨著大都市規(guī)模逐漸擴大，城市內(nèi)部逐漸變得擁擠。經(jīng)濟主體通過尋租行為會在大都市之外一定的空間范圍內(nèi)找到收益最大點，這時候大都市會向腹地產(chǎn)生更多的輻射作用。大都市內(nèi)部與都市邊緣區(qū)會通過產(chǎn)業(yè)鏈逐漸建立起經(jīng)濟聯(lián)系，大都市的功能逐漸向腹地分解，在大都市邊緣區(qū)逐漸產(chǎn)生一些規(guī)模不大的小城市。這些小城市一般首先誕生在交通條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的區(qū)域，小城市與大城市呼應(yīng)（對接），通過承擔(dān)大城市分擔(dān)出來的附屬職能，逐漸形成自己的經(jīng)濟增長點。在小城市與大都市互動發(fā)展過程中，大城市有更多的職能向外分解，于是在大都市邊緣區(qū)誕生更多的小城市。小城市依托自身的優(yōu)勢與大城市形成互補發(fā)生格局，每個小城市都擔(dān)負著從大城市分解出來的專業(yè)化職能，并逐漸發(fā)展成為圍繞大都市的專業(yè)化衛(wèi)星城市。這些衛(wèi)星城市之間由于主題功能不交叉，所以彼此之間也并不形成競爭關(guān)系，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中會形成較好的合作關(guān)系。在衛(wèi)星城市的規(guī)模逐漸增長的過程中，會與其腹地形成互動，帶動腹地經(jīng)濟發(fā)展，腹地會依托衛(wèi)星城市的專業(yè)特色形成產(chǎn)業(yè)鏈。這時候大都市腹地會出現(xiàn)分塊發(fā)展的特點，腹地內(nèi)的不同區(qū)域會形成以衛(wèi)星城市為核心的專業(yè)化區(qū)域，腹地與大都市之間的互補作用會更強。大都市在更大意義上成為了行政中心、信息中心、技術(shù)中心和教育中心，專業(yè)化的衛(wèi)星城市才是實體經(jīng)濟的核心。如圖5—10表示的區(qū)域內(nèi)大都市與其腹地之間的互動發(fā)展過程：圖5為初期發(fā)展階段，整個區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的核心（經(jīng)濟核），在聚集經(jīng)濟效應(yīng)作用下，資源向經(jīng)濟核聚集。圖6表示這種聚集作用進一步增強的情況，隨著資源向經(jīng)濟核聚集，經(jīng)濟核的規(guī)模逐漸擴大，經(jīng)濟核與周邊地區(qū)出現(xiàn)較大的經(jīng)濟差距，即前文談及的“環(huán)都市貧困帶”形成。圖7表示經(jīng)濟核發(fā)展到—定程度時輻射作用開始增強，圖中的箭頭變成了與圖5和圖6相反的方向，這時候腹地內(nèi)開始出現(xiàn)了小規(guī)模的次級經(jīng)濟核，腹地開始在經(jīng)濟核的帶動下得到發(fā)展。隨著經(jīng)濟核對腹地輻射作用增強，腹地內(nèi)的次級經(jīng)濟核數(shù)量開始增加，次級經(jīng)濟核的規(guī)模也開始變大（見圖8）。在次級經(jīng)濟核規(guī)模逐漸增長的過程中，對其影響域的作用也開始變強，以次級經(jīng)濟核為核心開始對影響域出現(xiàn)了初級程度的影響（見圖9），在次級經(jīng)濟核的影響下，在影響域內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟節(jié)點，隨著這些經(jīng)濟節(jié)點數(shù)量逐漸增加，整個經(jīng)濟區(qū)域呈現(xiàn)均勻化發(fā)展態(tài)勢。大都市的經(jīng)濟影響力通過“經(jīng)濟核”到“次級經(jīng)濟核”再到“經(jīng)濟節(jié)點”形成的經(jīng)濟鏈條，使得大都市的腹地由非均勻化發(fā)展變化為均勻化發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中不但有從低到高的資源聚合整合作用，而目有從高到低的職能分解作用。城市體系在由低到高和由高到低的發(fā)展中經(jīng)歷了一個輪回，城市體系的功能和結(jié)構(gòu)也逐漸變得完善。大城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)作用和小城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用之間達到了均衡。當(dāng)然由于每個區(qū)域在實現(xiàn)這個“均衡”的進程上有快有慢，在更大的區(qū)域內(nèi)，就可以看到城市化進程的不同狀態(tài)。

