民辦幼兒園發(fā)展諸多亂象的原因透視及政策建議

【摘要】當(dāng)下民辦幼兒園在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多亂象，近期多地出現(xiàn)的“幼兒園喂藥”事件更是引起社會(huì)廣泛關(guān)注。民辦幼兒園一系列亂象的出現(xiàn)既緣于民辦幼兒園自律意識(shí)的淡薄，也與整個(gè)社會(huì)對民辦幼兒園的多多少少的集體性冷漠與集體性不作為有關(guān)。正是因?yàn)樽月梢庾R(shí)淡薄，民辦幼兒園往往在良知與利益的博弈、守法與違法的交鋒中選擇鋌而走險(xiǎn)。同時(shí)，政府的懶政思維、投資方的生意意識(shí)、教師的集體失語、家長的察而不覺、公眾的集體性冷漠等也為民辦幼兒園的不健康發(fā)展提供了空間。守護(hù)童年是一項(xiàng)集體性事業(yè)，更是全社會(huì)的共同責(zé)任，我們要下決心以政府的扶持、規(guī)范來實(shí)現(xiàn)普惠，用系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)來捍衛(wèi)良心，用聯(lián)合的監(jiān)管來守護(hù)底線，以嚴(yán)厲的懲罰來突破怪圈，以集體的責(zé)任來守護(hù)童年，從而重建民辦幼兒園健康發(fā)展的社會(huì)磁場。

【關(guān)鍵詞】民辦幼兒園；自律意識(shí)；集體性不作為；懶政思維；聯(lián)合監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604（2014）05-0001-07

近幾年，關(guān)于民辦幼兒園的各種負(fù)面報(bào)道不絕于耳，從校車事故、虐童、性侵到故意投毒傷害，從食物中毒、“小學(xué)化”泛濫到集體喂食病毒靈，民辦幼兒園被置于社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。面對這些現(xiàn)象，人們不禁要問，為何這類負(fù)面事件大多發(fā)生在民辦幼兒園，民辦學(xué)前教育到底遭遇到了什么發(fā)展怪圈，如何采取必要的措施來保障民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展？本文重點(diǎn)聚焦近期持續(xù)發(fā)酵的“幼兒園喂藥”事件，探尋民辦幼兒園發(fā)展諸多亂象的原因，尋找解決之策。

一、現(xiàn)象回放：一切只為出勤率

從各路媒體對“幼兒園喂藥”事件的報(bào)道來看，處于不同地域的幾所民辦幼兒園為什么會(huì)不約而同地選擇給幼兒喂食病毒靈？原因其實(shí)很簡單，就是為了規(guī)避幼兒園收費(fèi)管理辦法中關(guān)于退費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。

《陜西省幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“幼兒當(dāng)月在園天數(shù)不足當(dāng)月法定工作日數(shù)一半（含一半）的，按保教費(fèi)、住宿費(fèi)繳費(fèi)額的50%退還；超過當(dāng)月法定工作日數(shù)一半的，不退還所繳保教費(fèi)、住宿費(fèi)”。同樣，《吉林省幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定，“幼兒中途轉(zhuǎn)園或因故退園、請假的，保教費(fèi)按以下標(biāo)準(zhǔn)退還幼兒家長預(yù)收費(fèi)用：幼兒實(shí)際在園不足半月的，按半月退費(fèi)；超過半月的，不退當(dāng)月費(fèi)用。每學(xué)期按5個(gè)月計(jì)算，每月按法定工作日天數(shù)計(jì)算”。這樣的規(guī)定本意是為了保護(hù)家長權(quán)益，降低家庭支出，但從某種意義上說，這些規(guī)定將完全依賴學(xué)費(fèi)收入的民辦幼兒園置于更大的辦園風(fēng)險(xiǎn)之中，使民辦幼兒園成為風(fēng)險(xiǎn)的唯一承擔(dān)者。民辦幼兒園的辦園者都非常清楚，在春秋交替季節(jié)，在幼兒園的集體環(huán)境中，幼兒很容易患感冒、腹瀉等疾病。一旦患上感冒，少則三兩天，多則一周以上才會(huì)康復(fù)。倘若家長多請幾天假，退費(fèi)就會(huì)在所難免。然而，幼兒園的實(shí)際運(yùn)營成本并沒有因請假幼兒的多少而相應(yīng)發(fā)生變化，幼兒園仍然要支付教師的工資，開展日常教育活動(dòng)等。當(dāng)幼兒園的辦園風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橥速M(fèi)的硬性規(guī)定而被放大時(shí)，在成本壓力、營利沖動(dòng)的角力下，部分辦園者選擇鋌而走險(xiǎn)——喂幼兒吃藥。病毒靈以其低廉的價(jià)格和“聽上去很美”的名字滿足了民辦幼兒園辦園者降低成本、穩(wěn)定幼兒出勤率的需要。表面看來，“幼兒園喂藥”事件與收費(fèi)、退費(fèi)有關(guān)，但深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一事件折射出民辦幼兒園以費(fèi)謀生、生存艱難、風(fēng)險(xiǎn)叢生、營利意識(shí)膨脹的整體困境。

