我國城市房屋司法強(qiáng)制拆遷制度存在問題及完善建議

摘 要 把城市房屋拆遷納入司法程序，體現(xiàn)了我國法治的不斷進(jìn)步。法院作為司法機(jī)關(guān)也被賦予了更為重要的歷史使命。但在現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境下，如何解決司法強(qiáng)拆制度立法的缺失和審判實(shí)際中存在的漏洞，成為當(dāng)前擺在法院面前一個(gè)急需解決的問題。本文擬通過對我國司法強(qiáng)拆制度在立法和實(shí)踐兩個(gè)層面存在的問題分析，對該制度的完善和法院所發(fā)揮的作用提出一些建議，以期司法權(quán)的介入能夠?qū)Ψ课莶疬w的行政行為起到更大的積極作用。

關(guān)鍵詞 司法強(qiáng)拆 司法程序 司法權(quán)

作者簡介：呂婷，寧波市海曙區(qū)人民法院。

中圖分類號：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-038-02

2011年1月，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《新拆遷條例》） 由國務(wù)院公布實(shí)施，同時(shí)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《舊拆遷條例》）停止適用。隨著《新拆遷條例》中關(guān)于司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆的條款出現(xiàn)，原先的權(quán)力配置模式以法律明文的形式予以改變，法院被定位成為房屋拆遷案件的裁決機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這樣的新形勢下，究竟應(yīng)該如何轉(zhuǎn)化自身職能，切實(shí)處理好城市房屋的拆遷，做到化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，成為法院需要深刻研究并認(rèn)真考慮解決的重要問題。

一、我國城市房屋司法強(qiáng)拆制度存在的問題

（一）立法層面存在的問題

從“行政強(qiáng)制拆遷”到“司法強(qiáng)制拆遷”，體現(xiàn)了我國想要依靠司法途徑實(shí)現(xiàn)房屋征收和補(bǔ)償?shù)墓降鹊膱?jiān)定決心。但一個(gè)制度的真正建立，需要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和不斷完善。綜合來看，房屋司法強(qiáng)拆的相關(guān)法律規(guī)范仍不足以支撐實(shí)際需要。

1.立法尚存在欠缺。一元化司法強(qiáng)拆制度是為了改變與行政強(qiáng)拆并行的“雙軌制”，順應(yīng)實(shí)踐的需要形成，并非從上至下有充分的制度保障而形成，立法者對該制度的設(shè)計(jì)所進(jìn)行的理論研究和經(jīng)驗(yàn)積累還不足夠，對司法與行政兩方面的權(quán)力配置，對被拆遷人的切身利益處分，配套的法律法規(guī)還不完善，司法強(qiáng)拆制度實(shí)際運(yùn)行時(shí)，可能由于立法的不完善使行政機(jī)關(guān)和法院陷入窘境。

2.司法強(qiáng)拆的法院審查制度仍有缺陷。法院對行政機(jī)關(guān)申請的房屋強(qiáng)制拆遷所進(jìn)行的非訴審查，應(yīng)采取何種審查方式與標(biāo)準(zhǔn)，仍模糊不清。首先，審查限于書面形式。由于證據(jù)的客觀真實(shí)性無法得到保障，對被申請人來說義務(wù)的確定也失于輕率，以此作為執(zhí)行依據(jù)是否公正有待商榷。其次，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)不清、操作性不強(qiáng)?！缎姓V訟法解釋》對法院如何審查作了規(guī)定，但由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，法院自由裁量權(quán)的行使很大程度上影響著裁判結(jié)果。再次，合理性審查未受重視普及?！缎姓V訟法解釋》和《行政強(qiáng)制法》作出的相關(guān)規(guī)定中只包括對明顯缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，以及其他違法和侵害被執(zhí)行人合法權(quán)益情況的審查，這樣固然防止了違法情形的出現(xiàn)，卻無法避免不合理的強(qiáng)制拆遷案件過關(guān)。

