高校、公立醫(yī)院開展人員控制總量備案制管理的問題和對策研究

劉安慶

2011年中央部署事業(yè)單位分類改革工作時提出，對高等院校、公立醫(yī)院等公益二類事業(yè)單位實(shí)行備案制。2016年，萊蕪市開展了人員控制總量備案制管理試點(diǎn)工作，并在總量內(nèi)招聘了第一批工作人員。從一段時間以來的運(yùn)行情況看，新的管理模式有效地解決了之前存在的編制不足等問題，卻也出現(xiàn)了一些新的問題或爭議，需要在工作中進(jìn)行理清、完善，為下步深入擴(kuò)大推進(jìn)改革探索經(jīng)驗(yàn)。

一、現(xiàn)行編制管理模式在某些行業(yè)領(lǐng)域的局限

機(jī)構(gòu)編制是我們黨的重要執(zhí)政資源。目前，編制管理方式主要是單一審批制模式，主要通過制定標(biāo)準(zhǔn)、核定總量、定編定員、定編定崗、分類管理、使用審批、按編制核撥經(jīng)費(fèi)等措施實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行的編制管理模式在加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、控制人員規(guī)模、控制財政供養(yǎng)人員、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人員管理等方面為黨和政府做出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡發(fā)展，在一些行業(yè)領(lǐng)域或某些單位，單一審批制的管理模式也暴露出一些問題，編制問題、身份問題越來越成為社會的眾矢之的，經(jīng)常為一些改革難見成效和社會不公背鍋。

（一）編制總量越來越捉襟見肘。由于實(shí)行嚴(yán)格的編制總量控制，按標(biāo)準(zhǔn)核算的編制數(shù)在一些地區(qū)難以落實(shí)。萊蕪市在2012年便按照標(biāo)準(zhǔn)測算了中小學(xué)、公立醫(yī)院的編制總量，比原有編制數(shù)超3000名，但“巧婦難為無米之炊”，多年得不到落實(shí)。近年來，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深化，公立醫(yī)院的工作職能不斷拓展，醫(yī)療業(yè)務(wù)快速增長，人力資源日益緊缺。2014年萊蕪市調(diào)研顯示，全市5家公立醫(yī)院的人均床人比僅為1：1.0，編制配備明顯不足，缺編嚴(yán)重。在此情況下，各單位超編配備情況較為普遍，市人民醫(yī)院、市中醫(yī)院、市婦幼保健院人員超配達(dá)到29.7%、45.4%、131.8%。另外，各醫(yī)院還聘用了大量的編外人員，如市人民醫(yī)院、市中醫(yī)院、市婦幼保健院分別聘用了846人、351人、405人，編制數(shù)量與現(xiàn)實(shí)需要嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）限制了單位用人自主權(quán)。以計(jì)劃配置為主的人員配置方式，限制了高校、公立醫(yī)院等單位自由靈活地引進(jìn)人才。在醫(yī)療行業(yè)，隨著社會快速發(fā)展和醫(yī)改不斷深入，我國公立醫(yī)院的任務(wù)、財政渠道、所有制結(jié)構(gòu)以及醫(yī)學(xué)模式已發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的編制管理模式已難以適應(yīng)新時期公立醫(yī)院的發(fā)展需求。單位受制于編制，“需要的人才引不進(jìn)、引進(jìn)的人才用不上”，“職務(wù)能上難下，人員能進(jìn)難出，優(yōu)秀人才難進(jìn)”，很多醫(yī)院很難引進(jìn)和儲備人才，制約了單位人才資源的合理配置。教育行業(yè)，高校教師的招聘由人社部門承擔(dān)，教師的工資待遇由財政單獨(dú)核算撥付，學(xué)校沒有約束力，對教師難以管理。

（三）編內(nèi)編外人員待遇差別大。對于事業(yè)單位來說，編制是崗位設(shè)置、核定收支和財政給予補(bǔ)助的依據(jù)，編內(nèi)人員工作的穩(wěn)定性和所享受的福利待遇跟編外人員有著不小的差別，如在工資、津貼、社會保障、采暖費(fèi)報銷、住房補(bǔ)貼、職稱評聘、退休待遇等方面差別更大。編制還能夠解決很多錢解決不了的問題（如戶口等），“同工不同酬”，一直為業(yè)內(nèi)詬病。