四、“大三角”+“小三角”視域下以保定為核心的京南子城市群構(gòu)建思路

在圖2中可以看到兩個三角，其一是京津保三角，其二是廊涿霸（廊坊一涿州一霸州）三角，廊涿霸三角位于京津保三角內(nèi)部。發(fā)展京南城市群，除了要沿著京石高速繼續(xù)強化“串珠狀城市群”外，還要不斷強化“小三角”。

（一）構(gòu)建京津保的次級增長點

考察城市的發(fā)展歷史，在交通樞紐位置處形成城市的可能性最大。城市在逐漸發(fā)展過程中也由最初以軍事防御功能為主演變?yōu)橐越?jīng)濟功能為主，所以從這個邏輯看，“城”和“市”是基于不同的原因產(chǎn)生的，“城”是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，“市”是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。城市和城市體系的發(fā)展最初都是在自然狀態(tài)下發(fā)展的。但是在德國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家克里斯塔勒提出中心地理論后，人們對城市的認識開始發(fā)生變化，城市發(fā)展進入到計劃階段，即人們開始有計劃地在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中構(gòu)建城市或城市體系。京津南部的“大三角”是京津城市體系中的重要部分，但目前該區(qū)域的發(fā)展主要局限于“京石軸線”（北京-石家莊）和“京唐軸線”（北京-唐山），兩個軸線之間的扇形地部分發(fā)展相對遲緩，除了完善的交通體系還沒有建立起來這個重要原因外，關(guān)鍵在于沒有將發(fā)展的著力點從“軸”移到“面”上?！吧刃蔚亍泵娣e廣闊，謀求該區(qū)域的發(fā)展中不能平均用力，需要首先將城市發(fā)展的著力點分出一部分放在“小三角”上面。前文述及，在發(fā)展廊涿城際的同時，盡快構(gòu)建涿霸（涿州-霸州）城際以及廊霸城際（廊坊-霸州），提高涿州廊坊、霸州的城市發(fā)展速度，逐漸將京津保的經(jīng)濟影響輻射到“扇形區(qū)”更廣泛的區(qū)域。

（二）京南城市群“指狀網(wǎng)絡(luò)”分步規(guī)劃

如圖11所示，以保定為核心的京南城市群發(fā)展，需要通過分步規(guī)劃逐漸形成“指狀網(wǎng)絡(luò)”格局。第一步是構(gòu)建京津保大三角的西側(cè)邊，即沿京石城際從北京一直延伸到定州和安國。這條線是目前發(fā)展最完善的部分。第二步是構(gòu)建“廊涿霸”小三角，小三角在大三角形成過程中具有重要的承接作用。小三角可以將固安、永清、霸州、涿州等緊密聯(lián)系起來，借助廊坊與京津形成相互支撐的構(gòu)架，形成涿高霸（涿州-高碑店-霸州）第一道京南小城市鏈。第三步是形成一橫兩縱城市鏈，一橫是定容雄（定興-容城-雄縣）城市鏈，兩縱是滿順唐曲（滿城-順平-唐縣-曲陽）城市鏈和安高蠡博（安新-高陽-蠡縣-博野）城市鏈，三個城市鏈分別以定興、安新、滿城為節(jié)點。第四步是發(fā)展淶易淶阜（淶水-易縣-淶源-阜平）城市鏈，在指狀網(wǎng)絡(luò)的五條支城市鏈中這是最長的一條，這條城市鏈串起了保定西部山區(qū)城市，覆蓋面積廣大，經(jīng)濟基礎(chǔ)較薄，只有在其他區(qū)域充分發(fā)展起來后，才能夠拉動本區(qū)域的發(fā)展。在“四步走”的“指狀網(wǎng)絡(luò)”分布發(fā)展設(shè)計過程中，要逐步建設(shè)三個子城市群：涿定高子群（涿州-定興-高碑店）、徐清安高子群（徐水-清苑-安新-高陽）和安定子群（安國-定州）。這樣在京南地區(qū)就形成了支城市鏈和子城市群交織的城市發(fā)展局面?！靶∪恰睅印按笕恰边M而包括保定全域在內(nèi)的京南地區(qū)城市體系得以形成。

