關(guān)于財(cái)政支出政策導(dǎo)向的思考

文 （國(guó)家行政學(xué)院，北京 100000）

十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“市場(chǎng)要在資源配置中起決定作用”，這意味著財(cái)政支出政策的轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府應(yīng)如何安排財(cái)政支出規(guī)模，設(shè)計(jì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)和社會(huì)福利水平的提高？對(duì)此，不少學(xué)者僅從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視野來(lái)尋求財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。而本文著重探討Armey曲線對(duì)財(cái)政支出政策的啟示，進(jìn)而為政府的科學(xué)決策提供依據(jù)，便于政府制定年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，制定更適宜的財(cái)政支出政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極大化下財(cái)政支出存在最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)80年代，財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系成為大家所熱衷談?wù)摰慕?jīng)濟(jì)話題之一。但是，學(xué)者們的研究卻得出兩種截然不同的結(jié)論：Ram（1986）、Kormendi（1986）和 Grossman（1990）等研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生正效應(yīng)，而 Landau（1983）、Tullock（1987）以 及Karras（1993）等研究卻得出財(cái)政支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)顯著負(fù)相關(guān)結(jié)論。對(duì)此，Sheehey（1993）指出財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間可能存在臨界點(diǎn)，從而形成了非線性關(guān)系。Armey認(rèn)為較小的政府支出規(guī)模可以激勵(lì)私人投資，這時(shí)政府支出規(guī)模與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)；過(guò)度膨脹的政府支出規(guī)模將會(huì)擠出私人投資，這時(shí)政府支出規(guī)模與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)相關(guān)，并且用類(lèi)似Laffer曲線來(lái)展現(xiàn)財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間這種非線性關(guān)系。［1］

然而，由于數(shù)據(jù)獲取，樣本選擇以及計(jì)量模型未必能準(zhǔn)確描述經(jīng)濟(jì)的真實(shí)狀況等問(wèn)題，即使存在門(mén)檻值，學(xué)者們也未必能夠?qū)崟r(shí)地掌握Armey曲線的情況，更不用說(shuō)得出一致的最優(yōu)臨界值。 所以，Milton Friedman（1997）研究得出的政府支出占GDP臨界點(diǎn)可能存在于15%到50%的國(guó)民收入之間，而Sheng-Tung Chen和Chien-Chiang Lee（2005）采用門(mén)檻回歸估計(jì)卻得出財(cái)政總支出占GDP比重、財(cái)政投資支出占GDP比重以及財(cái)政消費(fèi)支出占GDP比重的最優(yōu)規(guī)模分別為22.839%、7.302%以及14.967%。

圖1 財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)

當(dāng)然，國(guó)內(nèi)學(xué)者也分別利用線性和非線性估計(jì)方法，測(cè)度了中國(guó)財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間可能存在最優(yōu)臨界值，結(jié)果同樣是莫衷一是。例如，馬拴友（2000）估算最優(yōu)財(cái)政收支可占GDP的30%左右，馬樹(shù)才和孫長(zhǎng)清 （2005）則認(rèn)為預(yù)算內(nèi)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模大約占GDP的21.12%，綜合最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模約占GDP的24%。張明喜和陳志勇（2005）研究認(rèn)為最優(yōu)政府支出規(guī)模占GDP應(yīng)該是20%，但如果把對(duì)象擴(kuò)大到公共支出領(lǐng)域，最優(yōu)政府支出規(guī)模占GDP應(yīng)該是27.9%。

對(duì)此，筆者基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的平滑轉(zhuǎn)移回歸估計(jì)發(fā)現(xiàn)，［2］［3］省級(jí)政府財(cái)政一般預(yù)算支出規(guī)模和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)均與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在Armey曲線所描繪的非線性效應(yīng)，其中財(cái)政一般預(yù)算支出最優(yōu)規(guī)模為9.32%，而財(cái)政支出最優(yōu)結(jié)構(gòu)則為1.643（經(jīng)濟(jì)性支出與社會(huì)性支出最優(yōu)比重），如圖1所示。并且，財(cái)政一般預(yù)算支出規(guī)模與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)都在最優(yōu)值兩側(cè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響具有不對(duì)稱(chēng)性。