（四）良性市場競爭難以形成。以醫(yī)院為例，正因?yàn)榫幹浦细郊拥姆N種好處，已經(jīng)在公立醫(yī)院擁有編制的醫(yī)生不愿意離開，還未獲得編制的醫(yī)生則想進(jìn)入編制群體，剛畢業(yè)的醫(yī)學(xué)生在擇業(yè)時，也更傾向于擁有編制的公立醫(yī)院。在這一大環(huán)境下，民營醫(yī)院無力與公立醫(yī)院爭搶人才，良性的醫(yī)療市場競爭格局無法形成，公共服務(wù)的提供受到影響。

二、實(shí)行人員控制總量備案制管理的必要性

2014年，中央編辦印發(fā)《創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理方式意見的通知》，對申請?jiān)O(shè)立面向社會提供公益服務(wù)、已制定編制標(biāo)準(zhǔn)的高等院校、公立醫(yī)院等公益二類事業(yè)單位，實(shí)行備案制管理。逐步創(chuàng)造條件，探索不再納入編制管理。近年來，部分中直事業(yè)單位和多個省市在教育、衛(wèi)生系統(tǒng)啟動了編制備案制試點(diǎn)工作。2016年，山東省在高校、公立醫(yī)院推行人員控制總量備案制管理，“高等院校根據(jù)類型特點(diǎn)、學(xué)生數(shù)等，公立醫(yī)院根據(jù)業(yè)務(wù)水平、類型特點(diǎn)、床位數(shù)、門診量等，結(jié)合單位實(shí)際情況，研究確定人員控制總量，報同級機(jī)構(gòu)編制部門備案?！睆膶?shí)踐中看，編制或人員控制總量備案制可以更好地強(qiáng)化分級管理與動態(tài)管理，由單位依據(jù)自身發(fā)展、工作需要確定組織機(jī)構(gòu)的人員編制。它是政府職權(quán)下放的一種體現(xiàn)，也是編制管理體制改革的創(chuàng)新，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）推動政府簡政放權(quán)。隨著十八大以來加快政府職能轉(zhuǎn)變的改革思路日益清晰化、科學(xué)化，高校、醫(yī)療等事業(yè)單位對機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)進(jìn)一步下放由被動適應(yīng)變成了主動期盼，希望主管部門以推動建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)為抓手，適當(dāng)“松綁”對單位人力資源管理的管控，解決因編制管理僵化，以及編制與養(yǎng)老、社保等相掛鉤引發(fā)的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)問題。

（二）提高單位自主權(quán)。開展備案制管理試點(diǎn)，盤活用人制度，提升單位職工整體素質(zhì)，為促進(jìn)單位又好又快發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，各醫(yī)療單位的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，人才自由流動，醫(yī)保全民開放，醫(yī)療需求日益增長，人力資源日漸緊張等，更加需要一種民主、寬松、靈活的用人環(huán)境和用人體制。實(shí)行備案制管理，是實(shí)現(xiàn)從身份管理到崗位管理的有效措施，是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

（三）激發(fā)人員活力。備案制管理是建立從身份管理逐漸走向崗位管理、定崗不定人、能進(jìn)能出、能上能下人事制度的重要一步，有利于逐漸讓工作人員從單位人變成社會人，有利于發(fā)揮市場在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。給醫(yī)生身份松綁，為醫(yī)生自由執(zhí)業(yè)提供保障，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的自由流動。高校教師也可以通過兼職獲得合法收入，發(fā)揮特長，服務(wù)社會，使科技創(chuàng)新及學(xué)術(shù)研究與社會實(shí)踐相結(jié)合，真正使專業(yè)特長人員可以憑借自己的專業(yè)能力吃飯。

