美國公務員工資調(diào)整機制及其啟示——美國政府公務員與企業(yè)職工工資比較方法研究

文 （首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院，北京 100070）

合理的薪酬制度將起到激勵并留住現(xiàn)有員工的作用，同時可以成為吸引外部優(yōu)秀人力資源進入組織的重要因素之一。公務員薪酬參照社會上其他部門相同或相似職位人員的平均薪酬水平的原則，已為各國政府所采納。以美國為例，聯(lián)邦政府十分重視公務員工資水平的調(diào)整機制，曾投入大量精力進行研究。目前美國實行年度工資調(diào)整方案，保障公務員工資水平符合經(jīng)濟增長水平；而為了同企業(yè)在勞動力市場中爭奪優(yōu)秀人力資源，雖然組織性質不同，但在制定公務員工資標準時，通過將公務員工資和企業(yè)職工工資水平進行比較，將有助于政府部門合理制定工資標準。

一、美國聯(lián)邦政府公務員工資調(diào)整機制

美國聯(lián)邦政府公務員薪酬結構主要由工資、津貼、獎金、福利以及保險五部分組成［1］。其中工資部分按照公務員的類型美國聯(lián)邦政府將公務員工資表分為針對白領雇員的一般工資表（General Schedule,GS），針對藍領雇員的聯(lián)邦藍領工資表（Federal Wage Schedule），以及聯(lián)邦執(zhí)法部門工資表（Law Enforcement Officer Schedule,LEO）等。 其中針對白領雇員的通用工資表是覆蓋范圍最廣的公務員薪資管理體系，全球共有56%［2］的聯(lián)邦政府公務員（約150萬）受此體系管理，其職位類型包括專業(yè)類、行政管理類、技術類以及事務類。該工資體系共分15個工資等級，按照每一職位本身的工作難度、所承擔的責任和任職資格要求的復雜性對職位劃分等級。每一個工資等級又由低到高分為10個薪檔，最低檔與最高檔薪資水平浮動范圍約為30%。通常在同一個工資等級內(nèi)，雇員的工資水平從1檔晉升到10檔大約需要18年時間（如表 1）。

美國聯(lián)邦政府公務員 （指受到通用薪資表管理的聯(lián)邦政府白領雇員，下同）工資調(diào)整可以分為兩個部分：一是面向所有公務員所進行的年度工資普調(diào)；二是在地區(qū)范圍內(nèi)所進行的特殊工資調(diào)整。

1．年度工資普調(diào)的調(diào)整機制。美國聯(lián)邦政府每年年初對公務員工資進行調(diào)整，其中年度工資普調(diào)的標準是整體勞動力市場中每年工資的上漲情況。其測算標準是由美國勞工統(tǒng)計局提供的雇用成本指數(shù)（Employee Cost Index，ECI）。 該指數(shù)通過衡量企業(yè)雇主為雇員支付的總薪酬成本反映勞動力雇用成本的變化，屬于宏觀聯(lián)邦經(jīng)濟指標之一。美國勞工統(tǒng)計局每季度對雇用成本指數(shù)進行更新，其統(tǒng)計內(nèi)容分別包括雇主支付的工資和福利成本，其中包括：帶薪假，例如帶薪休假、節(jié)假日、病假和事假等；補充工資，指常規(guī)工作以外雇主需支付的勞動報酬，如加班費，以及非生產(chǎn)性獎金，如全勤獎等；保險福利，如人身安全險、健康險等；最后還包括其它法定保險等。依據(jù)1990年頒布的可比薪酬法 案 （Federal Employees Pay Comparability Act，1990），在根據(jù)雇用成本指數(shù)對聯(lián)邦政府公務員進行工資調(diào)整時，其工資上漲幅度應比企業(yè)雇員工資上漲幅度（即ECI上漲幅度）低0.5%。因此美國聯(lián)邦政府公務員年度工資普調(diào)的調(diào)整機制是將調(diào)整期前一年第三季度的雇用成本指數(shù)和再之前一年第三季度的雇用成本指數(shù)進行比較，由于二者差值反映企業(yè)雇員工資上漲幅度，因此在此基礎上降低0.5%即為公務員工資調(diào)整幅度。例如，2007年第三季度雇用成本指數(shù)同比2006年第三季度上漲3.4%，則2009年1月聯(lián)邦公務員工資上漲幅度為2.9%。這一調(diào)整機制目的在于通過調(diào)整公務員工資反映國民經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，以保證公務員工資水平符合社會總體消費水平增長趨勢。