（三）完善京津保軟環(huán)境的思路

通過對接京津優(yōu)化京南地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，不應(yīng)該將思路單純禁錮在硬件環(huán)境建設(shè)上。如果一味等著這些硬件環(huán)境條件成熟后再對接京津，對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是非常不利的。在對接經(jīng)濟的發(fā)展思路上，不僅要重視硬件環(huán)境建設(shè)，還要從軟件環(huán)境層面著手。軟件環(huán)境包括人才政策、金融體系、通訊環(huán)境、教育網(wǎng)絡(luò)等各個層面。這些方面都可以通過行政層面對話實現(xiàn)資源在不同行政方位內(nèi)互動，在一定程度上實現(xiàn)京津保經(jīng)濟一體化發(fā)展。在人才方面可以在京津保范圍內(nèi)實行區(qū)域性的人才流動政策，在行政層面給予政策性支撐。在金融和通訊方面實現(xiàn)“異地同城”政策，即在不同的行政區(qū)劃范圍內(nèi)可以享受同城辦理業(yè)務(wù)的政策。在教育資源方面，可以將京津相對擁擠的教育機構(gòu)分流到保定，同時所有教育資源可以實現(xiàn)異地共享，促進三地的學(xué)術(shù)交流活動，在雄厚的歷史文化基礎(chǔ)上，不斷打造保定的現(xiàn)代城市魅力，讓保定融入京津，實現(xiàn)京津保（冀）一體化發(fā)展。

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責(zé)任編輯

張桂霞城鄉(xiāng)等值化發(fā)展與公平發(fā)展研究——以貴州貴安新區(qū)為例

楊曉航

[摘要]城鄉(xiāng)等值化是讓農(nóng)民與城市居民在收入水平、就業(yè)機會、工作條件、社會保障、居住環(huán)境等方面“不同類，但等值”。其模式主要是通過土地整理、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村莊革新、強化生態(tài)保護等，將農(nóng)民留在土地上。而城鄉(xiāng)公平概念則是基于城鄉(xiāng)之間存在發(fā)展上、政策上以及財政、就業(yè)、社保等方面的不公平而提出的。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展要統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理，消除二元戶籍制度的弊端，保證城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會和社會保障制度的公平。

[關(guān)鍵詞]等值化；公平；發(fā)展；貴州

[中圖分類號]F290 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0013-05

一、城鄉(xiāng)等值化理論及其國內(nèi)外實踐

（一）城鄉(xiāng)等值化理論

城鄉(xiāng)等值化理論源于德國。二戰(zhàn)之后，德國城鄉(xiāng)差距不斷擴大，城鄉(xiāng)居民貧富懸殊，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市就業(yè)、社會治安、生存環(huán)境等問題突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)凋敝問題相繼出現(xiàn)。為緩和城鄉(xiāng)矛盾，1950年德國賽德爾基金會倡導(dǎo)城鄉(xiāng)等值化試驗。其核心理念是，城鄉(xiāng)生活雖然不同，但等值。該模式的主要方法是通過將零散土地集中，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)；優(yōu)化村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；通過土地整理、村莊革新等方式實現(xiàn)在農(nóng)村生活不會降低生活質(zhì)量，從而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。1965年，德國巴伐利亞州制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，將區(qū)域發(fā)展空間與國土規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，將城鄉(xiāng)發(fā)展空間與發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃，逐漸消除農(nóng)村在生活、生產(chǎn)質(zhì)量方面與城市的差別。讓農(nóng)民在收入水平、就業(yè)機會、工作條件、社會保障、居住環(huán)境等方面“不同類，但等值”。城鄉(xiāng)等值化試驗成功實施后，在德國巴伐利亞州當(dāng)農(nóng)民只是一種職業(yè)選擇，與在城市做其他工作是一樣的，當(dāng)農(nóng)民不會受到任何歧視，并且農(nóng)村人口涌向城市的狀況得以緩解。之后，城鄉(xiāng)等值化發(fā)展成為德國農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。