二、原因透視：自律意識(shí)淡薄與集體性不作為

民辦幼兒園發(fā)展的諸多亂象不是一天形成的，它經(jīng)歷了漫長的發(fā)酵期。正如前文所述，民辦幼兒園亂象叢生不僅緣于民辦幼兒園自身的私有屬性和營利欲望，也緣于整個(gè)社會(huì)對民辦幼兒園的集體性冷漠與集體性不作為。顯然，民辦幼兒園營利欲望膨脹很可能導(dǎo)致其自律意識(shí)淡薄，而當(dāng)整個(gè)社會(huì)又有意無意地集體性不作為時(shí)，無論是扶持、認(rèn)同還是監(jiān)管、督導(dǎo)都會(huì)嚴(yán)重缺位，從而給民辦幼兒園的“自由”發(fā)展留下太多空間。

（一）民辦幼兒園自律意識(shí)淡薄

自律是一種重要的心理品質(zhì)。在社會(huì)生活中，只有人人自律自察，社會(huì)才有可能有序和諧。然而，當(dāng)下民辦幼兒園發(fā)展過程中暴露出來的諸多事件，恰恰反映了民辦幼兒園辦園者利己意識(shí)的膨脹與自律意識(shí)的淡薄。在“幼兒園喂藥”事件中，民辦幼兒園辦園者道德良知的脆弱與守法意識(shí)的欠缺，成為問題引發(fā)的導(dǎo)火索。

1.良知與利益博弈

孟子曰“仰不愧于天，俯不怍于地”，強(qiáng)調(diào)人心向善、社會(huì)有序，遵守個(gè)體做人和社會(huì)治理的良知底線。個(gè)人缺了良知，利益和欲望則會(huì)甚囂塵上；社會(huì)缺了良知，人際關(guān)系則會(huì)日漸冷漠，社會(huì)生活則會(huì)失去和諧，最終成為一個(gè)“互害社會(huì)”。在民辦幼兒園的諸多負(fù)面報(bào)道，尤其是持續(xù)發(fā)酵的“幼兒園喂藥”事件中，民辦幼兒園在“利益和良知這場永恒的博弈”中偏向了利益，放棄了良知。誠然，在利益時(shí)代的思維模式中，利益訴求是隱藏在所有矛盾背后的根本力量，但辦園者在追求自身利益最大化的同時(shí)不應(yīng)當(dāng)剝奪或損害他人的利益，更不該無所顧忌地?cái)U(kuò)大自己的利益邊界。

亞當(dāng)·密斯曾說過：“我們的晚餐并不來自于屠夫、啤酒釀造者和面包師的善行，而是源于他們對自我利益的追逐?！笨梢?，逐利不但無可非議，還是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力?；诖?，我們似乎無需神圣化人類的良知，將利己主義沖動(dòng)完全驅(qū)逐出去。在當(dāng)下社會(huì)中，不利己的道德良知，其實(shí)是無本之木，無源之水?！?〕但是，反過來，尊重人類的利益沖動(dòng)，并不意味著放棄良知。正如卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中所言，“人類自私的逐利本能一旦失去控制將會(huì)露出猙獰的一面，使得社會(huì)市場化、〔2〕物欲主義盛行，最終導(dǎo)致社會(huì)的墮落、人類的毀滅”。

2.守法與違法交鋒

在我國的藥品管理中，處方藥是絕對不能通過市場流通的方式大批量進(jìn)入幼兒園的，而喂食病毒靈的幼兒園之所以能夠一次性購進(jìn)上萬片藥劑，完全是因?yàn)樽陨硭幤钒踩庾R(shí)嚴(yán)重不足、法律意識(shí)淡薄和有關(guān)部門市場監(jiān)管缺失所致。

根據(jù)《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，托兒所、幼兒園應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的衛(wèi)生室或保健室，但衛(wèi)生室、保健室不得開展診療活動(dòng)。此外，衛(wèi)生保健部門要求，若家長要求幼兒園代家長給幼兒服藥，幼兒園必須要求幼兒家長提供相關(guān)處方證明，家長帶來的幼兒用藥當(dāng)日登記，當(dāng)日喂服。而在英、法等國，幼兒園絕不會(huì)代替家長給幼兒喂食任何藥物，即便家長請求幼兒園幫助喂服，也只能喂非處方藥。

在我國，公眾的用藥不規(guī)范現(xiàn)象廣泛存在。根據(jù)衛(wèi)計(jì)委調(diào)查，超四成的幼兒家長會(huì)自作主張給孩子服用減量的成人藥、抗生素等。公眾的藥品安全意識(shí)不強(qiáng)，使得民辦幼兒園有意忽視“處方藥”與“非處方藥”、“預(yù)防性藥物”與“治療性藥物”之間的區(qū)別，甚至違背家長的意愿私自給幼兒集體喂食病毒靈，還要求幼兒隱瞞家長。這就“不僅違規(guī)還涉嫌違法”了！