（二）實(shí)踐層面存在的問題

1.法律與現(xiàn)實(shí)的矛盾和沖突?！缎虏疬w條例》對于司法手段的強(qiáng)化，使法院在房屋征收工作中的地位大大提高，作用也日益顯著。但司法強(qiáng)拆制度實(shí)施后，矛盾不再完全集中在行政機(jī)關(guān)，而是通過向法院申請司法強(qiáng)拆來解決。在這種情況下，一方面被征收人被賦予了更廣泛的訴訟權(quán)利，但由于以立法的形式取消了行政強(qiáng)制拆遷，許多被征收人期望值陡升，由此借機(jī)提高要求，這必然導(dǎo)致法院受理的行政案件中充斥著眾多房屋征收和補(bǔ)償糾紛，司法強(qiáng)拆的執(zhí)行案件數(shù)量也居高不下，成為法院審執(zhí)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2.司法強(qiáng)拆補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)不夠完善?？v觀補(bǔ)償制度方面存在的矛盾，基本集中在補(bǔ)償范圍的大小和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。一是補(bǔ)償范圍。《新拆遷條例》的補(bǔ)償只規(guī)定了房屋價(jià)值和看得見的現(xiàn)實(shí)利益，但是一些被拆遷人會因可期待性利益的損失而產(chǎn)生不良對抗情緒。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不少地區(qū)由政府直接確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚或隱瞞被拆遷人實(shí)際情況并減少或降低補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)。此外，如果選擇貨幣補(bǔ)償，其補(bǔ)償金額往往比當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)同地段的商品房價(jià)格要低，造成被拆遷人不愿意拆遷。三是房屋用途認(rèn)定。被拆遷房屋的用途一般以記載于房屋權(quán)屬證書中的內(nèi)容為準(zhǔn)。但現(xiàn)實(shí)中時(shí)常有一些諸如在路邊或者居民區(qū)、廠房等開店，而未辦理任何手續(xù)的情況。對于這種情形，不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致補(bǔ)償結(jié)果也不一樣。

3.行政機(jī)關(guān)與法院職能交叉。拆遷直接關(guān)系著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和穩(wěn)定大局，與社會大眾特別是被拆遷群體的切身利益密切相關(guān)。而房屋拆遷由于與當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃有關(guān)，法院在處理此類案件時(shí)難以超脫于社會現(xiàn)實(shí)狀況之外。法院由于被賦予了強(qiáng)制拆遷的職能，使執(zhí)行工作壓力倍增，超過了其業(yè)務(wù)飽和限度，而產(chǎn)生了與相關(guān)行政部門建立審判執(zhí)行協(xié)助聯(lián)動機(jī)制的“聯(lián)合執(zhí)法”。但問題在于：司法強(qiáng)拆的初衷就是通過司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使強(qiáng)拆權(quán)來限制行政權(quán)力，但司法強(qiáng)拆的執(zhí)行環(huán)節(jié)仍需仰仗“聯(lián)合執(zhí)法”，如此司法強(qiáng)拆的未來表現(xiàn)必將受到行政機(jī)關(guān)對其執(zhí)行環(huán)節(jié)的外在制約而與其原立法旨意相背離。

4.行政干預(yù)司法的問題存在。假設(shè)法院的中立地位可以完全不受地方政府及其它因素影響，司法強(qiáng)拆制度的優(yōu)越性就會得到更好體現(xiàn)。但實(shí)際情況中法院經(jīng)費(fèi)需要依靠財(cái)政，人員編制和招錄也受當(dāng)?shù)卣?，真正意義上的獨(dú)立行使審判權(quán)根本無法做到。此時(shí)，當(dāng)法院作出的司法裁決與地方的利益不一致時(shí)，法院很有可能會因?yàn)槠扔谡块T的壓力而使正常審查、審判和執(zhí)行工作受到干擾。