城鄉(xiāng)等值化的核心內(nèi)涵是在城鄉(xiāng)生活“不同類，但等值”。即城鄉(xiāng)在規(guī)模、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展目標(biāo)、生產(chǎn)和生活方式等方面不同類，但在居民勞動強度、工作條件、就業(yè)機會、收入水平、居住環(huán)境、社會保障和生活便利程度等方面是等值的。城鄉(xiāng)等值化理論的外延可以理解為，首先，城鄉(xiāng)等值化是新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一種新理念，其次，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要在發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及發(fā)展管理等方面盡量做到城鄉(xiāng)一致，盡量縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，使得農(nóng)村人口感覺到在農(nóng)村生活不比在城市差，不會一味涌向城市。

（二）城鄉(xiāng)等值化的國內(nèi)外實踐

德國巴伐利亞州的實踐。二戰(zhàn)后，德國加快了經(jīng)濟發(fā)展速度，然而農(nóng)村地區(qū)卻依然處于凋敝狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，醫(yī)院、學(xué)校、道路等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏，城鄉(xiāng)居民生活水平差距加大，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市，給城市發(fā)展帶來沉重的壓力。為了使農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟得到平衡發(fā)展，20世紀(jì)50年代德國的巴伐利亞州開始實施城鄉(xiāng)等值化。他們的主要做法：一是制定村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃，包括片區(qū)規(guī)劃、土地整合、道路和農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣機械化作業(yè)，組建合作社，發(fā)展生態(tài)；三是保護傳統(tǒng)文明，如整修傳統(tǒng)民居、建立博物館等；四是加強教育培訓(xùn)，推廣“雙元制”教學(xué)，讓孩子從小既學(xué)文化課，也學(xué)實用技術(shù)。巴伐利亞州通過土地整理和鄉(xiāng)村革新等措施，使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件、基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)民的生活水平獲得了顯著的提高。目前的巴伐利亞州，農(nóng)村地區(qū)占全州總面積的80%以上，為近60%的人口提供居住、工作和生活空間。2003年，巴伐利亞州的社會生產(chǎn)總值達3709億歐元，超過歐盟25個國家中的19個，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工成為僅次于汽車和制造業(yè)的第三大產(chǎn)業(yè)。

中國山東南張樓村的實踐。1988年，山東省政府和德國巴伐利亞州以及德國漢斯·賽德爾基金會共同把南張樓村確定為“中德土地整理與農(nóng)村發(fā)展合作試驗區(qū)”，進行城鄉(xiāng)等值化實驗。一是在德國專家的指導(dǎo)下制定了南張樓村的長期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)同類功能連片的原則把村子劃分為大田、教育、工業(yè)區(qū)和公共設(shè)施四個片區(qū)；二是分步進行土地整理，將分散的土地集中；三是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是修路、挖下水道和供水等；四是發(fā)展教育，使南張樓村250多人取得農(nóng)業(yè)技術(shù)等專業(yè)技術(shù)資格，接受中等教育的村民大大增加，部分青年出國務(wù)工；五是興建文化娛樂設(shè)施。在南張樓村進行的城鄉(xiāng)等值化試驗，部分實現(xiàn)了最初的目標(biāo)，在—定意義上是成功的。首先，各功能區(qū)經(jīng)過合理定位和項目實施收到了良好的效果。目前，生活區(qū)內(nèi)巷道胡同全部柏油化，村民住房簡樸舒適。文化教育區(qū)有文化活動中心，休閑廣場、村級博物館等公共設(shè)施。工廠區(qū)水電路齊全，村內(nèi)還有醫(yī)院。其次，南張樓村的企業(yè)戶數(shù)和村總產(chǎn)值大大增加，農(nóng)民年人均純收入由試驗前的不足800元提高到6000多元，增長6.5倍。再次，許多企業(yè)為農(nóng)民購買了養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，為農(nóng)民解除了后顧之憂。農(nóng)民日子好過了也就不出去了。南張樓村的城鄉(xiāng)等值化試驗，將農(nóng)民成功地留在了農(nóng)村。