社會(huì)學(xué)家韋伯說過，人們之所以會(huì)遵守法律，是因?yàn)閷`法后果的敬畏。同理，只有當(dāng)守法的好處大于違法的代價(jià)時(shí)，人們才會(huì)自覺遵守法律，否則違法謀利的沖動(dòng)很可能會(huì)占據(jù)上風(fēng)。針對“幼兒園喂藥”事件，各地政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，用法律來捍衛(wèi)兒童的生命權(quán)利，并用法律來喚醒國人敬畏法律的意識(shí)。

（二）整個(gè)社會(huì)的集體性不作為

在“幼兒園喂藥”事件中，不僅作為直接責(zé)任主體的幼兒園自律意識(shí)嚴(yán)重不足，而且整個(gè)社會(huì)也表現(xiàn)出集體性不作為，如政府的懶政思維、投資方的生意意識(shí)、教師的集體失語、家長的察而不覺，等等。捷克政治家哈維爾曾說：“在我談到崩潰的道德時(shí)，我是指我們每一個(gè)人。因?yàn)槲覀內(nèi)记鼜牧诉@個(gè)制度，都把它當(dāng)作不可改變的事實(shí)，從而維持了它的運(yùn)轉(zhuǎn)。換而言之，我們每個(gè)人都不同程度地對這個(gè)制度的存在負(fù)有責(zé)任，沒有人只是一個(gè)受害者。是我們所有人制造了這部機(jī)器。”〔3〕

1.政府的懶政思維

現(xiàn)代政府治理的核心原則是各司其職，各盡其責(zé)。表面看來，這是一種先進(jìn)的管理方式，因?yàn)椤案魉酒渎殹辈粌H遵循了權(quán)力的排他性原則，〔4〕而且賦予了不同級別政府及其部門充分的行政自主性與權(quán)力自治性。然而，從權(quán)力的運(yùn)作效果來看，“各司其職”與“齊抓共管”存在著執(zhí)行悖論，它一方面會(huì)使一些原該“齊抓共管”的任務(wù)遭遇“各司其職”的權(quán)力困境，另一方面會(huì)促使一些官員、政府部門偷換概念，將原本屬于自己的職責(zé)“推出去”，吁求其他部門“齊抓共管”，從而形成一種互相推諉的“新官僚主義”和“懶政思維”，最終導(dǎo)致政府的隱性不作為。

從“幼兒園喂藥”事件看，政府的“懶政思維”集中表現(xiàn)為三個(gè)層面的權(quán)力排他性：一是權(quán)力的職責(zé)排他性，即政府部門在職責(zé)范圍內(nèi)壟斷行使權(quán)力，而一旦超出其職責(zé)范圍，權(quán)力就會(huì)失效。例如，在“幼兒園喂藥”事件中，地方教育部門強(qiáng)調(diào)在民辦幼兒園的管理中，自己的核心職責(zé)是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而非全面監(jiān)管。二是權(quán)力的區(qū)域排他性，即不同區(qū)域政府機(jī)構(gòu)之間的管轄范圍非常明確，一旦越過行政區(qū)域的界線，權(quán)力便會(huì)失效。例如，在“幼兒園喂藥”事件中，楓韻幼兒園的保健醫(yī)生的執(zhí)業(yè)資格是在廣東獲得的，而其實(shí)際的工作地點(diǎn)是在陜西，而政策明確規(guī)定執(zhí)業(yè)醫(yī)師必須在執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)重新注冊執(zhí)業(yè)資質(zhì)。三是權(quán)力的部門排他性，即行政管理權(quán)力只在一定的部門范圍內(nèi)具有執(zhí)行力，一旦超出部門之外，則不具備執(zhí)行力。例如，在“幼兒園喂藥”事件中，出事幼兒園的業(yè)務(wù)管理權(quán)在教育局，收費(fèi)管理權(quán)在物價(jià)局，衛(wèi)生保健權(quán)在衛(wèi)生局，權(quán)力的部門排他性看似是“各盡其職”，實(shí)際上卻導(dǎo)致了相關(guān)政府部門在民辦幼兒園的統(tǒng)籌監(jiān)管上無法形成合力，從而使得民辦幼兒園既處于各部門的監(jiān)管之下，又游離于各部門的監(jiān)管之外，形成了巨大的權(quán)力空白和監(jiān)管空白。

2.投資方的生意意識(shí)

政府在民辦幼兒園的管理上存在著懶政思維，而民辦幼兒園自身從孕育、誕生到發(fā)展、壯大的過程也充滿了投資意識(shí)與生意傾向，導(dǎo)致一部分民辦幼兒園投資者“把幼兒園當(dāng)成一門生意，而不是教書育人的事業(yè)”。

