中企“出海”投資 商務(wù)部不再審

勞佳迪

境外投資松綁度超過(guò)上海自貿(mào)區(qū)

過(guò)去數(shù)十年，中企“出?！睋P(yáng)帆之前，首先遭遇的不是洋流和季風(fēng)，而是不得不想方設(shè)法拿到監(jiān)管部門(mén)的一紙批文。不過(guò)，最近商務(wù)部的一紙公告徹底改寫(xiě)了這一被業(yè)內(nèi)詬病的游戲規(guī)則。

9月初，商務(wù)部公告稱(chēng)，今年10月6日起，據(jù)新修訂的《境外投資管理辦法》，除一些涉及敏感國(guó)家或地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目外，未來(lái)中企任意金額的境外投資都將采取備案制，商務(wù)部不會(huì)再對(duì)其進(jìn)行核準(zhǔn)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，這種將審批權(quán)力完全讓出的做法，之前已經(jīng)在上海自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)了一年。一張成績(jī)單似乎能說(shuō)明企業(yè)的反響：上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任戴海波在接受媒體采訪時(shí)透露，截至今年8月底，上海自貿(mào)區(qū)已完成79個(gè)對(duì)外投資專(zhuān)案，有17億美元通過(guò)上海自貿(mào)區(qū)投向境外。

盡管商務(wù)部打開(kāi)境外投資“大門(mén)”，多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士都坦言，擔(dān)心地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)行層面會(huì)出現(xiàn)變相審批的現(xiàn)象，目前存在的多頭監(jiān)管、立法缺失等問(wèn)題仍待解決。

海外投資都用備案制

記者注意到，此次商務(wù)部的松綁力度空前，實(shí)際上比在上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)過(guò)程中放開(kāi)的程度更深。據(jù)上海自貿(mào)區(qū)在成立初期出臺(tái)的《境外投資專(zhuān)案?jìng)浒腹芾磙k法》和《境外投資開(kāi)辦企業(yè)備案管理辦法》，對(duì)允許實(shí)行備案制的境外投資一般項(xiàng)目依然劃有一條金額“紅線”：3億美元以下。

商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易研究院中國(guó)外貿(mào)研究部副主任李健接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，中企境外投資從審批制到核準(zhǔn)制再到備案制的政策變遷經(jīng)過(guò)了30多年，“自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)過(guò)程是讓決策者‘膽子’更大了，慢慢改變認(rèn)識(shí)，意識(shí)到企業(yè)可以自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，未必需要通過(guò)審批來(lái)把關(guān)?！?/p>

一家去年初在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊(cè)的基建公司總經(jīng)理李云風(fēng)（化名）則告訴記者，公司在新加坡和澳大利亞都有業(yè)務(wù)，一直有“落子”海外的規(guī)劃，今年成為在自貿(mào)區(qū)備案的“出海軍團(tuán)”的一員。

“核準(zhǔn)制和備案制的區(qū)別是企業(yè)投資的作業(yè)流程完全不一樣，前者是企業(yè)先到城市規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)逐一辦理手續(xù)，然后再和項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一起上報(bào)給政府主管部門(mén)，實(shí)質(zhì)是項(xiàng)目在送審之前已經(jīng)投入了大量前期費(fèi)用，但是能否最終通過(guò)政府核準(zhǔn)心里都是沒(méi)底的?！崩钤骑L(fēng)對(duì)記者坦言，以前多次發(fā)生幾家不同公司同時(shí)完成前置程序、最后重復(fù)建設(shè)的尷尬情況，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資源形成浪費(fèi)。

相比之下，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行整個(gè)項(xiàng)目備案到換匯投資的流程卻大大縮短?！跋饶玫絺浒笐{證，企業(yè)再去跑各個(gè)機(jī)構(gòu)就等于只是走一遍流程，過(guò)去整個(gè)核準(zhǔn)過(guò)程需要三四個(gè)月，現(xiàn)在在區(qū)內(nèi)只用一周左右。”李云風(fēng)表示。

股權(quán)投資基金弘毅投資對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》提供的一份資料也顯示，其在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)完成的第一單PE境外投資整個(gè)流程只用了5個(gè)工作日，隨后駕輕就熟地又僅用4個(gè)工作日完成了對(duì)美國(guó)STX公司的投資。