為了更為直觀地反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)之間存在Armey曲線，即非線性關(guān)系，在模型基礎(chǔ)上，借鑒陳昆亭、龔六堂與鄒恒甫，黃賾琳以及王文甫、朱保華的研究，令勞動(dòng)投入為常數(shù)1，技術(shù)系數(shù)A=1，資本產(chǎn)出彈性α=0.4，公共品產(chǎn)出彈性β=0.4，ε=0.2，資本折舊率 δ=0.1，時(shí)間偏好 ρ=-0.02，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)回避系數(shù)θ=0.7，筆者模擬出財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非線性關(guān)系曲線圖，如圖2所示。

圖2的Armey曲線顯示，當(dāng)政府支出與GDP的比值小于門(mén)檻值時(shí)，政府可以增加公共消費(fèi)和支出，緩解社會(huì)有效需求不足的問(wèn)題，而擴(kuò)張的財(cái)政支出規(guī)模不僅保護(hù)了私人產(chǎn)權(quán)，還提供更多公共產(chǎn)品直接改善了社會(huì)投資環(huán)境，激勵(lì)私人投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這表明政府財(cái)政支出規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正的相關(guān)關(guān)系。但是，當(dāng)政府支出與GDP的比值大于門(mén)檻值時(shí)，這意味著過(guò)大的財(cái)政支出規(guī)?？赡茉斐蓹C(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事，降低了政府工作效率，同時(shí)沉重的稅負(fù)也打擊了私人投資熱情，擠出了私人投資，從而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這印證了財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系的論斷，即過(guò)大的財(cái)政支出規(guī)模不僅對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，也降低了自身的邊際回報(bào)率，甚至需要更多的稅收為其融資，進(jìn)而扭曲市場(chǎng)資源的合理配置。

圖2 財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非線性關(guān)系圖

同理，當(dāng)經(jīng)濟(jì)性支出與社會(huì)性支出比重低于最優(yōu)比重值時(shí)，經(jīng)濟(jì)性支出的增加有利于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，扶持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)私人進(jìn)入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，就會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。反之，就會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而這意味著隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到成熟階段，人均收入水平提高，社會(huì)對(duì)教育、保健、養(yǎng)老、失業(yè)及其他福利等社會(huì)性服務(wù)的需求日益增加，而經(jīng)濟(jì)性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用有限，因此政府應(yīng)承擔(dān)更多的民生責(zé)任，增加社會(huì)性支出。這與Musgrave，Rostow提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論相一致，即一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)性支出，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟階段，政府應(yīng)增加社會(huì)性支出。

毫無(wú)疑問(wèn)，這些研究具有一定的參考價(jià)值。但不容忽視的是，一個(gè)國(guó)家的最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)與歷史、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政治體制和行政管理體制密切相關(guān)，即使在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期和不同階段也不會(huì)完全相同，也并不存在一個(gè)“放之四海而皆準(zhǔn)”的臨界值。因此，財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變量，而不是一個(gè)靜態(tài)變量。此外，財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的估計(jì)與估計(jì)的技術(shù)方法以及數(shù)據(jù)樣本的可靠性密切相關(guān)。隨著估計(jì)方法的改進(jìn)和數(shù)據(jù)的進(jìn)一步完善，人們將得到不同的政府最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的臨界值估計(jì)。但是，可以肯定的是，財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間確實(shí)存在最優(yōu)臨界點(diǎn)。

二、財(cái)政支出不能片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在大多數(shù)研究都只是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)評(píng)估政府最優(yōu)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)，探討這其中存在的Armey曲線所描繪出的非線性效應(yīng)。然而，這是存在一定缺陷的。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)提出，““糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”，這是政府現(xiàn)代化的重大突破，同時(shí)糾正“唯GDP論英雄”，也側(cè)面說(shuō)明“唯GDP論英雄”依然廣泛存在。對(duì)此，我們要有清醒的認(rèn)識(shí)。

一方面，財(cái)政支出是否有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還不足以成為判斷政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)是否最優(yōu)的一個(gè)準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等同于民生福利，僅靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一單一手段是不能持續(xù)地推進(jìn)民生福利的增長(zhǎng)。特別是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是人的發(fā)展和國(guó)民生活質(zhì)量的改善，政府作為社會(huì)民生福利的主要推動(dòng)者，其調(diào)控經(jīng)濟(jì)資源的最終目的應(yīng)該有利于國(guó)民福利的增加。因此，財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)研究若僅僅考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不夠的，應(yīng)該考慮向民生福利的轉(zhuǎn)型。換句話說(shuō)，財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)并不以是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為終極目標(biāo)，而是要看政府發(fā)展所處的階段以及所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。特別是，一個(gè)政府是否是一個(gè)有效的政府，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“量”的問(wèn)題，還要關(guān)注社會(huì)民生“質(zhì)”的問(wèn)題。