3.教師的集體失語

在“幼兒園喂藥”事件中，出事幼兒園里的教師遭到來自各方的質(zhì)疑與非難。人們認(rèn)為教師完全無視自己的專業(yè)性，成為民辦幼兒園“一切為了營利”的同謀和幫兇。面對這樣的質(zhì)疑，我們需要進(jìn)一步厘清教師在“幼兒園喂藥”事件中表現(xiàn)出來的集體失語到底是被動(dòng)失語，還是主動(dòng)緘默？

如果教師是“主動(dòng)緘默”，那很可能是因?yàn)槠涔べY待遇與幼兒的出勤率掛鉤，教師在利益的誘導(dǎo)下放棄了職業(yè)操守，選擇了助紂為虐。如《南方都市報(bào)》報(bào)道說：“為了更方便喂食，藥片被研磨后溶入開水中，讓小班的孩子們喝下去。大一點(diǎn)的孩子，老師則會(huì)監(jiān)督他們吞下去。不老實(shí)服藥的孩子會(huì)被罰站。”可見，教師的主動(dòng)緘默是有意識(shí)的選擇，是以主動(dòng)認(rèn)同來換取生存空間，以專業(yè)失德來謀求職位穩(wěn)定，以放棄教育理想來換取眼前利益。這種現(xiàn)象需要引起各方的高度重視。

如果教師是“被動(dòng)失語”，那很可能是因?yàn)榻處熥陨硭幤钒踩庾R(shí)匱乏、法律意識(shí)淡薄，因?yàn)橛廾翢o知而成為幫助園長給幼兒集體喂藥的“執(zhí)行機(jī)器”。在歷久不察、習(xí)以為常的喂藥過程中，教師日益表現(xiàn)出熟視無睹、事不關(guān)己的麻木狀態(tài)。而更為可怕的是，“被動(dòng)失語”的教師很可能會(huì)在長期的反復(fù)喂藥過程中形成一種行動(dòng)的自我合理化。

4.家長的察而不覺

在“幼兒園喂藥”事件中，家長是事件的揭露者。但與個(gè)別家長對幼兒在園狀況的高度敏感不同，大多數(shù)家長是“察而不覺”的。警方調(diào)查表明，楓韻幼兒園開園第二年，就開始給幼兒喂病毒靈了，不少幼兒已被持續(xù)喂藥三年之久，許多幼兒身上間斷出現(xiàn)了各種不良反應(yīng)，如皮膚起疹瘙癢、便秘、食欲不振、腹痛、腿疼，等等。然而，大多數(shù)家長并沒有把幼兒身上出現(xiàn)的各種不適癥狀與幼兒園聯(lián)系起來，更沒有仔細(xì)去了解幼兒在園的一日生活。

家長的“察而不覺”有很多種可能。一是家長對幼兒園的信任弱化了家長的防范意識(shí)。出事的幾所幼兒園有一些共同的特征，規(guī)模較大，辦園等級相對較高，社會(huì)聲譽(yù)相對不錯(cuò)，等等。出事的幼兒園都是獲得政府評審認(rèn)定的合格園，有的甚至擁有優(yōu)質(zhì)園的榮譽(yù)稱號(hào)。陜西的兩所幼兒園還掛靠在陜西省宋慶齡基金會(huì)的名下。政府的認(rèn)證標(biāo)簽、宋慶齡基金會(huì)的社會(huì)聲望、規(guī)模辦園的社會(huì)效應(yīng)等都使家長信任幼兒園，疏于防范。

二是家園之間在各方面存在著信息不對稱問題。對大部分家長來說，幼兒在園的一日生活一直是家長想了解卻總是很難了解清楚的。一方面，家長很少有機(jī)會(huì)全面了解幼兒園的真實(shí)情況。絕大部分家長只是在接送孩子時(shí)匆忙進(jìn)出幼兒園，或者是在家長開放日時(shí)才會(huì)去參觀事先經(jīng)過精心準(zhǔn)備的幼兒園，這些都很難讓家長了解幼兒園內(nèi)部的真實(shí)世界。另一方面，幼兒園也會(huì)刻意制造一些假象，做好表面文章，給家長一個(gè)好印象，以打消家長的各種顧慮，穩(wěn)定生源。

三是家長的“察而不覺”很可能是無奈之舉?！巴妒蠹善鳌笔钱?dāng)下許多家長的真實(shí)心理。畢竟，自己的孩子在幼兒園里生活，如果與幼兒園、教師關(guān)系太過緊張，很可能會(huì)導(dǎo)致孩子在幼兒園的生活陷入水深火熱之中。因此，即便家長對幼兒園安排的課程、提供的服務(wù)有所質(zhì)疑，也大多隱忍不發(fā)，以免自己的孩子在幼兒園被另眼相看。〔5〕這種權(quán)利的不對稱很可能導(dǎo)致民辦幼兒園日益有恃無恐，而家長越來越“噤若寒蟬”。