2.區(qū)域內(nèi)工資調(diào)整機制。區(qū)域內(nèi)公務員工資調(diào)整是針對一些地區(qū)內(nèi)企業(yè)職工工資水平與同地區(qū)內(nèi)聯(lián)邦政府公務員工資水平差異過大所進行的調(diào)整。這一工資調(diào)整機制保障同地區(qū)內(nèi)從事相當工作等級的聯(lián)邦政府公務員工資水平與企業(yè)雇員工資水平大致相當。由于公務員工作性質同企業(yè)職工工作性質不同，其工資水平不宜過分高于企業(yè)職工工資；然而公務員工資同時需要具備一定競爭性，因此美國聯(lián)邦政府根據(jù)多年實踐得出結論，要求將同一區(qū)域內(nèi)公務員工資和企業(yè)職工工資差異控制在5%以內(nèi)。一旦差異水平高于5%，則啟動區(qū)域內(nèi)工資調(diào)整機制對公務員進行工資調(diào)整。這一調(diào)整機制涉及公務員與企業(yè)職工工資比較，其操作方法相比工資普調(diào)更為復雜，但同時具有相當重要的理論研究和實踐意義。

二、美國聯(lián)邦政府公務員及企業(yè)職工工資的比較方法

（一）比較的難點及基本思路

根據(jù)美國第5301號法令［3］的規(guī)定，聯(lián)邦政府公務員工資需要滿足三大條件：第一，在每個工資區(qū)域內(nèi)從事相似工作的雇員，其工資水平應保持一致；第二，在每個工資區(qū)域內(nèi)，工資的差異應反映職位等級和績效方面的差異；第三，在相同工資區(qū)域內(nèi)的同等級職位中，聯(lián)邦政府職位的工資水平應與非聯(lián)邦職位工資水平相當；第四，任何聯(lián)邦和非聯(lián)邦雇員間的工資差異都應被消除。

根據(jù)上述法律規(guī)定，美國聯(lián)邦政府依據(jù)職位評價對公務員和企業(yè)職工工資水平進行比較以確定公務員工資調(diào)整力度。其基本思路是根據(jù)相關法律規(guī)定對同一工資區(qū)域內(nèi)同一職位等級（職位價值）的企業(yè)職工和公務員工資水平進行比較。其中的難點在于確定進行比較的政府和企業(yè)中職位是否處于同一職位等級。這需要對企業(yè)職位進行抽樣，并將這些樣本職位進行標準化以匹配公務員的職位等級。

為此在進行比較時，需要遵循以下幾點原則：

第一，企業(yè)樣本中排除小型企業(yè)。由于小企業(yè)相較于大型企業(yè)對同一職位等級職位支付的工資水平明顯偏低，因此考慮到進行公務員和企業(yè)職工工資比較的目的之一是保障聯(lián)邦政府工資水平具有區(qū)域競爭力，需要在比較抽樣時排除所有小企業(yè)。例如，1959年到1960年，樣本要求企業(yè)雇員數(shù)量至少需要達到100人；1961年到1965年，這一數(shù)據(jù)調(diào)整為要求企業(yè)規(guī)模至少達到250名雇員；到1966年以后，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展需要，抽樣企業(yè)雇員規(guī)模標準依據(jù)行業(yè)特點進行了調(diào)整，例如金融和保險等行業(yè)要求樣本企業(yè)雇員數(shù)量達到50人以上即可，而制造業(yè)和零售貿(mào)易業(yè)企業(yè)雇員數(shù)量仍要求達到250人以上。

第二，確定職位等級。進行公務員及企業(yè)職工工資水平比較的難點是在兩個部門的職位間建立合理的對應關系。美國聯(lián)邦政府采取要素計點法確定各個樣本職位的職位等級，以保障比較的雙方處于“同一職位等級”。

表1 美國一般公務員年度工資表（GS）（2013年1月起生效） 單位：美元

第三，在相當?shù)穆毼环诸愺w系下進行比較。由于公務員工作的特殊性，其工資水平不宜過高，而工資比較的對象是同一職位等級下公務員和企業(yè)雇員各自工資的均值，因此為保障結果的有效性，必須在相當?shù)穆毼环诸愺w系下進行。即需要在抽樣時就注意排除企業(yè)中可能遇到的高于GS-15級的所有職位，例如企業(yè)的首席執(zhí)行官等。

（二）比較方法

美國公務員與企業(yè)職工工資比較采用聯(lián)邦管理與預算署（the Office of Management and Budget,OMB）制定的大都會統(tǒng)計區(qū)（Metropolitan Statistical Areas,MSAs）以及合并統(tǒng)計區(qū) （Combined Statistical Areas，CSAs）作為比較區(qū)域；根據(jù)1990年的聯(lián)邦雇員可比工資法案（Federal Employees Pay Comparability Act，1990）與美國勞工統(tǒng)計局對企業(yè)職位樣本的規(guī)定確定比較的職位。按照進行抽樣、收集數(shù)據(jù)、在職位間建立對應關系、進行比較的順序進行職位工資比較。