5.法院審判執(zhí)行力量的缺乏。按照《新拆遷條例》的規(guī)定，只要被拆遷人在規(guī)定期間未履行也未進(jìn)行自我救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)即可申請司法強(qiáng)制執(zhí)行。這對本身就司法資源非常有限的法院工作帶來了新的困境。一些地區(qū)由于城市房屋征收拆遷工作的不斷推進(jìn)，導(dǎo)致法院受理的涉及該方面的行政案件數(shù)量不斷上升，案件類型也更加多元化。此外，一些被拆遷人除在自己所處拆遷地塊中牽頭訴訟外，還煽動其他拆遷戶不配合行政機(jī)關(guān)工作?？梢?，在當(dāng)前這種本來就容易引起社會矛盾的環(huán)境下，房屋拆遷導(dǎo)致的社會矛盾的復(fù)雜敏感性都有所增強(qiáng)，也給法院本就繁重的審執(zhí)工作再添壓力。

二、健全和完善城市房屋司法強(qiáng)拆相關(guān)機(jī)制和制度

（一）完善司法強(qiáng)拆的相關(guān)法律制度

針對我國目前城市房屋司法強(qiáng)拆而言，盡管取消了行政強(qiáng)制拆遷制度，而代之以一元化司法強(qiáng)拆制度，具有很大的進(jìn)步意義，但是卻沒有上升到立法的高度，也缺乏完整統(tǒng)一的法律規(guī)定。 我國目前關(guān)于城市房屋拆遷的規(guī)定，最能夠?qū)Υ诉M(jìn)行規(guī)范的是《新拆遷條例》，除此之外還有分散于行政規(guī)章中的各地方政府自行制定的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定不夠詳盡，可操作性不強(qiáng)，甚至彼此之間有矛盾之處。因此，應(yīng)當(dāng)按照憲法的基礎(chǔ)精神，根據(jù)《立法法》，結(jié)合《物權(quán)法》等相關(guān)法律，通過全國人大常委會的立法，制定出臺一部真正意義上的房屋拆遷法，并對拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)作出界定，以規(guī)范強(qiáng)制拆遷的相關(guān)行為，改善和消除各地違法違規(guī)拆遷、濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，真正使強(qiáng)制拆遷有法可依、有章可循，人民的利益得到保障。

（二）健全被拆遷人的權(quán)利保障和補(bǔ)償機(jī)制

針對被拆遷人權(quán)利保障缺失和補(bǔ)償不到位的問題，可以考慮從以下的途徑來改善和加強(qiáng)。首先是要保障被拆遷人自辯和舉證的權(quán)利。應(yīng)切實(shí)減少和避免司法強(qiáng)拆過程中出現(xiàn)程序和實(shí)體上不規(guī)范不透明的問題，保障被征收人申訴、自辯和舉證權(quán)利，以使其表達(dá)訴求途徑順暢，同時(shí)也防止出現(xiàn)更多的暴力對抗情形。其次是在比較重大的案件引進(jìn)聽證程序。一方面能更好地保障被拆遷人的訴訟權(quán)利，另一方面確保司法機(jī)關(guān)更好地行使司法權(quán)，作出合法合理的裁判結(jié)果，防止錯(cuò)案發(fā)生。同時(shí)通過公開聽證，可使社會公眾了解征收拆遷和補(bǔ)償?shù)脑V訟情況，也是進(jìn)行法制宣傳的良機(jī)。三是保障與被征收人切身利益相關(guān)的補(bǔ)償救濟(jì)。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，如法院的違法執(zhí)行行為導(dǎo)致任何單位、個(gè)人受到損害，均可依法要求賠償。