5.公眾的集體性冷漠

在“幼兒園喂藥”事件的持續(xù)發(fā)酵過程中，公眾的集體性冷漠表現(xiàn)得相當(dāng)突出。盡管各大報(bào)紙連續(xù)報(bào)道、評論的頻率較高，但公眾的參與意識(shí)、社會(huì)責(zé)任感卻表現(xiàn)平平。雖然中國學(xué)前教育研究會(huì)在第一時(shí)間發(fā)布了《告全國幼兒教育工作者宣言書》，但響應(yīng)者寥寥。

在利益思維與社會(huì)失德的雙重禁錮下，公眾已經(jīng)越來越習(xí)慣于“事不關(guān)己，高高掛起”。公眾的這種集體性冷漠既可能是習(xí)得性麻木，也可能是抗?fàn)師o果后的宿命論選擇。正如許多社會(huì)學(xué)研究者所分析的，當(dāng)代中國大多數(shù)群體性事件的起因、進(jìn)程，當(dāng)事人的訴求基本上都停留在對利益的獲得或情緒的發(fā)泄上，很少有人申求普遍權(quán)利，更談不上對制度變革的要求了。

三、政策建議：重建民辦幼兒園健康發(fā)展的社會(huì)磁場①

正如上文分析所示，民辦幼兒園發(fā)展的諸多亂象不僅緣于民辦幼兒園自身自律意識(shí)的淡薄，也緣于整個(gè)社會(huì)的集體性不作為。面對“幼兒園喂藥”事件的良心拷問，我們要痛定思痛，厘清亂象的體制之因、系統(tǒng)之果，重建支持民辦幼兒園健康發(fā)展的強(qiáng)大社會(huì)磁場?！?〕具體而言，要以政府的規(guī)范扶持來實(shí)現(xiàn)普惠，用系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)來捍衛(wèi)良心，用聯(lián)合的監(jiān)管來守護(hù)底線，以嚴(yán)厲的懲罰來突破怪圈，以集體的責(zé)任來守護(hù)童年。

（一）以規(guī)范扶持來實(shí)現(xiàn)普惠

從歷史發(fā)展來看，在民辦幼兒園的成長過程中，各級政府的規(guī)范與扶持一直嚴(yán)重不足。重建民辦幼兒園健康發(fā)展的社會(huì)磁場有待于政府實(shí)現(xiàn)全面規(guī)范與扶持。

全面扶持不僅包括資金、政策、人力、聲望扶持，還包括名分扶持，即正本清源，使民辦幼兒園從營利導(dǎo)向逐漸回歸公益導(dǎo)向。所謂名分扶持，從操作層面來看，首先要求各級政府將民辦幼兒園的發(fā)展納入工作視野，將普惠性民辦幼兒園與非普惠性民辦幼兒園區(qū)分開來分別管理。對非普惠性民辦幼兒園，政府可更多運(yùn)用市場杠桿，為其創(chuàng)造一個(gè)有序的競爭環(huán)境，使其為部分公眾提供優(yōu)質(zhì)高價(jià)的選擇性服務(wù)。對普惠性民辦幼兒園，政府則要通過政府掛牌、全方位規(guī)范扶持來促進(jìn)其身份認(rèn)同與價(jià)值認(rèn)同。不僅如此，政府部門還要利用媒體加強(qiáng)宣傳，促使社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變民辦幼兒園與政府無關(guān)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，以公益的標(biāo)準(zhǔn)來衡量普惠性民辦幼兒園提供的各種服務(wù)質(zhì)量，用社會(huì)公眾的輿論壓力、集體監(jiān)督來完善和延伸政府監(jiān)管的力度。

名分扶持是政府對民辦幼兒園進(jìn)行規(guī)范扶持的第一步。在名分認(rèn)同的基礎(chǔ)上，政府還要實(shí)施全面的政策扶持。我們的研究發(fā)現(xiàn)，政府對普惠性民辦幼兒園的扶持政策包括硬件扶持與軟件扶持、規(guī)范扶持與質(zhì)量扶持、專項(xiàng)扶持與制度扶持等方面。為了能使政府的政策扶持產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)效益，各級政府先要確定普惠性民辦幼兒園的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，制定普惠性民辦幼兒園扶持的基本辦法，從整體上統(tǒng)領(lǐng)普惠性民辦幼兒園的健康發(fā)展。

我們在進(jìn)行普惠性民辦幼兒園扶持政策研究的過程中發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)區(qū)縣多是從自身民辦幼兒園發(fā)展的瓶頸問題入手，給予相應(yīng)政策扶持的。例如，深圳市民辦幼兒園發(fā)展面臨的最核心問題是師資隊(duì)伍不穩(wěn)定，因此，深圳市福田區(qū)普惠性民辦幼兒園的扶持政策重點(diǎn)是實(shí)施教師長期從教津貼制度。政策規(guī)定在深圳地區(qū)工作滿一定年限的教師每月可以獲得市財(cái)政、區(qū)財(cái)政撥發(fā)的雙份從教津貼補(bǔ)助，最少可獲200元，最多可獲2000元。這一政策的實(shí)行在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，教師隊(duì)伍流動(dòng)性迅速降低。而重慶市江北區(qū)則針對當(dāng)?shù)孛褶k幼兒園發(fā)展的困境設(shè)計(jì)了組合性扶持政策，如生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、教師保險(xiǎn)補(bǔ)貼、新增保教人員生活補(bǔ)助、教職工體檢補(bǔ)助、保安補(bǔ)助、設(shè)施設(shè)備補(bǔ)助等。