1．進行抽樣。美國聯(lián)邦政府以全國薪酬調(diào)查（National Compensation Survey,NCS）數(shù)據(jù)作為公務員與企業(yè)職工工資比較中企業(yè)職工工資數(shù)據(jù)來源。該調(diào)查由美國勞工統(tǒng)計局負責自1996年開始進行。目前，全國薪酬調(diào)查通過企業(yè)大樣本收集約800個具體職位的薪酬數(shù)據(jù)。

該調(diào)查采取整群抽樣方法，按照概率比例大小（Probability-Proportionate-to-Size,PPS）通過抽取一部分區(qū)域內(nèi)部分企業(yè)中的某些職位進行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結果對總體情況進行估計。其抽樣分為三個層次：抽取一部分區(qū)域；抽取出目標地區(qū)中一些企業(yè)；在這些企業(yè)中抽取出一部分職位作為樣本。

按照全國薪酬調(diào)查采取的整群抽樣的三個層次，調(diào)查的抽樣步驟共分三步：第一步，抽取地區(qū)。根據(jù)聯(lián)邦管理和預算署的地理區(qū)域的劃分進行抽樣。第二步，抽取企業(yè)。在這一步驟中，企業(yè)的總體樣本來自于美國失業(yè)保險數(shù)據(jù)庫，而對企業(yè)概念的界定是指在一個，或主要是在一個經(jīng)濟領域及地理區(qū)域內(nèi)從事商業(yè)活動的經(jīng)濟實體。因此，對于企業(yè)中可能出現(xiàn)的母公司下屬若干子公司分別在不同區(qū)域內(nèi)的情況，抽樣對象只針對直屬機構（immediate establishment）的雇用和薪資情況。第三步，抽取職位。進行職位抽樣時僅收集樣本企業(yè)實際雇用的雇員，對于勞務派遣員工的信息則不予收集。若在抽取企業(yè)時恰巧抽到了勞務派遣公司，則不僅收集在該公司內(nèi)任職的雇員數(shù)據(jù)，同時收集被派遣到其他企業(yè)任職的雇員數(shù)據(jù)。對于抽取到的各個樣本職位，只收集該職位任職者的現(xiàn)金報酬數(shù)據(jù)，不收集福利等其他報酬數(shù)據(jù)。在抽取職位時有一項重要工作需要同時完成，即對職位進行分類以便于后期工資比較工作的進行。自2010年5月起，全國薪酬調(diào)查開始使用標準職業(yè)分類（Standard Occupational Classification,SOC）體系2010年的界定標準進行職位分類。在對樣本企業(yè)職位進行抽樣時，調(diào)查員采用隨機抽樣的方法，在抽取出樣本職位后，調(diào)查員根據(jù)標準職業(yè)分類體系將樣本職位同標準職位進行匹配。

具體而言，抽取職位這一步驟又可以分為四個小步驟：

（1）按照全國薪酬調(diào)查概率選擇法抽取職位（NCS Probability Selection of Occupations,PSO）以保障在企業(yè)中某一職位被抽取到的概率同企業(yè)中該職位任職者人數(shù)的多少成比例。抽取職位數(shù)量取決于企業(yè)規(guī)模，且遵循以下規(guī)律：企業(yè)雇員數(shù)量在1到49名，最多在該企業(yè)抽取4個樣本職位；企業(yè)雇員數(shù)量在50到249名，最多抽取6個職位；企業(yè)雇員數(shù)在250名及以上者，則最多抽取8個職位；

（2）按照標準職業(yè)分類體系對職位進行分類。調(diào)查員依照樣本職位任職者的實際工作職責而非職銜對抽取到的樣本職位進行標準化匹配；

（3）確定職位任職者的類別，如全職還是兼職，是否參加工會等，從而確保每一個被抽取到的職位只包含具有相同特征的任職者。例如，一個職位不能既包括全職任職者又包括兼職任職者，否則全職和兼職任職者本身的工資情況差異將導致該職位的薪酬調(diào)查結果不具有代表性；