另一方面，鎖定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制容易導(dǎo)致財(cái)政具有盈利性的公共性危機(jī)。不可否認(rèn)，“效率優(yōu)先”對(duì)于欠發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)確實(shí)具有很大意義。諸如，我國(guó)20世紀(jì)80年代初實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤機(jī)制，的確有利于“做大經(jīng)濟(jì)蛋糕”。但是，一旦“蛋糕夠大”時(shí)，不患寡而患不均，社會(huì)公平就必然成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，此時(shí)政府的天平自然應(yīng)該偏向公平，提高社會(huì)福利水平，否則仍以Armey曲線規(guī)則為準(zhǔn)繩衡量財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)最優(yōu)臨界值的做法，必然會(huì)引導(dǎo)地方政府重建設(shè)、輕民生，加重了財(cái)政盈利性的色彩，弱化了其公共性本質(zhì)，更與當(dāng)前所倡導(dǎo)的“包容性增長(zhǎng)”以及構(gòu)建和諧社會(huì)理念是相悖的。

事實(shí)上，瓦格納法則就暗示著財(cái)政支出與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段密切相關(guān)。如果我們不分階段，不分國(guó)情的將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為衡量財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，就儼如刻舟求劍，背離社會(huì)最優(yōu)的宗旨，更談不上財(cái)政政策有效與否。同時(shí)，就政府職能而言，政府不僅要講究經(jīng)濟(jì)效率（資源配置），更要關(guān)注社會(huì)公平（收入再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展），而且發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不是政府唯一的職能，可持續(xù)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)才是政府職能本質(zhì)所在。

因此，基于政府職能以及國(guó)情，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)都應(yīng)該以公共性為主，即要以凸顯公共性的社會(huì)福利為主，正如十八屆三中全會(huì)所說(shuō)，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”；“緊緊圍繞更好保障和改善民生”，那么，中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)與社會(huì)福利極大化之間是否也存在Armey曲線所描繪的非線性關(guān)系？并且，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極大化目標(biāo)相比，以社會(huì)福利極大化為目標(biāo)的財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在什么不同之處呢？

三、我國(guó)的財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的總體應(yīng)然趨勢(shì)

基于中國(guó)國(guó)情，按照Armey曲線規(guī)則，遵循以往學(xué)者們研究財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的思路，筆者運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和Tobit回歸修正估計(jì)發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極大化目標(biāo)下，政府預(yù)算內(nèi)支出平均最優(yōu)規(guī)模為13.21%；在社會(huì)福利極大化目標(biāo)下，政府預(yù)算內(nèi)支出平均最優(yōu)規(guī)模則為15.61%。由此可見(jiàn)，社會(huì)福利極大化目標(biāo)下比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極大化目標(biāo)下的財(cái)政支出規(guī)模要有所擴(kuò)大。

與之不謀而合的是，嚴(yán)成樑和龔六堂在Barro研究框架進(jìn)步拓展，對(duì)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)數(shù)理模型推導(dǎo)結(jié)論，進(jìn)一步佐證了筆者的實(shí)證結(jié)論。他們的模型推導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和社會(huì)福利都可以表示為財(cái)政支出規(guī)模和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的函數(shù)，且數(shù)值模擬的結(jié)果顯示財(cái)政支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利之間都存在一個(gè)倒U型關(guān)系，即存在Amery曲線所示的非效應(yīng)性效應(yīng)，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極大化的財(cái)政最優(yōu)規(guī)模相對(duì)較小，而以社會(huì)福利極大化為目標(biāo)的財(cái)政最優(yōu)規(guī)模相對(duì)較大，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率極大化對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)性財(cái)政支出比例要高于社會(huì)福利極大化對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)性財(cái)政支出比例。除此之外，嚴(yán)成樑和龔六堂還指出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與社會(huì)福利之間也存在一個(gè)倒 U型關(guān)系，經(jīng)濟(jì)中存在一個(gè)最優(yōu)的生產(chǎn)性財(cái)政支出比例可以使得社會(huì)福利極大化，即也存在Amery曲線所描繪的非線性效應(yīng)。［4］