二、城鄉(xiāng)等值化與城鄉(xiāng)一體化的異同

城鄉(xiāng)等值化概念主要是從價值理念的角度，將城市與鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)看成是等值的，雖然城鄉(xiāng)之間的生活方式有所不同，但在價值上是對等的，不能歧視農(nóng)村。城鄉(xiāng)等值化重在實現(xiàn)城鄉(xiāng)價值追求的等值，主要途徑在于通過加大投入，以獲取理想的城鄉(xiāng)等值化結(jié)果。城鄉(xiāng)等值化主要是從政策上、產(chǎn)業(yè)上、國民待遇上對城鄉(xiāng)一視同仁，通過集中土地、發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實現(xiàn)“在農(nóng)村生活并不代表生活質(zhì)量低”，使農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)等值化含有不通過農(nóng)田變廠房、農(nóng)村變城市、農(nóng)民離開土地進城務(wù)工的方式，使農(nóng)民在工作條件、就業(yè)機會、收入水平、居住環(huán)境、社會保障等方面與城市居民不同類型，但等值。即在農(nóng)村地區(qū)生活，并不比在城市生活的質(zhì)量差。城鄉(xiāng)等值化試驗試圖通過提升村民的整體生活質(zhì)量而盡可能地將村民留在土地上，留在村莊里，從而達到縮小城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

城鄉(xiāng)一體化是把工業(yè)與農(nóng)也、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民視為一個整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展等方面的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上互利、國民待遇上一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同水平的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化包括城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、建設(shè)一體化、公共服務(wù)一體化、社會管理一體化和政策措施一體化。

在城市學(xué)界英國經(jīng)濟學(xué)家埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928）被公認為是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的提出者。他在1902年所著《明日的田園城市》一書中，提出了人類社會的發(fā)展經(jīng)歷著鄉(xiāng)村人口向城市集聚，大城市郊區(qū)城市化，最后邁向城鄉(xiāng)一體發(fā)展的進程，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形式，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民一體發(fā)展，有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)政策平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補、農(nóng)民與城市居民國民待遇一致，整個社會實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，城鄉(xiāng)一體化不能簡單理解成“城鄉(xiāng)一樣化”，把鄉(xiāng)村也建設(shè)成為城市的“分散城市化”和“鄉(xiāng)村工業(yè)化”的“一體化”。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)告訴我們，“分散型城市化”和“鄉(xiāng)村工業(yè)化”，成本太高，不切合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際。我們要的是“集中型工業(yè)化”，要建立起特大城市、大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村、村有機結(jié)合的經(jīng)濟社會發(fā)展格局。

新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展施行工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”政策，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，由此形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。人們看到和感受到了這個問題的嚴(yán)重性。改革開放初期的1978—1984年，城鄉(xiāng)居民收入呈逐漸縮小的趨勢。上世紀(jì)90年代以后，由于市場化改革，一批膽大的城市人口“下?！鲍@得了第一桶金，成為“富翁”，這使城鄉(xiāng)差距進一步拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展問題成為學(xué)術(shù)界討論的焦點。黨的十六屆四中全會指出，“在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是一個帶有普遍性的傾向?！边@標(biāo)志著我國進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時期。

其實，對于城鄉(xiāng)一體化，不同學(xué)科有不同的理解。社會學(xué)和人類學(xué)界從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，認為城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村之間，打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合，促進生產(chǎn)力在城市和農(nóng)村之間合理分布，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟和城鄉(xiāng)社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。有的學(xué)者僅討論城鄉(xiāng)工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可稱為“城鄉(xiāng)工業(yè)一體化”。經(jīng)濟學(xué)界則從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和生產(chǎn)力合理布局的角度出發(fā)，認為城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強的客觀要求，應(yīng)統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟、加強城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟交流與協(xié)作，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力優(yōu)化分工、合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展，以取得最佳經(jīng)濟效益。規(guī)劃學(xué)界是從空間的角度對城鄉(xiāng)結(jié)合部做出統(tǒng)一規(guī)劃，即對具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)物資食物和精神要素進行系統(tǒng)安排。生態(tài)與環(huán)境學(xué)界是從生態(tài)環(huán)境的角度，認為城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機結(jié)合，保證自然生態(tài)過程暢通有序，促進城鄉(xiāng)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)等值化的異同主要表現(xiàn)在：