（4）確定每一職位的職位等級。調(diào)查員通過要素計點法確定樣本職位的職位等級。全國薪酬調(diào)查所考慮的要素主要有知識、工作控制和復雜性、工作聯(lián)系以及物理環(huán)境四方面。其中每一要素又分為若干級別，每一級別有相對應的描述和點數(shù)。一般而言，一個職位某一要素對結果的要求、復雜性和困難程度越高，則該職位該項要素所獲得的點數(shù)就越高，因而最終確定的職位等級也可能越高。低職位的等級職位通常只需要接受有限的培訓就可以勝任，例如機器清潔工、收銀員等；而高職位的等級職位要求任職者具備較高的知識水平和進行獨立決策的能力，典型職位包括工程師、律師等。

2.收集數(shù)據(jù)。在進行數(shù)據(jù)收集時，美國勞工統(tǒng)計局的調(diào)查員采用了多種方法，包括上門拜訪、電子郵件、電話和郵寄的方式。在進行數(shù)據(jù)收集時，調(diào)查員需要：確定企業(yè)的行業(yè)代碼；確定每個樣本職位的標準職業(yè)分類代碼和職位等級；該企業(yè)中有多少樣本職位雇員可以按照職業(yè)代碼進行界定；匹配職位雇員的特征，進一步收集相同工作特征雇員的薪資和福利數(shù)據(jù)；收集近一年樣本職位的薪資數(shù)據(jù)；收集職位信息并以此確定職位的評價點數(shù)，從而確定其職位等級；收集雇員工作時間獲得平均小時薪資和平均周薪資等信息；同時還需要獲取雇員福利信息。

3．建立對應關系。在進行全國薪酬調(diào)查時，調(diào)查員已經(jīng)按照要素計點法確定了所有樣本職位的職位等級，并且按照樣本職位的主要工作職責和要求將其按照標準職業(yè)分類體系進行標準化。在正式進行公務員與企業(yè)職工比較之前，還需要在二者之間建立對應關系。為了免除參與調(diào)查者的額外負擔，這項工作不是在調(diào)查過程中進行，而是由美國聯(lián)邦人事管理署負責。為此，聯(lián)邦人事管理署提出了一項簡單的四因素比較體系。這四個因素是在已有的聯(lián)邦通用職位分類要素評價體系 （GS Factor Evaluation System,FES）的九項要素基礎上構建的，分別是：知識、工作控制和復雜度、工作聯(lián)系以及物理環(huán)境。

4．進行比較。聯(lián)邦公務員通用分類體系職位分為15個級別，十余個類別，但是在比較時為了簡化，將這些職位歸類為五個大類，即專業(yè)類、行政類、技術類、事務類和官員類職位 （Professional,Administrative,Technical,Clerical,Officer,PATCO）。在進行公務員與企業(yè)職工工資比較時是針對同一區(qū)域內(nèi)同一級別/職位等級的同一類職位平均工資水平進行。比較時可以按照三個步驟進行：第一步，對公務員職位按照五大類分類標準進行分類，并計算每一級別中每一類職位各自的年度工資均值；第二步，對每一地區(qū)內(nèi)每一個聯(lián)邦通用分類體系級別的工資數(shù)據(jù)進行平均，即對第一步完成后每一級別算出的五大類職位的工資數(shù)據(jù)進行平均；第三步，對于已經(jīng)進行標準化且與公務員職位進行匹配的企業(yè)職位樣本同樣按照上述五大類進行分類，并計算出同一區(qū)域內(nèi)每一級別對應的企業(yè)職位年度工資均值。最后對第二步得出的結果和第三步得出的結果進行比較。

在進行比較時需要注意的幾點是：第一，在進行計算時，首先根據(jù)某一類職位的小時工資率乘以2080（52周*40小時）得出年薪，最后進行比較的是同一區(qū)域內(nèi)同一職位等級的公務員和企業(yè)職工年薪均值。第二，由于全國薪酬調(diào)查結果可能存在某一方面數(shù)據(jù)的缺失，因此在計算時采用職業(yè)就業(yè)統(tǒng)計 （Occupational Employment Statistics,OES）的結果作為補充。具體做法是運用回歸方法將全國薪酬調(diào)查和職業(yè)雇用統(tǒng)計數(shù)據(jù)相結合，采用NCS/OES模型估計地區(qū)工資差異。

