失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生的原因及對(duì)策分析

張東艷

摘要：近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民如何再就業(yè)已成為關(guān)乎農(nóng)民生存和切身利益的重大問(wèn)題，從影響失地農(nóng)民就業(yè)的土地征用進(jìn)度、征地安置方式、就業(yè)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及失地農(nóng)民個(gè)人及政府和社會(huì)幾個(gè)方面進(jìn)行了原因分析，從而有針對(duì)性提出了建立多樣化安置制度、加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)及推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建立失地農(nóng)民社會(huì)保障安置制度等若干措施。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 ；就業(yè) ；安置制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F241 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）10-0039-01

在飛速進(jìn)行的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城中村改造也如火如荼，伴隨產(chǎn)生的失地農(nóng)民生存就業(yè)就成為非常棘手的問(wèn)題。總體看來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)，城中村改造中失地農(nóng)民普遍存在著無(wú)業(yè)狀況嚴(yán)重、就業(yè)渠道少、就業(yè)不充分、就業(yè)缺乏穩(wěn)定性等問(wèn)題，并且，在短期的土地補(bǔ)償之后，失地農(nóng)民的收入水平普遍呈現(xiàn)下降狀態(tài)，而政府安排的相關(guān)安置就業(yè)工程又常被詬病很多，在這種情況下，探尋影響失地農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)原因，并探索實(shí)現(xiàn)良性就業(yè)的相關(guān)對(duì)策，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久發(fā)展就凸顯出重要的作用。

一、影響失地農(nóng)民就業(yè)的原因分析

從理論角度來(lái)看，城中村改造將極大推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展則會(huì)產(chǎn)生更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而使得失地農(nóng)民因城中村改造而改善自身的生活環(huán)境和收入狀況。因此，城中村改造項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)與農(nóng)民利益在本質(zhì)上應(yīng)該是并行不悖的。然而，在現(xiàn)實(shí)的城中村改造中，一部分失地農(nóng)民不但未能改善自身的生存狀況，反而形成失地又失業(yè)的局面，這其中的原因非常值得進(jìn)行研究。

（一）土地征用過(guò)程過(guò)快過(guò)急致使失地農(nóng)民就業(yè)安置被忽視

因?yàn)檎畬?duì)GDP的追逐和其他相關(guān)的利益導(dǎo)向，在土地征用過(guò)程中普遍存在著“任務(wù)繁重、時(shí)間倉(cāng)促、波及范圍廣、拆遷面積大、利益關(guān)系復(fù)雜”這些現(xiàn)象，[1]對(duì)速度和短期利益的追求致使大部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題成為這個(gè)過(guò)程中最容易被忽視的問(wèn)題。同時(shí)征地拆遷的過(guò)快過(guò)急，也使得失地農(nóng)民既沒(méi)有思想準(zhǔn)備，也沒(méi)有再就業(yè)的資金與知識(shí)技能的儲(chǔ)備，從而無(wú)法應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的就業(yè)壓力，由此頻頻引發(fā)農(nóng)民因征地拆遷而與政府和用地單位發(fā)生矛盾糾紛。這樣致使有些地區(qū)的失地農(nóng)民甚至幾年乃至終身也無(wú)法就業(yè)，這種情況在大中城市的城中村尤為突出。

（二）現(xiàn)行征地安置方式單一，法定安置途徑存在缺陷

現(xiàn)行《土地法實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)被征用土地農(nóng)民進(jìn)行安置的主要途徑是通過(guò)一次性的貨幣補(bǔ)償和房屋安置。從目前實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，這種方式雖然易于操作和執(zhí)行，但也存在一定的缺陷和問(wèn)題。依據(jù)四川省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳的提供的數(shù)據(jù)分析，2011年至今，全省因城中村改造失去土地的農(nóng)民大約有四十多萬(wàn)人，采取貨幣安置政策最終自己謀取職業(yè)的有三十多萬(wàn)人，比例高達(dá)72.99%。[3]易于評(píng)估量化、操作簡(jiǎn)單的貨幣補(bǔ)償方式受到了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和用地單位的青睞。但是對(duì)失地農(nóng)民而言，采取貨幣補(bǔ)償和安置房屋的方式，只能解決他們的近期生計(jì)問(wèn)題，卻難以為他們提供安全可靠的生活保障，尤其是對(duì)于因身體欠佳所造成就業(yè)難度大的老齡失地農(nóng)民而言。更何況，采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，雖然失地農(nóng)民可以直接發(fā)到數(shù)量可觀的補(bǔ)償資金，但是由于農(nóng)民在理財(cái)方面的素質(zhì)普遍偏低，也可能造成他們只注重眼前利益或使用不當(dāng)而最終傾家蕩產(chǎn)。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理