在2010年之前，我國相當(dāng)多的民辦幼兒園與政府有一定距離，很少得到政府的承認(rèn)與信任、扶持與規(guī)范、監(jiān)督與管理，處于一種自生自滅的邊緣狀態(tài)。政府對民辦幼兒園教育性身份的不認(rèn)同也直接導(dǎo)致了民辦幼兒園自身的營利性認(rèn)同。而當(dāng)下，我國政府正大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，普惠性民辦幼兒園必將成為普惠性學(xué)前教育的重要組成部分，獲得合法的身份、充分的扶持與全面的監(jiān)管。

（二）用系統(tǒng)制度來捍衛(wèi)良心

在“幼兒園喂藥”事件被報(bào)道后，很多人納悶，為什么又是民辦幼兒園，為什么不是公辦幼兒園？其實(shí)，道理很簡單，公辦幼兒園的各方面發(fā)展都在各種規(guī)章制度的監(jiān)管之下，而很多民辦幼兒園則處于政府監(jiān)管的真空地帶，既不受法規(guī)制度的保護(hù)，也不受政策制度的限制。因此，要想杜絕民辦幼兒園各種亂象的再次出現(xiàn)，把民辦幼兒園納進(jìn)政府的制度框架是必須的選擇。正如前述，要想把民辦幼兒園真正納進(jìn)政府的制度框架內(nèi)，單純的制度約束是不夠的，也是行不通的。政府首先要重建自己與民辦幼兒園的關(guān)系，將普惠性民辦幼兒園的發(fā)展視為政府義不容辭的責(zé)任，在制度上保障普惠性民辦幼兒園的各項(xiàng)權(quán)利，在此基礎(chǔ)上再強(qiáng)化普惠性民辦幼兒園的各種義務(wù)。只有權(quán)利與義務(wù)基本對等時(shí)，普惠性民辦幼兒園與政府、公眾之間的關(guān)系才會(huì)良性發(fā)展。

具體而言，政府要重建的系統(tǒng)制度包括內(nèi)部制度與外部制度兩大類。內(nèi)部制度主要包括幼兒園園長、教師、保健醫(yī)生、保安職責(zé)制度，幼兒園教育教學(xué)制度，教師職稱評聘制度，幼兒一日生活作息制度，晨檢制度，消毒與隔離制度，衛(wèi)生保健制度，安全管理制度，后勤保障制度，會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)制度等。這是因?yàn)?，相比于公辦幼兒園，當(dāng)前民辦幼兒園在內(nèi)部管理上不規(guī)范的問題較多，隨意性較大，自查自究的意識(shí)不強(qiáng)。

規(guī)范民辦幼兒園的發(fā)展，除了監(jiān)督民辦幼兒園建立必要的內(nèi)部管理制度外，各級政府更要強(qiáng)化外部制度的系統(tǒng)化，使民辦幼兒園發(fā)展的各個(gè)方面都有章可循，堵住管理漏洞，消除管理真空。具體而言，政府要建立的外部制度包括民辦幼兒園規(guī)劃布局制度，登記與注冊制度，建筑與設(shè)備規(guī)范，招生與編班制度，從業(yè)人員資格審查制度，保育與教育規(guī)范，收費(fèi)管理制度，衛(wèi)生保健制度，財(cái)務(wù)管理制度，督導(dǎo)制度，捐贈(zèng)制度與投資助學(xué)制度等。如，《幼兒園管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“醫(yī)師應(yīng)當(dāng)具有醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)程度，醫(yī)士和護(hù)士應(yīng)當(dāng)具有中等衛(wèi)生學(xué)校畢業(yè)程度，或者取得衛(wèi)生行政部門的資格認(rèn)可”。如果民辦幼兒園都能嚴(yán)格執(zhí)行條例的相關(guān)規(guī)定，而政府的相關(guān)職能部門又能及時(shí)對違規(guī)民辦幼兒園進(jìn)行處理，那么，民辦幼兒園的亂象就可能被扼殺在萌芽狀態(tài)，幼兒的健康成長就可以得到更大保護(hù)。

所幸，從國家層面來看，我國不僅有《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《幼兒園玩教具配備標(biāo)準(zhǔn)》《學(xué)前教育督導(dǎo)評估辦法》，還有《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號(hào)）（以下簡稱《若干意見》）等，這些全國性的政策、制度都為民辦幼兒園的健康發(fā)展規(guī)定了適宜空間。此外，各地政府還根據(jù)學(xué)前教育的國家性政策，設(shè)計(jì)制定了許多地方性政策，如各地的三年行動(dòng)計(jì)劃、幼兒園收費(fèi)管理辦法等。