三、美國職位評價薪資比較方法對我國的啟示

由于公務員身份的特殊性,公務員工資歷來是一個十分敏感的話題,近幾年來,隨著一些地方實行陽光工資,公務員工資更是受到各界的矚目。我國公務員基本工資在經(jīng)歷1985年和1993年的工資改革后，又先后經(jīng)歷了五次較為重大的調(diào)整，目前實行的基本工資制度是根據(jù)2003年國務院辦公廳確定的標準［4］（表2）?，F(xiàn)行公務員薪酬制度依然存在若干問題，其中主要的一點即外部公平性欠缺且激勵性不足。外部公平性問題反映在公務員的薪酬水平與其他組織雇員的薪酬水平相比不具有競爭力，因此需要考慮合理適當?shù)靥岣吖珓諉T薪資水平，便于吸引優(yōu)秀人才，同時提高公務員隊伍穩(wěn)定性；激勵性不足問題即內(nèi)部公平性欠缺，反映在公務員薪資體系中“平均主義”嚴重，各薪資等級間差異不大，職位價值和職責復雜性程度在其間難以體現(xiàn)（表 3）。

我國2006年頒布實施的《公務員法》中第七十五條規(guī)定，“公務員的薪酬水平應與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會進步相適應”；第七十五條第二款規(guī)定，“國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結果作為調(diào)整公務員工資水平的依據(jù)”。這兩個條款在實踐中作為指導公務員薪酬制度調(diào)整的依據(jù)，為改善我國公務員薪酬制度指明了方向。為了解決現(xiàn)行公務員薪酬制度中存在的問題，完善公務員工資水平調(diào)整機制，相關政策制定者及管理者需要從以下幾個方面入手：

首先，出臺《國家公務員工資法》，將我國公務員薪酬制度納入法制化管理的軌道。要解決目前我國公務員工資體系中存在的內(nèi)部公平性欠缺問題，需要改變現(xiàn)行的職務工資制，即公務員工資調(diào)整機制中根據(jù)職務高低決定工資水平的做法，而應將工資與工作崗位的職責、任務、要求等掛鉤，發(fā)揮內(nèi)在的激勵與杠桿作用。同時，為保障公務員工資的外部公平性，需要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平及時對公務員工資進行調(diào)整。在進行此項調(diào)整時，相關部門需要特別注意首先取得公眾的理解和支持。要使得對于公務員薪酬滿意趨向相悖的公務員和公眾就公務員工資調(diào)整達成基本共識，就必須提高公務員工資體系的透明度，并建立一個相對客觀公正的工資調(diào)整標準。為此，應出臺《國家公務員工資法》，以法律明確并保障公務員工資水平符合整體社會經(jīng)濟發(fā)展水平；同時規(guī)范公務員薪酬水平，杜絕“灰色收入”?？傊诒Ｕ瞎珓諉T工資水平符合經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎上，又不喪失其公共服務性的本質；公務員薪酬制度應當既體現(xiàn)外部公平性又滿足內(nèi)部激勵性。

其次，借鑒美國聯(lián)邦政府公務員與企業(yè)職工工資比較經(jīng)驗，設計出一套科學實用的公務員工資水平調(diào)查比較機制。美國聯(lián)邦政府的實踐證明，采用公務員與企業(yè)職工工資比較是一套切實可行的制度。同時必須明確，美國政府公務員工資調(diào)整機制的順利實行，建立在兩大基礎之上：一是完善的職位分類體系；二是科學有效的工資比較機制。其中前者不僅體現(xiàn)在公務員15級分類體系中，同時企業(yè)職位也有對應的標準化分類體系。目前我國有一套現(xiàn)行的職位分類體系，但是公務員的職位分類體系較為簡單；而企業(yè)職工職位分類體系標準化程度不高，且在多年的實踐中鮮少使用，已經(jīng)無法滿足時代的需求。因此，有必要結合現(xiàn)階段我國的新形勢對兩套職位分類體系進行進一步優(yōu)化，對于欠缺之處進行補充，對于過時之處進行更新。對于后者，則需要在充分研究我國國情的基礎上，開發(fā)出實用且科學的方法，對公務員與企業(yè)職工工資水平進行調(diào)查、比較，將結果應用于公務員工資水平調(diào)整中。

表2 2002～2011年度公務員與社會平均工資水平（元／年）

表3 公務員職務級別和級別工資套表（元／月）

公務員同企業(yè)雇員性質不同，他們并不直接生產(chǎn)價值而是向公眾提供公共服務產(chǎn)品。因此其勞動價值不能用產(chǎn)品價值衡量，從而在確定其工資標準時面臨難題。但是為了吸引優(yōu)秀人才進入政府部門，同時為保障公務員隊伍的穩(wěn)定性，其工資水平不應與外部行業(yè)工資水平有過大差距；又由于公務員工作的特殊性，公務員工資標準不宜過高，因此采用同地區(qū)同職位等級公務員與企業(yè)職工工資水平比較并將比較結果作為公務員工資調(diào)整依據(jù)是一套可行的辦法。

［1］熊通成.美國公務員工資水平調(diào)整機制及其對我國的啟示［J］.人才天地，2011（07）.

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