第一，城鄉(xiāng)等值化是在農(nóng)村不變成城市、農(nóng)民不變成市民的背景下，注重讓農(nóng)村老百姓都能像城市居民一樣享受到改革的成果，讓農(nóng)村老百姓的生活質(zhì)量和城市居民的生活質(zhì)量或幸福指數(shù)大體相當(dāng)。而城鄉(xiāng)一體化是在更高、更廣闊的視野下，注重城鄉(xiāng)空間上的布局，在產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展上，更注重發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌規(guī)劃和一體化發(fā)展。

第二，城鄉(xiāng)一體化重在運用“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村”的保證手段，激發(fā)農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民“三農(nóng)”走出一條更新思想觀念、變化政策措施、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系、創(chuàng)新體制機制、改進工作方法的新的發(fā)展道路。城鄉(xiāng)等值化試圖通過農(nóng)民不離開土地的方式，重在實現(xiàn)城鄉(xiāng)價值追求的等值。主要途徑在于通過加大投入來獲取理想的城鄉(xiāng)等值化結(jié)果。

第三，城鄉(xiāng)等值化試驗自始至終都是在一系列十分精密的規(guī)劃下進行的，包括科學(xué)地設(shè)計村莊發(fā)展總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃等。村莊發(fā)展的功能分區(qū)就是一個典型的例子。這從另一個方面反映出德國人注重規(guī)劃、精于設(shè)計的重要特征。

第四，城鄉(xiāng)等值化試驗非常重視村莊的社會發(fā)展與環(huán)境建設(shè)，教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)與環(huán)境保護等都被提到了重要位置，該試驗努力做到使經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展在村莊層面上得以均衡實現(xiàn)。

第五，城鄉(xiāng)等值化試驗特別重視土地與農(nóng)業(yè)在村莊發(fā)展中的特殊重要性，把“土地整理”作為村莊發(fā)展的最重要工作來抓，把農(nóng)業(yè)作為整個村莊改革與創(chuàng)新的最重要產(chǎn)業(yè)而集中有限資源加以促進。

當(dāng)然，城鄉(xiāng)等值化試驗也存在問題。有學(xué)者認為“最大的問題在于，試圖將這樣一個曾經(jīng)于50多年前在德國試驗成功并得以在德國普遍推廣的德國的農(nóng)村發(fā)展模式在今天的中國農(nóng)村加以推廣可能是不現(xiàn)實的，而且也行不通?！?

在受多元因素（政治的、文化的、經(jīng)濟的、社會的等）影響的中國廣大農(nóng)村環(huán)境中，試圖用一種單一的發(fā)展模式來統(tǒng)—人們的行為選擇，理論上講不通。相反，多元化的發(fā)展資源必然帶來多元化的發(fā)展方式選擇。其次，試驗基本設(shè)計理念是要將村民留在土地上、留在本村，不進工廠、不進城市。該試驗已持續(xù)進行20多年，村民并沒有完全實踐這一基本理念，卻是利用國際試驗這一無形資產(chǎn)與品牌，爭取到許多發(fā)展非農(nóng)業(yè)、進城、出國的機會，這反而成為試驗成功的重要因素。因此，該試驗不切合中國所處轉(zhuǎn)型期特有的歷史性特征。

三、推動貴安新區(qū)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展與公平發(fā)展的思路

（一）關(guān)于城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的思路

貴安新區(qū)是貴陽與安順之間規(guī)劃出的一個新區(qū)域，在發(fā)展和管理上可以“創(chuàng)新發(fā)展、先行先試”，這就給了新區(qū)極大的空間。按照城鄉(xiāng)等值化思路，并不是將貴安新區(qū)所包括的農(nóng)村全部城市化，而是將“不同類，但等值”的思想貫穿在貴安新區(qū)的總體規(guī)劃中，按規(guī)劃通過有形或無形的，雙向的人員流、物流、信息流、資金流、技術(shù)流和政府轉(zhuǎn)移支付、社會保障等各種“流”，將城鄉(xiāng)有機聯(lián)系在一起，依托土地整理、村莊革新、信息技術(shù)、低碳生產(chǎn)等方式，逐漸消除農(nóng)村在生產(chǎn)、生活質(zhì)量上與城市的差異，實現(xiàn)與城市生活不同類型但等值的目的。在新區(qū)不再將城市和鄉(xiāng)村作為明顯的獨立地域單元相互割裂，而是將城鄉(xiāng)以不同的方式，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，人員、資金、信息、技術(shù)的雙向流動，形成不同類型的新型社區(qū)。另外鄉(xiāng)村可自下而上，根據(jù)自身的特點，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在生活總體等值的基礎(chǔ)上，個性化、生態(tài)化、智能化、低碳化地推動城市化進程。