三、發(fā)揮法院在司法強(qiáng)拆工作中的作用

（一）充分利用法院整體力量

首先要提升審判人員專業(yè)素養(yǎng)，加快充實(shí)審判執(zhí)行力量，在法院普遍人案矛盾突出的情況下，優(yōu)化行政審判執(zhí)行力量配備并及時(shí)根據(jù)案件數(shù)量的變化對行政審判力量予以調(diào)整。其次要在確保程序公正的前提下，提高審判效率，爭取在實(shí)體上也做到既快又好。再次要對參與司法強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)庭室的力量予以整合，發(fā)揮1+1>2的作用，合力出擊，保障效果。同時(shí)，也要充分發(fā)揮不直接參與司法強(qiáng)制執(zhí)行部門的作用。如刑事審判對于暴力對抗合法征收拆遷行為的作用，民商事審判對于婚姻、繼承、財(cái)產(chǎn)分割等可能涉及房屋征收拆遷或補(bǔ)償案件類型的作用，從源頭形成和發(fā)揮司法應(yīng)對合力。

（二）加強(qiáng)案件訴前化解能力

法院可以與相關(guān)行政部門聯(lián)合建立房屋征收與補(bǔ)償工作聯(lián)絡(luò)平臺，協(xié)助做好相關(guān)合法性審查工作，及時(shí)提示法律風(fēng)險(xiǎn)、提供法律咨詢，確保方案、決定內(nèi)容符合法律規(guī)定。積極研判房屋征收與補(bǔ)償工作中存在的機(jī)制性、制度性問題，并將在審判中發(fā)現(xiàn)的因征收引起的各類案件凸現(xiàn)的法律問題和法律風(fēng)險(xiǎn)以建議等形式發(fā)送有關(guān)部門，建議有關(guān)部門消除工作機(jī)制上的缺陷和行政管理中的漏洞，從源頭上減少被征收人提起訴訟的可能性。建立提前對接、定期走訪制度，主動收集可能產(chǎn)生的矛盾糾紛，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，及時(shí)做好訴前糾紛化解工作，積極引導(dǎo)爭議雙方加強(qiáng)溝通，協(xié)商解決矛盾糾紛。對于群體性、突發(fā)性矛盾糾紛，要及時(shí)開展合力調(diào)處工作，將矛盾化解于訴前。

（三）強(qiáng)化法院司法審查力度

法院在審查征收補(bǔ)償決定時(shí)應(yīng)抱著高度審慎的態(tài)度，要獨(dú)立依法審查、依法執(zhí)行，增強(qiáng)審判執(zhí)行工作的權(quán)威性。對于不合法、不合理的征收補(bǔ)償決定，要堅(jiān)決予以撤銷或確認(rèn)違法，堅(jiān)決不允許進(jìn)入法院執(zhí)行程序。在審查過程中，尤其應(yīng)注意征收目的、征收程序的合法性審查，以及補(bǔ)償方案的公平合理性審查。

（四）發(fā)揮媒體宣傳作用

要加強(qiáng)《新拆遷條例》的正面宣傳力度。通過網(wǎng)絡(luò)平臺、傳統(tǒng)媒體等多種途徑，繼續(xù)加大對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度。同時(shí)適當(dāng)選擇反面典型予以宣傳。既可減少群眾對征收政策的抵觸情緒，又能更好地樹立司法權(quán)威。此外還要建立完善的輿情應(yīng)對機(jī)制。通過邀請媒體工作者參與法院庭審旁聽或深入執(zhí)行現(xiàn)場，使其以親身體會感受司法力量，幫助推動涉征收審判執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情動向，第一時(shí)間向社會發(fā)布真實(shí)權(quán)威信息，以及時(shí)消除因反面信息所帶來的社會負(fù)面影響。

在現(xiàn)有的環(huán)境下，司法強(qiáng)拆制度具有完善的客觀要求和主觀意愿。但是無論從法律制度的完善，司法救濟(jì)途徑的加強(qiáng)，法院在此間的功能定位以及應(yīng)對措施，乃至裁執(zhí)分離的制度探索，都不可一蹴而就，而是在現(xiàn)實(shí)情況下下對相關(guān)制度理念進(jìn)行構(gòu)建，對相關(guān)措施進(jìn)行不斷完善，才能真正使房屋征收拆遷與補(bǔ)償走出困境。

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