大連市休閑漁業(yè)的公共政策供給研究

孔令儀

摘 要：立足于大連休閑漁業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，通過對公共政策相關(guān)理論的研究，對大連休閑漁業(yè)的發(fā)展從公共政策角度提出一系列改進(jìn)意見，為促進(jìn)大連市傳統(tǒng)漁業(yè)的改造、調(diào)整大連休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、改進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)方式、提高漁民經(jīng)濟(jì)收入提供借鑒。

關(guān)鍵詞：大連；休閑漁業(yè)；公共政策；供給

中圖分類號：F326.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.06.006

1 公共政策的概念

“公共政策”一詞自20世紀(jì)50年代出現(xiàn)至今學(xué)術(shù)界對其概念仍然沒有一個統(tǒng)一的界定。美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家伍德羅·威爾遜（Woodrow Wlison） [1]將公共政策定義為：公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。拉斯韋爾（Lasswell） [2]認(rèn)為：公共政策是一種以政府政策為目標(biāo)而設(shè)計(jì)的政府工作計(jì)劃。泰國皇家旅游學(xué)院Oratai Krutwaysho教授[3]將公共政策定義為：政府對于全社會價值做出的有權(quán)威的分配。我國學(xué)者張金馬[4]認(rèn)為：公共政策就是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個人行動的準(zhǔn)則或指南。劉百鳴認(rèn)為：政策是社會公共權(quán)威在一定歷史時期為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的行動方案和行為依據(jù)。筆者從以上幾個關(guān)于公共政策的概念中歸納出了公共政策的幾大特點(diǎn)：一是公共政策的制定源于相關(guān)公共權(quán)力部分；二是公共政策所包含的內(nèi)容與客觀實(shí)際需要有很大聯(lián)系；三是公共政策受到公眾的意愿影響較大。因此筆者將公共政策的概念歸納為：公共政策是管理部門為了促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，針對產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的問題所制定的一系列法規(guī)、制度以及措施的統(tǒng)稱，公共政策既對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有規(guī)范性作用又具有指導(dǎo)性作用。目前，在我國公共政策所涉及的領(lǐng)域非常的廣泛，包含了與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的方方面面政治經(jīng)濟(jì)活動。公共政策的內(nèi)同體系主要包括三大方面：一是經(jīng)濟(jì)政策體系；二是政治社會體系；三是科教文體政策體系。鑒于公共政策所涉及的三大領(lǐng)域?qū)裆畹闹匾?，公共政策的制定必須科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。

2 大連市休閑漁業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

2003年，我國農(nóng)業(yè)部出臺下發(fā)了關(guān)于“沿海各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國家有關(guān)部門要切實(shí)貫徹《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第六十三條規(guī)定，落實(shí)好國務(wù)院關(guān)于沿海捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)政策。各級漁業(yè)行政主管領(lǐng)導(dǎo)部門要積極引導(dǎo)、鼓勵捕撈漁民向水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、休閑漁業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)以及其他非漁產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”的通知。該通知下達(dá)后，大連市各級有關(guān)部門積極響應(yīng)農(nóng)業(yè)部的通知，制定了《大連市海上休閑垂釣管理試行辦法》，并通過不斷地實(shí)踐努力加強(qiáng)了對休閑漁業(yè)在政策方面的保護(hù)和管理。