（二）關(guān)于城鄉(xiāng)公平發(fā)展的思路

相對于城鄉(xiāng)等值化概念，城鄉(xiāng)公平概念則是基于城鄉(xiāng)之間存在“不公平”現(xiàn)象而提出的，如我國城鄉(xiāng)之間存在著財政分配不公平、教育不公平、醫(yī)療條件不公平、人口的社會保障不公平等現(xiàn)象。城鄉(xiāng)等值化與城鄉(xiāng)公平概念有所交叉，但二者的層次不同。城鄉(xiāng)等值化主要是從理念上、宏觀上進行強調(diào)。而城鄉(xiāng)公平更加具體，它主要從具體的某一項政策上解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的“不公平”現(xiàn)象，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

提出城鄉(xiāng)公平發(fā)展是源于我國社會中許多城鄉(xiāng)

“不公平”現(xiàn)象。第一，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，人為地將城市人口與農(nóng)村人口分開，導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市的流動受到阻礙。第二，農(nóng)業(yè)人口不能享受非農(nóng)業(yè)人口在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的相同待遇，各種社會保險和最低生活保障等方面的政策也不盡相同。雖然最近在農(nóng)村實施了“農(nóng)村合作醫(yī)療保險”制度，但涉及的面和保障的比例也與城鎮(zhèn)居民有較大差別。農(nóng)村“因病致貧、因貧致病、因病返貧”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。第三，我國的財政制度明顯偏向城市。農(nóng)業(yè)財政支出占國家財政總支出的比例遠低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，國家財政在基本建設(shè)投資與固定資產(chǎn)投資上也是傾向于城市的。這不僅造成了城鄉(xiāng)居民在生活環(huán)境、享受的公共服務(wù)等生活水平上的差別，也使城鄉(xiāng)居民擁有完全不同的發(fā)展機會和發(fā)展環(huán)境。第四，城鄉(xiāng)教育制度不公平。城鄉(xiāng)教育在投入上、辦學(xué)條件上、師資力量上都存在著顯著差別。農(nóng)村義務(wù)教育存在著低入學(xué)率、低升學(xué)率、高輟學(xué)率的顯著特點，意味著還有大量的農(nóng)村少年兒童不能如期走進課堂。

探討貴安新區(qū)城鄉(xiāng)公平發(fā)展機制，可針對過去我國城鄉(xiāng)之間在發(fā)展上的不公平、政策上的不公平，以及就業(yè)、社保等等方面的不公平，從城鄉(xiāng)之間的資源要素配置、城鄉(xiāng)空間布局和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機制等多方面進行研究。

建立貴安新區(qū)公平發(fā)展機制，第一，要在城鄉(xiāng)公平發(fā)展理念指導(dǎo)下在區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間消除“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”之間的差別，公平地看待城鄉(xiāng)居民，使農(nóng)村居民與城市居民雖然從事的工作類型不一樣，但沒有實質(zhì)性差別，城鄉(xiāng)人口同樣享受社保、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品。第二，在空間布局上，城鄉(xiāng)要統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，城鄉(xiāng)人口戶籍管理制度上沒有等級之分，城鄉(xiāng)人口可在城鄉(xiāng)間自由流動。產(chǎn)業(yè)布局要依托資源、交通、市場等條件，在城鄉(xiāng)間合理布局，不要人為地將產(chǎn)業(yè)集中布局在城市，產(chǎn)業(yè)也可在城鄉(xiāng)間自由流動。第三，可以通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)整城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給水平，來改變城鄉(xiāng)的生產(chǎn)和生活條件，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的形成有五個環(huán)節(jié)：一是作為公共產(chǎn)品資金來源的公共財政的籌集，二是籌集到的公共財政在城鄉(xiāng)兩方面的分配，三是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的決策，四是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入的監(jiān)管，五是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的使用。第四，在城鄉(xiāng)社會發(fā)展的保障機制上，要建立一個覆蓋面廣、成本低廉、區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，保障對象包括區(qū)域內(nèi)所有城鄉(xiāng)居民，從而更好地促進城鄉(xiāng)公平發(fā)展，加快構(gòu)建和諧社會。