失地農(nóng)民就業(yè)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理也是形成其就業(yè)問(wèn)題的重要原因。由于相關(guān)制度缺失，目前在征地過(guò)程中即有地方政府征地，也有國(guó)家建設(shè)征地；既有招商引資企業(yè)占地，也有本村建設(shè)規(guī)劃占地。但在征地完成后，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題上，卻缺乏明確的規(guī)定，這就形成了政府和征地單位相互推諉的局面，最終把實(shí)現(xiàn)就業(yè)的壓力、解決農(nóng)民生活保障問(wèn)題的能力都推在失地農(nóng)民自己身上。在失地農(nóng)民獲得短期的一次性補(bǔ)償之后，后續(xù)的生活和就業(yè)問(wèn)題常常困擾著他們，也增加了他們對(duì)政府的不滿，最終也會(huì)增加政府的工作量。

（四）失地農(nóng)民擇業(yè)觀念落后、就業(yè)技能和培訓(xùn)相脫節(jié)

受傳統(tǒng)生活習(xí)慣的影響，農(nóng)民對(duì)土地有著深深的依賴(lài)，長(zhǎng)期依靠土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使他們養(yǎng)成了視土地為命根、寸土寸金、安于現(xiàn)狀的觀念，不愿意離開(kāi)世世輩輩賴(lài)以生活的家鄉(xiāng)，更不愿意改變過(guò)去以耕地為主的生產(chǎn)方式。心態(tài)不能迅速轉(zhuǎn)變，已經(jīng)使他們?cè)诳焖侔l(fā)展的就業(yè)市場(chǎng)中落?。患又У剞r(nóng)民普遍存在的就業(yè)技能缺乏、文化素質(zhì)低、年齡偏大、身體健康程度差、信息溝通不暢等問(wèn)題，最終使他們?cè)诰蜆I(yè)過(guò)程中處于非常不利的地位。而在政府方面，如今我國(guó)尚沒(méi)有建立起針對(duì)農(nóng)民的系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)和素質(zhì)提高系統(tǒng)，相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏，農(nóng)民積極性不高，造成就業(yè)培訓(xùn)跟不上。這些因素疊加在一起，最終買(mǎi)單的卻都是這些失地農(nóng)民。

（五）城市吸納富余勞動(dòng)力的能力有限

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了前所未有的繁榮，但是因?yàn)槿瞬潘刭|(zhì)跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，造成了優(yōu)秀人才稀缺而普通勞動(dòng)者過(guò)剩的結(jié)構(gòu)性局面，加之高校擴(kuò)招后的高校畢業(yè)生人數(shù)激增高校畢業(yè)生人數(shù)的迅猛、退役軍人安置、以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的下崗失業(yè)人員安置一系列就業(yè)問(wèn)題，社會(huì)整體就業(yè)壓力之大毋庸置疑。而與此同時(shí)展開(kāi)的城中村改造產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民也給形勢(shì)嚴(yán)峻的我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)帶來(lái)更大的沖擊。而在這些富余的勞動(dòng)力群體中，這些失地農(nóng)民無(wú)論從信息獲得還是自身素質(zhì)方面來(lái)說(shuō)，無(wú)疑都是處于劣勢(shì)地位的，這也成為其就業(yè)難的重要原因。

二、解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策和建議

預(yù)防和解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，應(yīng)拓寬思路，多方努力，改變思維方式。因此要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，切實(shí)提高生活水平，應(yīng)把完善職業(yè)培訓(xùn)制度，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為失地農(nóng)民提供可靠穩(wěn)定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境作為基本目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）探索多樣化失地農(nóng)民安置制度