近年來，大連市出臺的休閑漁業(yè)有關(guān)政策，主要體現(xiàn)在以下4個方面：一是規(guī)劃先行保障休閑漁業(yè)的有序發(fā)展。近年來，大連市有關(guān)部門通過大量的資料收集、調(diào)查走訪和國外考察，確定了大連市休閑漁業(yè)的發(fā)展要以海洋資源的可持續(xù)發(fā)展為前提，走一條以提高海洋資源利用率、整體規(guī)劃休閑漁業(yè)資源、將捕魚業(yè)與休閑漁業(yè)進(jìn)行多元統(tǒng)籌整合的發(fā)展思路。先后出臺了《大連市海洋牧場先導(dǎo)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》和《大連市南部海域休閑垂釣區(qū)規(guī)劃》等文件，確保了休閑漁業(yè)的有序發(fā)展。二是政策引導(dǎo)夯實(shí)休閑漁業(yè)基礎(chǔ)。近年來，大連市多次召開休閑漁業(yè)專項(xiàng)會議，研究大連市休閑漁業(yè)的扶植和發(fā)展政策。2010年全市共撥款6 000余萬元發(fā)展44個新型海洋牧場項(xiàng)目，規(guī)模達(dá)17 900 hm2，吸引社會投資20.2億元。同時，2011年全市共興建海水抗風(fēng)浪箱500個，新增人工魚礁區(qū)17處，投放海參、鮑魚、海膽等各類水產(chǎn)苗種100億枚。2012年全市增殖海蝦、梭子蟹、牙鲆魚苗種18.5億尾，實(shí)現(xiàn)漁民收入2.5億元。三是以科技為先導(dǎo)提高休閑漁區(qū)的建設(shè)水平。自2007年至今，大連市在科技興漁方面取得了重大突破。通過研發(fā)養(yǎng)殖新技術(shù)，在長?？h自然海域培育刺參網(wǎng)箱育苗達(dá)10 000箱，稚參100億頭；成功繁育加拿大引進(jìn)的二代海灣扇貝子，發(fā)揚(yáng)規(guī)模達(dá)1 333 hm2；同時將加拿大巖扇貝成功在大連市海域條件下度夏，使大連市的海洋馴化技術(shù)有了實(shí)質(zhì)性突破。四是強(qiáng)化政府服務(wù)職能為休閑漁業(yè)發(fā)展提供保障。大連市各級海洋漁業(yè)主管部門，多次召集專家進(jìn)行研討，為大連市的休閑漁業(yè)發(fā)展建言獻(xiàn)策，確保大連市休閑漁業(yè)發(fā)展符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，少走彎路，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3 大連市休閑漁業(yè)公共政策方面存在的主要問題

近年來，隨著大連市休閑漁業(yè)規(guī)模發(fā)展迅速，休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，大連市休閑漁業(yè)的相關(guān)公共政策供給已經(jīng)跟不上休閑漁業(yè)的發(fā)展速度。目前，大連市休閑漁業(yè)公共政策存在的主要問題體現(xiàn)以下4個方面。

3.1 公共政策制定部門與其他主管部門配合不夠密切

現(xiàn)階段大連市的休閑漁業(yè)發(fā)展雖然速度非?？欤匀惶幵谛蓍e漁業(yè)發(fā)展的初級階段。大連市得天獨(dú)厚的漁業(yè)資源、優(yōu)越的地理位置以及深厚的海洋文化底蘊(yùn)等優(yōu)勢都沒有完全開發(fā)出來。大連市各級主管部門雖然早已意識到大連市休閑漁業(yè)有著極大的潛力亟待開發(fā)，但是漁業(yè)主管部門與政府其他部門往往在政策制定上難以形成呼應(yīng)，漁業(yè)部門所制定的方案往往受到各部門的制約，顯得勢單力孤。目前，大連市政府在政策扶持和資金導(dǎo)向方面仍然傾向于傳統(tǒng)的捕撈業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)加工業(yè)這三大主要行業(yè)。漁業(yè)主管部門想要發(fā)展休閑漁業(yè)還需要和政府部門、財(cái)政、銀行、海事、旅游以及環(huán)衛(wèi)部門加強(qiáng)配合，共同制定休閑漁業(yè)的發(fā)展方案，從而提高大連市休閑漁業(yè)的發(fā)展水平。

3.2 休閑漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏宏觀性

大連市目前關(guān)于休閑漁業(yè)的相關(guān)發(fā)展政策往往缺乏從大局出發(fā)的宏觀性，沒有從大連市整體布局和長遠(yuǎn)角度出發(fā)。這樣的規(guī)劃政策致使很多休閑漁業(yè)項(xiàng)目缺乏品味，吸引力小，多個項(xiàng)目間同質(zhì)化和同構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重。興建大量的相似類型的休閑漁業(yè)項(xiàng)目會導(dǎo)致旅游資源緊張，客流分配不均勻，地區(qū)旅游影響力減弱等現(xiàn)象。近幾年，大連市就已經(jīng)出現(xiàn)多個休閑漁業(yè)景點(diǎn)空置的現(xiàn)象，區(qū)域規(guī)劃不合理的弊端已經(jīng)開始初步顯現(xiàn)。