四、貴安新區(qū)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展與公平發(fā)展對策

貴安新區(qū)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展是方向，公平發(fā)展是核心。

（一）城鄉(xiāng)等值化發(fā)展對策

1.建立城鄉(xiāng)等值化發(fā)展機制。以工業(yè)化帶動城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，加速農(nóng)村工業(yè)化進程；以城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，積極構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)；以產(chǎn)業(yè)化推動城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，提升農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平；以市場化促進城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力；以信息化驅(qū)動城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，推進信息化與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的深度融合。

2.整合土地資源，緩解建設(shè)發(fā)展用地“瓶頸”。一是要編制新區(qū)土地利用專項規(guī)劃，從規(guī)劃層面明確建設(shè)用地規(guī)模和功能；二是組建新區(qū)土地收儲中心，統(tǒng)籌對新區(qū)建設(shè)用地的管理和運作，加快土地由“生地”向“熟地”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地收益最大化。

3.打造融資平臺、暢通融資渠道，做大產(chǎn)業(yè)資本。爭取國家的資金投入，推動實施“引銀人區(qū)”工程，創(chuàng)建資本運營中心，創(chuàng)新融資方式，積極推進股權(quán)融資，支持企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)資產(chǎn)股份化、證券化，推動以企業(yè)為重點的信用體系建設(shè)。

4.強化生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟作為發(fā)展的重要途徑，著力轉(zhuǎn)變資源開發(fā)利用方式，努力做到在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)，實行環(huán)境保護區(qū)域責(zé)任制，加強節(jié)能減排，決不走先污染后治理、邊污染邊治理的老路。

（二）城鄉(xiāng)公平發(fā)展對策

1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展導(dǎo)向；二是加快城市化建設(shè)的步伐，擴大城市規(guī)模；三是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，大力加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村水利設(shè)施等重點項目建設(shè)，不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的共享度，解除農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的瓶頸制約。

2.統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃布局。正確處理近期建設(shè)與長遠發(fā)展、局部利益與整體利益、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護的關(guān)系，促進合理布局，節(jié)約資源，保護環(huán)境，體現(xiàn)特色；充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，形成城鄉(xiāng)空間一體規(guī)劃；規(guī)劃既要因地制宜，實事求是，還要體現(xiàn)功能區(qū)的劃分。

3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理，保證城鄉(xiāng)居民身份公平。消除二元戶籍制度的弊端，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口管理，取消有差別的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口性質(zhì)，廢止所有關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策規(guī)定，實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策，剝離戶籍的附加功能，取消戶籍身份上的特權(quán)，恢復(fù)戶籍本來面目。

4.保證城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會的公平。第一，設(shè)立城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)信息，完善城鄉(xiāng)勞動力供求信息收集、分析和發(fā)布制度，加強城鄉(xiāng)職業(yè)教育和培訓(xùn)體系建設(shè)。第二，建立科學(xué)的資金保障機制。資金來源有三：一是財政預(yù)算安排，二是從土地流轉(zhuǎn)收益和村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟分紅中籌措資金，三是調(diào)整農(nóng)村扶貧資金等的使用方向，將一部分資金用于農(nóng)村富余勞動力的技能培訓(xùn)和組織輸出。第三，推進制度創(chuàng)新，重點深化戶籍制度改革、土地制度創(chuàng)新。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。一是逐步建立起農(nóng)村“低水平、廣覆蓋”的社會保障體制基礎(chǔ)框架，以促進城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展；二是從實際出發(fā)，進行最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設(shè)；三是建立農(nóng)業(yè)保險制度，政府要對農(nóng)業(yè)保險予以補貼，使農(nóng)民因災(zāi)、因病遭受的損失降到最低。

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責(zé)任編輯 王艷芳