除了要建立普惠性民辦幼兒園的規(guī)范扶持制度外，對非普惠性民辦幼兒園，政府也需要建立一系列制度性約束，以保障其確實(shí)提供了與其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)匹配的有品質(zhì)的教育服務(wù)。如果制度不夠健全、細(xì)化、系統(tǒng)，則有可能在教育層面發(fā)生劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，使民辦幼兒園的公益責(zé)任再次受到挑戰(zhàn)。在當(dāng)下的利益時(shí)代背景下，我們需要呼喚個(gè)人的良知、辦園者的自律，但我們更需要設(shè)計(jì)系統(tǒng)的制度防護(hù)網(wǎng)，用系統(tǒng)的制度呵護(hù)良心，用嚴(yán)苛的法律捍衛(wèi)道德，防范制度對良心的逆淘汰。

（三）用聯(lián)合監(jiān)管來守護(hù)底線

政府既要設(shè)計(jì)一系列規(guī)范扶持民辦幼兒園健康發(fā)展的制度，還要實(shí)行強(qiáng)大的政策跟蹤和制度監(jiān)管，以免制度成為一紙空文。在民辦幼兒園的管理上，政府部門必須認(rèn)真落實(shí)《若干意見》和各項(xiàng)規(guī)章制度，聯(lián)合監(jiān)管，統(tǒng)籌協(xié)力，形成民辦幼兒園社會(huì)治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

《若干意見》第九條“完善工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”中，提到了教育、機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革等十余個(gè)部門。如果各部門在民辦幼兒園社會(huì)治理上都能夠真正發(fā)揮監(jiān)督作用，那么性侵事件、違規(guī)喂食處方藥事件、虐童事件等就一定能得到有效防范。然而，多部門聯(lián)合監(jiān)管在實(shí)踐層面又經(jīng)常淪落為無部門監(jiān)管，原因就在于前文提及的政府權(quán)力的排他性。因此，多部門聯(lián)合監(jiān)管要想真正發(fā)揮作用，還必須有一個(gè)核心機(jī)構(gòu)，如教育部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既“各負(fù)其責(zé)”，又在教育部門的統(tǒng)籌下“形成合力”。

多部門聯(lián)合監(jiān)管，也許會(huì)因?yàn)楦鞑块T事務(wù)繁雜，導(dǎo)致對民辦幼兒園的內(nèi)部、外部監(jiān)管執(zhí)行不到位。但有一點(diǎn)是必須保證的，即各部門在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，都要?jiǎng)澮粭l政策紅線，從而在民辦幼兒園頭上懸掛一柄“達(dá)摩克利斯之劍”，對那些危害幼兒生命健康、侵犯幼兒基本權(quán)利、違背教育基本規(guī)律的事件實(shí)行“零容忍”和“一票否決”。因?yàn)檎肆钟胁患?，所以還可以走群眾路線，發(fā)揮更多人民群眾，尤其是廣大家長的監(jiān)督力量，以使民辦幼兒園的辦園更加規(guī)范、透明，杜絕任何傷害幼兒事件的發(fā)生。

（四）以嚴(yán)厲懲罰來突破怪圈

中國是個(gè)人情社會(huì)，“法不外乎人情”“和為貴”。這種思想造就了中華民族隱忍堅(jiān)毅、厚德載物的傳統(tǒng)美德，也造成了社會(huì)公眾在各種違規(guī)事件中“情大于理，情大于法”的倫理傾向，〔7〕還造成了相關(guān)執(zhí)法部門在處理違法違規(guī)問題時(shí)的容忍、輕判思維。在“幼兒園喂藥”事件的相關(guān)處理中，相關(guān)責(zé)任人以“涉嫌非法行醫(yī)罪”被拘捕，而不是以“數(shù)罪并罰”的形式加以認(rèn)定。相關(guān)涉事教師只是受到道德的譴責(zé)而沒有受到任何法律的懲處，教育、藥監(jiān)、衛(wèi)生、基金會(huì)等相關(guān)部門也只是受到社會(huì)輿論的炮轟而未承擔(dān)任何連帶責(zé)任。這樣的事件處理方式實(shí)際上縱容了很多責(zé)任主體，既無法促使他們加強(qiáng)監(jiān)管，也無法使他們痛定思痛，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

撇開其他責(zé)任主體不談，就以藥監(jiān)部門為例。我國對于處方藥的管理不可謂不嚴(yán)格，不僅有藥品管理法律制度，而且還有專門的處方藥管理規(guī)定以及相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，〔8〕可是，如此數(shù)量巨大且具有毒副作用的處方藥是如何逃過藥監(jiān)部門的監(jiān)管流入幼兒園的呢？這一問題需要一查到底。

同樣，作為法定監(jiān)護(hù)人的家長對于幼兒長期服用病毒靈也毫無覺察，或察而不覺，即便孩子已經(jīng)出現(xiàn)各種副作用癥狀，即便孩子已經(jīng)說過在幼兒園吃了“苦苦的藥”。那么，這些監(jiān)護(hù)人是否也應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)護(hù)失職的責(zé)任？