3.3 部分行業(yè)管理制度缺失

大連市作為漁業(yè)資源十分豐富的地區(qū)，相關(guān)的漁業(yè)管理制度在全國范圍內(nèi)還是比較完善的。但是，由于休閑漁業(yè)活動在大連市興起的時間較短，相關(guān)的行業(yè)管理制度以及行為規(guī)范還不是十分完善，主要體現(xiàn)在：一是政府和企業(yè)在管理和責(zé)任方面分工不夠明確；二是從業(yè)管理準(zhǔn)則不夠規(guī)范；三是安全生產(chǎn)監(jiān)督部門責(zé)任不夠明確；四是從業(yè)人員的相關(guān)培訓(xùn)制度不夠系統(tǒng)。

3.4 休閑漁業(yè)的融資渠道和資金扶持方面的優(yōu)惠政策力度不夠

目前，大連市休閑漁業(yè)的資金投入主要靠政府撥款扶植，資金來源相對單一。政府應(yīng)該出臺一些相關(guān)的補(bǔ)助以及優(yōu)惠政策以達(dá)到吸引多渠道融資，形成以政府財(cái)政扶持、銀行貸款、外地引資和本地投資多元化、多渠道的發(fā)展格局，為休閑漁業(yè)的發(fā)展提高穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4 大連市休閑漁業(yè)發(fā)展的公共政策供給方案

4.1 各部門應(yīng)加強(qiáng)合作使政策環(huán)境良性發(fā)展

近年來，面對海洋漁業(yè)的過度捕撈，漁業(yè)資源衰退，傳統(tǒng)捕撈業(yè)發(fā)展趨于緩慢，大連市的漁業(yè)發(fā)展亟待改變依靠傳統(tǒng)捕撈業(yè)的漁業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，大連市各有關(guān)部門應(yīng)不斷加強(qiáng)彼此間的合作，互通有無，使大連市休閑漁業(yè)的政策環(huán)境良性地發(fā)展起來。

4.2 健全休閑漁業(yè)各行業(yè)管理制度

隨著休閑漁業(yè)消費(fèi)需求的不斷增加，與休閑漁業(yè)有關(guān)的相關(guān)服務(wù)人員和相關(guān)服務(wù)設(shè)施的數(shù)量增長迅速。但是目前大連市休閑漁業(yè)在管理方面比較混亂，從業(yè)人員上崗前沒有經(jīng)過系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)，船舶設(shè)備參差不齊，各部門分工不夠明確等現(xiàn)象使游客的安全無法得到保障。所以，與休閑漁業(yè)有關(guān)的領(lǐng)域應(yīng)盡快出臺完善相關(guān)的法規(guī)和管理機(jī)制，整頓行業(yè)秩序的行動亟待展開。

4.3 加大政府對休閑漁業(yè)的資金和政策的扶植力度

政府應(yīng)不斷加大對休閑漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)投入和政策扶持力度，加快發(fā)展海洋休閑垂釣業(yè)。目前大連市已經(jīng)將“都市型現(xiàn)代漁業(yè)”建設(shè)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓。以大連市周邊縣市為例：小長山縣編制了《大連市長?？h小長山島國際海釣基地建設(shè)實(shí)施策劃方案》，長海縣提出了“釣魚搭臺，經(jīng)貿(mào)唱戲”的發(fā)展口號，不但帶動了地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，同時也為推動地方經(jīng)濟(jì)做出了貢獻(xiàn)。因此，大連市有關(guān)部門應(yīng)該從定位設(shè)計(jì)、制度制定、運(yùn)營管理、配套服務(wù)以及等多方面推進(jìn)國際海釣基地建設(shè)，促進(jìn)休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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