由此可見(jiàn)，在我國(guó)大力提倡改善民生的背景下，財(cái)政支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)與社會(huì)福利最大化之間也是存在Amery曲線所描繪的非線性效應(yīng)，且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)相比，財(cái)政支出規(guī)模要有所提高，同時(shí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也要有所調(diào)整，即要減少經(jīng)濟(jì)性支出而要增加民生性支出。那么，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況如何呢？

四、我國(guó)財(cái)政支出的現(xiàn)實(shí)情況

中國(guó)的財(cái)政支出規(guī)模還有上升空間，同時(shí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，絕大多數(shù)地方政府都重建設(shè)而輕民生，而且重建設(shè)的情況非常嚴(yán)重，這與中國(guó)的特殊國(guó)情有莫大的關(guān)系，需要進(jìn)行調(diào)整。

（一）財(cái)政支出規(guī)模尚有上升空間

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出占GDP比重總體保持著先降后升的態(tài)勢(shì)。1980年財(cái)政支出占GDP比重高達(dá)27.03%，連續(xù)兩年下降后于1983年小幅回升到23.64%，此后一路下滑到1996年的11.15%。受1994年分稅制改革影響，這一比重停止下降，并在1998年積極財(cái)政政策實(shí)施后出現(xiàn)明顯上升態(tài)勢(shì)，2003年達(dá)到18.15%，2004年又小幅下降到17.82%，之后逐年回升，2011年達(dá)到23.02%。盡管如此，我國(guó)財(cái)政支出占GDP比重平均在18.13%，與世界上其他國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模占GDP比重仍然偏低，既低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%以上的平均水平，也低于發(fā)展中國(guó)家26.4%的平均水平，如圖3所示，。因此，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)該還有一定的上升空間。

圖3 1980-2011年中國(guó)財(cái)政支出占GDP比重

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

考慮到從2007年開(kāi)始，我國(guó)財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化，在此分析2007年后全國(guó)以及東中西部地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化，剔除國(guó)防支出、外交支出、公共安全、武裝警察部隊(duì)支出等維持性支出，將財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)性支出和民生性支出兩種。其中，民生性支出包括教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生支出，除此之外都是經(jīng)濟(jì)性支出。

如圖4所示，2007年至2010年期間，全國(guó)經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出比重從一直是上升趨勢(shì)，分別為43.40%、43.74%、49.39%，而 2010年有所下降，為46.59%；民生性支出占財(cái)政支出比重明顯低于經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出比重，分別為29.25%、29.67%、28.88%、29.47%，變化幾乎不大。總體上，近幾年我國(guó)整體導(dǎo)向還是經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出比重要遠(yuǎn)高于民生性支出占財(cái)政支出比重。

圖4 2007-2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)性支出與民生性支出占財(cái)政支出比重

圖5與圖6顯示了我國(guó)東中西部地區(qū)民生性支出與經(jīng)濟(jì)性支出各自所占財(cái)政支出的比重。從圖6與圖7的對(duì)比中可以看出，各區(qū)域的民生性支出明顯低于經(jīng)濟(jì)性支出，民生性支出比重都在40%以下且有明顯差別，而經(jīng)濟(jì)性支出都在40%以上且差別不是很大。由此可見(jiàn)，各區(qū)域都是“重建設(shè)、輕民生”，而且各地區(qū)在重視經(jīng)濟(jì)性支出程度上都差不多，但在重視民生性支出程度上卻有所差別，總體上是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)民生性支出所占比重越少，特別是2010年各區(qū)域的民生性支出有明顯下降，這與我國(guó)在2008年開(kāi)始采取四萬(wàn)億投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃有莫大的關(guān)系。