法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)的是法律思維，而不是道德思維，更不是人情思維。“法不外乎人情”“情大于法”使得在此文化環(huán)境中成長起來的全體中國人缺少權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)。已有的法律文本明確規(guī)定了兒童享有廣泛的權(quán)利，但這些權(quán)利卻很少得到制度的保障。只有強(qiáng)調(diào)法律思維，對傷害兒童權(quán)利的責(zé)任主體予以嚴(yán)懲，傷害兒童的事件才有可能得到杜絕。

當(dāng)然，除了進(jìn)行文化心理、法治精神、法律思維的重建外，保護(hù)兒童權(quán)利、規(guī)范民辦幼兒園發(fā)展的相關(guān)法律文本還要與時(shí)俱進(jìn)，逐步細(xì)化，以便更好地捍衛(wèi)兒童權(quán)利，規(guī)范民辦幼兒園發(fā)展。

（五）以集體責(zé)任來守護(hù)童年

兒童的幸福成長關(guān)涉兒童個(gè)人的未來，關(guān)涉同伴、家庭、國家利益。兒童的幸福成長既與幼兒園、學(xué)校、社區(qū)有關(guān)，也與政府各部門、市場機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體息息相關(guān)。所有的兒童利益相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)兒童關(guān)懷意識(shí)，強(qiáng)調(diào)兒童權(quán)利優(yōu)先，為兒童的成長筑就嚴(yán)密防護(hù)網(wǎng)。

作為兒童生命中的重要他人，父母有責(zé)任全方位關(guān)心兒童的成長，重視其日常生活、認(rèn)知發(fā)展、道德養(yǎng)成、情感發(fā)展，呵護(hù)兒童成長的每一步，為兒童成長提供最堅(jiān)實(shí)的依賴、最溫馨的氛圍、最強(qiáng)大的支持。在家庭力有不及時(shí)，政府部門要承擔(dān)起培養(yǎng)兒童的重任，完善政府的托底功能。

作為兒童成長的樂園，無論是公辦還是民辦的幼兒園，都要承擔(dān)保護(hù)兒童生命健康與促進(jìn)兒童心理健康發(fā)展的雙重使命，創(chuàng)設(shè)安全的生活空間和豐富的活動(dòng)環(huán)境，選擇適宜的課程資源，開展豐富的游戲活動(dòng)，遵循兒童的發(fā)展規(guī)律。幼兒園園長、教師、保健醫(yī)生、保安等工作人員要具備合格的資質(zhì)，以高度的責(zé)任感參與到幼兒園教育活動(dòng)中。各級政府有責(zé)任為幼兒園，包括民辦幼兒園的發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策、資金、人才、聲望支持，以敦促幼兒園合法辦園，承擔(dān)相應(yīng)的公益責(zé)任。

作為兒童發(fā)展過程中的重要保護(hù)神，各級政府要加大對兒童教育事業(yè)的投入與扶持力度，履行自己的發(fā)展與監(jiān)管職責(zé)。各級政府要正本清源，將普惠性民辦幼兒園納入政府工作視野，通過全方位扶持規(guī)范來促進(jìn)其承擔(dān)公益性社會(huì)責(zé)任。對家庭，要加強(qiáng)科學(xué)育兒宣傳，強(qiáng)化父母的科學(xué)育兒觀念，敦促父母形成合理教育期望，建立健康親子關(guān)系。對整個(gè)社會(huì)，要加強(qiáng)公德意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)教育，防范集體性冷漠。

梁啟超在《少年中國說》中說：“少年智則國智，少年富則國富，少年強(qiáng)則國強(qiáng)，少年獨(dú)立則國獨(dú)立，少年自由則國自由，少年進(jìn)步則國進(jìn)步，少年勝于歐洲，則國勝于歐洲，少年雄于地球，則國雄于地球?！碧热粲變贺毴?，何來強(qiáng)大少年，又何來強(qiáng)大中國？守護(hù)童年是一項(xiàng)集體性事業(yè)，更是全社會(huì)的共同責(zé)任。

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【Abstract】The current chaos in the development of private kindergartens is not only due to the lack of self-discipline， but also the collective indifference and inaction of entire social group. Because of the lack of self-discipline， private kindergartens， when facing conflicts of duty and profit， obeying laws and violating laws， tend to choose the latter. Other causes include governments lazy thought， the business mind of kindergatens， teachers collective silence， parents unconsciousness，and public indifference. To guard childhood is not only a collective enterprise， but also the common responsibility of the whole society. We need governments full support to realize the inclusive value. We also need to design system to defend the conscience， use joint regulationn to protect the bottom line， punish severly to break through the cycle， and take the responsibility collectively to guard childhood. Only by these， is it possible to recreate an enviornment for the healty development of private kindergartens.

【Keywords】private kindergarten； self discipline consciousness； collective inaction； lazy thought； joint regulation