而此次商務(wù)部索性取消了3億美元的金額限制，對(duì)于一般項(xiàng)目全面松綁，這在中企境外投資歷史上確實(shí)具有劃時(shí)代意義。一位熟悉政策的企業(yè)老總對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》回憶道，20多年前，企業(yè)投資額在100萬(wàn)美元以上的，項(xiàng)目建議書(shū)和可行性報(bào)告都需要交到當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委來(lái)審批，合同、章程更是需要經(jīng)過(guò)經(jīng)貿(mào)部，這種嚴(yán)苛的高層審批模式一直延續(xù)到2004年。

“這一年發(fā)改委開(kāi)始實(shí)行核準(zhǔn)制，但是核準(zhǔn)制并沒(méi)有實(shí)際給企業(yè)帶來(lái)多大便處，只是將滿(mǎn)足金額限制的項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)下放到了省一級(jí)，其實(shí)只是行政壟斷內(nèi)部利益的一次重新分配?！痹摾峡偺寡?，核準(zhǔn)制向備案制過(guò)渡又經(jīng)過(guò)了10年之久，也是行政部門(mén)間博弈和掣肘的結(jié)果。

企業(yè)擔(dān)心地方搞隱性審批

不過(guò)，對(duì)于靴子落地的備案制，各方的反應(yīng)也并不完全是交口稱(chēng)贊，部分企業(yè)界人士甚至有些擔(dān)憂。

“行政部門(mén)如果是在備案過(guò)程中只扮演監(jiān)督角色，這是最健康的一種，但是也很可能在執(zhí)行的時(shí)候變成變相審批，就是由它來(lái)扮演確認(rèn)和許可的角色，等于是行政部門(mén)可以決定企業(yè)能不能獲得備案，這不僅無(wú)助于改變現(xiàn)狀，還存在更多尋租的空間，因?yàn)楸緛?lái)審批還要遵守《行政許可法》，備案反而不受任何限制?！蹦呈“l(fā)改委一位不愿具名人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢(xún)部研究員王小廣也對(duì)記者直言：“據(jù)我了解，核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)換還只是簡(jiǎn)化了一個(gè)程序，但是仍會(huì)有許多前置審批，我們?cè)?月、7月還做過(guò)調(diào)查，有些地方，商務(wù)部取消了核準(zhǔn)制，但別的部門(mén)并沒(méi)有取消，整個(gè)系統(tǒng)理順還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間?！?/p>

“前置審批”是指政府對(duì)企業(yè)立項(xiàng)時(shí)的一系列評(píng)估程序的審核?！昂藴?zhǔn)制下，大多數(shù)企業(yè)的項(xiàng)目前期費(fèi)用是有所降低的，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水資源論證、地質(zhì)災(zāi)害危害性評(píng)估、水土流失評(píng)估和防洪評(píng)估等這些費(fèi)用是明顯增加了，大部分評(píng)審機(jī)構(gòu)其實(shí)就是行政壟斷的。”上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊(cè)的一家生物技術(shù)公司董事朱明學(xué)（化名）對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》解釋。

也有企業(yè)憂慮，一些地方政府未來(lái)可能通過(guò)設(shè)立扶持項(xiàng)目、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)項(xiàng)目、命名掛牌項(xiàng)目等方式進(jìn)行公共資源的政策性分配，從而將備案制變成變相審批。

在先行先試的上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，關(guān)于備案制的討論也將重心移到了如何監(jiān)管的層面上。參與建言的復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究所研究員沈國(guó)兵告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，對(duì)于負(fù)面清單之外的投資項(xiàng)目由審批制改為備案制，政府投資準(zhǔn)入管理是由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，政府的事前審批權(quán)力弱化，代之的是事中、事后監(jiān)管能力需要強(qiáng)化，但這一切一定要建立全國(guó)最高標(biāo)準(zhǔn)的信用體系。