探索安置政策時(shí)，應(yīng)將實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)作為重點(diǎn)，使得失地農(nóng)民擁有穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。除采取以貨幣補(bǔ)償安置為主的方式外，各級(jí)城市應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，積極探索就業(yè)安置和社會(huì)保障制度相結(jié)合的多種安置方法與配套措施。本著誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)征地誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，要求征地單位要為失地農(nóng)民提供一定數(shù)量相對(duì)較為不錯(cuò)的就業(yè)崗位，吸納適齡失地農(nóng)民就業(yè)，同時(shí)依法治途徑加以保障實(shí)施。例如可以采取在招商引資出讓土地時(shí)，將實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)安置作為取得征地的基本條件，同時(shí)為那些不能就業(yè)安置的老齡農(nóng)民給予一定的生活保障資金。[4]除此之外，在城中村改造后所形成的新型商業(yè)區(qū)，因其擁有很大的就業(yè)空間，相關(guān)用工單位可以組織對(duì)失地農(nóng)民就行培訓(xùn)，使失地農(nóng)民通過(guò)開(kāi)商鋪等途徑參與商業(yè)區(qū)服務(wù)與管理。

（二）加強(qiáng)失地農(nóng)民文化教育與技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力

在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是培訓(xùn)要具有層次性。針對(duì)失地農(nóng)民不同的身體、年齡、素質(zhì)技能、文化水平、性別、求職目標(biāo)等情況，全方位的開(kāi)展職業(yè)技能、農(nóng)林知識(shí)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)營(yíng)理念和方法等不同方面的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)多層次、多角度的培訓(xùn)目標(biāo)，更好地為失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)。二是培訓(xùn)要具有針對(duì)性。通過(guò)了解宏觀市場(chǎng)和具體企業(yè)人才需求狀況，制定相對(duì)應(yīng)培訓(xùn)方案，針對(duì)失地農(nóng)民的不同狀況和求職意愿開(kāi)展培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力供給與市場(chǎng)需求的匹配度。三是要加強(qiáng)教育與宣傳的力度。通過(guò)有效的心里引導(dǎo)，幫助失地農(nóng)民增強(qiáng)就業(yè)信心，轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，積極加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技能提升，主動(dòng)出擊并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民積極創(chuàng)業(yè)?？傊?，培訓(xùn)要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，因人而異，靈活進(jìn)行，推動(dòng)“市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)，培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”機(jī)制的形成。

（三）利用近城農(nóng)村地域優(yōu)勢(shì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題

由于城中村往往具有交通便捷、人流量大、商業(yè)發(fā)達(dá)等特點(diǎn)，因此，將城中村改造中的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到對(duì)技能文化知識(shí)要求不高且容納就業(yè)人數(shù)多的第三產(chǎn)業(yè)將成為最佳選擇。改造中，各城中村可根據(jù)自身不同特點(diǎn)相應(yīng)發(fā)展不同類(lèi)型的第三產(chǎn)業(yè)；同時(shí)通過(guò)對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，發(fā)展較為高級(jí)的有助于促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)， 如果條件允許，也可鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，政府部門(mén)應(yīng)給予必要的技術(shù)與資金支持，從而為失地農(nóng)民解決就業(yè)創(chuàng)造靈活多變、適應(yīng)性強(qiáng)的途徑。

（四）探索建立征地單位參與的失地農(nóng)民社會(huì)保障安置制度，做好就業(yè)兜底工作

各個(gè)地區(qū)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，依據(jù)所在城區(qū)的市民階層的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)民最低生活保障制度，最終使失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系，享有和市民一樣的社會(huì)保障待遇。在保障基金的籌集上，應(yīng)采取以政府主導(dǎo)資助、個(gè)人繳納為主、用地單位補(bǔ)助相結(jié)合的辦法籌集，當(dāng)然經(jīng)濟(jì)情況好的地區(qū)政府和用地單位可承擔(dān)多一點(diǎn)，失地農(nóng)民負(fù)擔(dān)少一點(diǎn)。在保障費(fèi)用制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)采取措施激勵(lì)農(nóng)民多參保、早參保，可以依據(jù)商業(yè)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)思路和經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同參保農(nóng)民的意愿和條件實(shí)行不同的保障方案，從而為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度體系，解決其后顧之憂。如果被征地農(nóng)民存在家庭人均收入低于所在地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的情況，可由政府和用地單位承擔(dān)主要社保資金，滿足其基本生活需求。

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[責(zé)任編輯：胡 冰]