圖5 2007-2010年中國(guó)東中西民生性支出占財(cái)政支出比重

圖6 2007-2010年中國(guó)東中西經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出比重

五、啟示與政策建議

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，特別是從關(guān)注民生、保障民生、改善民生的角度考慮，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)適當(dāng)提高財(cái)政支出規(guī)模并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。但是，我們認(rèn)為構(gòu)建社會(huì)福利極大化的民生財(cái)政政策時(shí)，首先要厘清以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中政府職能定位的影響，并沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，即不同時(shí)期的政府職能范圍大小決定了財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。如果不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、外部條件的動(dòng)態(tài)變化，而一味地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為評(píng)估財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的永恒準(zhǔn)則，不僅不能客觀有效地測(cè)度財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，科學(xué)地判斷財(cái)政政策的有效性，而且也背離了經(jīng)濟(jì)問(wèn)題向民生問(wèn)題回歸的現(xiàn)實(shí)。因此，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)考核指標(biāo)體系的設(shè)置，要充分反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，而不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)考核。

二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是有限的，而質(zhì)量的改善是無(wú)限的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終目的是人的發(fā)展和國(guó)民生活質(zhì)量的改善。當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，仍以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的評(píng)估指標(biāo)，將影響財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)評(píng)估的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府應(yīng)該是公共服務(wù)型的政府，政府規(guī)模不僅應(yīng)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)從保證政府為人民提供“有量有質(zhì)”的公共服務(wù)的職能標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，尋找政府最優(yōu)規(guī)模。這既能保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，又能充分體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)公眾需求的關(guān)注，最終達(dá)到富國(guó)強(qiáng)民的目的，獲得公眾對(duì)政府最大滿(mǎn)意度的最佳結(jié)果。

三是許多有關(guān)社會(huì)福利的消費(fèi)性財(cái)政支出也具有生產(chǎn)性財(cái)政支出的功能和性質(zhì)。比如說(shuō)，政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的支出可以提高人的健康水平，進(jìn)而提高人的社會(huì)福利水平，同時(shí)隨著醫(yī)療衛(wèi)生支出增多，人的健康水平也就越高，越有利于提高勞動(dòng)者的生產(chǎn)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從這一點(diǎn)來(lái)看，改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這兩個(gè)目標(biāo)并不矛盾。因此，政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)性支出，提供更多與民生狀況改善直接相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不沖突。

綜上所述，我國(guó)財(cái)政政策在保民生的基礎(chǔ)上，既要滿(mǎn)足逆周期調(diào)節(jié)和推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重需要，又要同時(shí)鎖定穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)和防風(fēng)險(xiǎn)等多重目標(biāo)。具體而言，可以從以下幾方面入手：

一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出政策的引導(dǎo)。十八屆三中全會(huì)提出，“完善發(fā)展成果考核評(píng)估體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。基于此，政府要積極改變官員的政績(jī)考核機(jī)制，將地方有關(guān)民生的項(xiàng)目建設(shè)納入績(jī)效考核。此外，政府還要在破解保密性原則，秉承十八屆三中全會(huì)提出的“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”精神。在實(shí)現(xiàn)信息透明化的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)全口徑監(jiān)督、全過(guò)程監(jiān)督以及動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，從而使得政府可以及時(shí)有效地了解相關(guān)信息，降低財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性。

二是堅(jiān)持財(cái)政支出政策創(chuàng)新。創(chuàng)新是人類(lèi)發(fā)展的源動(dòng)力，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到了44次創(chuàng)新，可見(jiàn)是極為重視的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷涌現(xiàn)新問(wèn)題、新情況,特別是當(dāng)前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)由輕民生向重民生轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的財(cái)政支出政策工具以及手段已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，難盡如人意，因此財(cái)政支出政策創(chuàng)新迫切性不斷增強(qiáng)。諸如，如何破解地方債？如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境？如何支持中小企業(yè)發(fā)展？等等都需要應(yīng)用多種財(cái)政支出政策創(chuàng)新工具組合，搞好財(cái)政規(guī)劃，提高財(cái)政整體運(yùn)行效率，從而提高人民福利水平，實(shí)現(xiàn)政府的有效管理。

［1］Armey，R.， 1995， The Freedom Revolution ［M］.Washington，DC:Rognery Publishing Co.

［2］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2005，Panel Smooth Transition Regression Models ［R］.SSE/EFI Working Paper Series in Economics and Finance，No.604.

［3］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2004，Panel Smooth Transition Regression Modeland an Application to Investment under Credit Constraints［R］.Working Paper， Stockholm School of Econom-ics.

［4］嚴(yán)成樑，龔六堂.最優(yōu)財(cái)政政策選擇從增長(zhǎng)極大化到福利極大化［J］.財(cái)政研究，2012（10）.