“不論外資、中資，在自貿(mào)區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須建立信用記錄和信用等級(jí)，必須構(gòu)建法律體系和法治環(huán)境來(lái)強(qiáng)化企業(yè)自律，否則政府監(jiān)管部門(mén)事中、事后的監(jiān)管很難奏效?！鄙驀?guó)兵說(shuō)。據(jù)記者了解，目前上海自貿(mào)區(qū)也在研究建設(shè)區(qū)內(nèi)企業(yè)的信用體系，致力于建立一個(gè)使守法企業(yè)快速發(fā)展、不守法企業(yè)自動(dòng)退出的信用環(huán)境，對(duì)備案制的試水還需要構(gòu)筑一道借助市場(chǎng)之手的防火墻。

業(yè)界呼吁盡快出臺(tái)《境外投資法》

記者在采訪中了解到，迄今為止我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一和明確的《境外投資法》，無(wú)法以法律的形式統(tǒng)一和規(guī)范對(duì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)、私營(yíng)和合資企業(yè)及其他投資主體境外投資的標(biāo)準(zhǔn)、審批程序和管理辦法，事后監(jiān)督機(jī)制也處于真空期。

另一方面，除了商務(wù)部之外，國(guó)家發(fā)改委也是境外投資的監(jiān)管部門(mén)，“二龍治水”的現(xiàn)狀導(dǎo)致了政策的“打架”。據(jù)悉，此前以核準(zhǔn)制為主的境外投資管理體制是確立于2004 年，包括兩個(gè)部分：一是由商務(wù)部及省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)來(lái)核準(zhǔn)企業(yè)的境外直接投資；二是由國(guó)家和省級(jí)發(fā)改委對(duì)境外投資資源開(kāi)發(fā)類(lèi)和大額用匯類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)。

所以目前關(guān)于境外投資核準(zhǔn)事項(xiàng)也都是由商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委各自規(guī)定的。兩個(gè)部門(mén)規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)性，不可避免地導(dǎo)致了雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分別查閱相關(guān)規(guī)定發(fā)現(xiàn)，凡屬資源開(kāi)發(fā)類(lèi)境外投資項(xiàng)目， 都需經(jīng)國(guó)家或省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)， 但根據(jù)商務(wù)部的現(xiàn)行規(guī)定， 地方企業(yè)開(kāi)展的能源礦產(chǎn)類(lèi)境外投資也應(yīng)報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)核準(zhǔn)。

又如，前往未建交的國(guó)家或特定的國(guó)家和地區(qū)（如受?chē)?guó)際制裁的國(guó)家、發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂的國(guó)家）的境外投資，其投資項(xiàng)目分別要經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部核準(zhǔn)。

不僅如此，就在商務(wù)部此次全面放開(kāi)中企境外投資備案制時(shí)，發(fā)改委執(zhí)行的依據(jù)仍是今年5月修訂的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》。根據(jù)第七條規(guī)定，中方投資額10億美元及以上的境外投資項(xiàng)目仍然需要由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。

值得一提的是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二 條規(guī)定， 國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定規(guī)章時(shí)， 涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)， 應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章。因此，近年來(lái)業(yè)界對(duì)于由國(guó)務(wù)院牽頭制定一部境外投資法的呼聲漸高。

事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，由于境外投資的發(fā)展要求，審批機(jī)關(guān)通常是由法律規(guī)定的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，由政府的一個(gè)部門(mén)或委員會(huì)來(lái)執(zhí)行，或國(guó)家儲(chǔ)備銀行，或政府機(jī)關(guān)和銀行。以韓國(guó)為例，其海外投資的審批就是經(jīng)財(cái)務(wù)部長(zhǎng)委任， 韓國(guó)銀行行長(zhǎng)執(zhí)行的， 具體審批歸由韓國(guó)銀行下設(shè)的海外投資事業(yè)審議委員會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一管理。

而在國(guó)內(nèi)，現(xiàn)行海外投資審批機(jī)關(guān)數(shù)量繁雜，中央級(jí)的不僅有國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部，財(cái)政部、央行、外匯管理局、外交部等都享有一部分海外投資審批權(quán)。同時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市等地方政府以及各企業(yè)的上級(jí)主管部門(mén)的參與更加重了多級(jí)審批的困局。

（實(shí)習(xí)生張文靜對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）