（四）助力行業(yè)改革。當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，加快推進(jìn)公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制管理改革，堅(jiān)持政府監(jiān)管和醫(yī)院自主管理相結(jié)合，按照精簡效能的原則，建立適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制備案制度，是深化醫(yī)改的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是公立醫(yī)院綜合改革堅(jiān)實(shí)的機(jī)制保障。高校用人單位可以將財政資金和創(chuàng)收資金結(jié)合使用，通過更加合理的勞動收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人才，促進(jìn)高校、研究院所、企業(yè)之間人才的合理流動，更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動態(tài)化勞動力市場體系。

三、高校、公立醫(yī)院人員控制總量備案制工作中遇到的主要問題

2016年，萊蕪市對高校和公立醫(yī)院開展了人員控制總量備案制管理工作。其中，市直高校1所：萊蕪職業(yè)技術(shù)學(xué)院，編制692名、實(shí)有706人，聘用6人，按照標(biāo)準(zhǔn)核定批復(fù)人員控制總量951名。公立醫(yī)院5家，原核定編制數(shù)1293名，核定床位數(shù)1780張（實(shí)際開放床位數(shù)2332張），在編人員1826人，聘用編外人員1646名，按照標(biāo)準(zhǔn)核定人員控制總量3353名。2016年9月份，5所公立醫(yī)院在新核定的人員控制總量內(nèi)，自主制定、執(zhí)行新進(jìn)人員計(jì)劃，按照事業(yè)單位公開招聘有關(guān)規(guī)定面向社會公開招聘了短缺專業(yè)人才63名。通過座談了解，在日常管理過程中也出現(xiàn)了一些不便。

（一）人員控制總量的性質(zhì)尚未界定。人員控制總量是鼓勵高校、公立醫(yī)院去行政化、逐步取消編制，還是一種新設(shè)名目的編制形式？若是前者，編制部門大可一放了之；若是后者，編制部門最終仍然會像對編制一樣進(jìn)行嚴(yán)格管控。對實(shí)行備案制管理后，編制部門是否需要對新進(jìn)人員進(jìn)行專項(xiàng)管理問題，目前各地看法并不一致。萊蕪市將原在編人員、新聘用人員都包含在人員控制總量之內(nèi)，對原在編人員繼續(xù)實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有編內(nèi)人員按“退休一個、核銷一個”的辦法逐步收回編制，對單位在人員控制總量內(nèi)新聘用人員則不再納入實(shí)名制管理。

（二）備案制的人員工資由誰負(fù)擔(dān)。如果政府承擔(dān)人員工資，那么備不備案有何區(qū)別？如果政府不承擔(dān)人員工資，待在編人員全部退休后，員工工資將全部由單位承擔(dān)，又將如何保證單位的公益性？目前，衛(wèi)生主管部門和公立醫(yī)院仍然希望編制部門對自己自主聘用的人員繼續(xù)進(jìn)行背書或認(rèn)證，以便財政部門據(jù)此核撥“人頭費(fèi)”。

（三）控制財政供養(yǎng)人員難度加大。之前，編制使用審核制度，編制實(shí)名制管理制度、機(jī)構(gòu)編制、人員與財政預(yù)算相結(jié)合管理機(jī)制，一直是從源頭上有效遏制財政供養(yǎng)人員增長、控制行政成本的重要制度。實(shí)行人員控制總量備案制以后，相關(guān)制度沒有建立完善，同時也沒有了編制總量“紅線”要求，單位人員將不斷增加，行政成本將提高。

（四）配套政策還不完善?？刂瓶偭總浒溉藛T的工資制度、崗位聘任、保險繳納等政策不完善、不明確，存在不確定因素。2016年公立醫(yī)院人員控制總量備案工作實(shí)施后，市直衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)新錄用63人已經(jīng)辦理報到手續(xù)，但按現(xiàn)備案工作標(biāo)準(zhǔn)，編制部門不再出具編制通知單。因不能提供編制條，人社部門不再接收人員檔案，不核定工資基數(shù)，保險等相關(guān)手續(xù)尚未辦理。

（五）部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢。當(dāng)前仍處于改革過渡時期，高校、公立醫(yī)院人事管理制度改革涉及到編制、人社、財政、教育、衛(wèi)生計(jì)生等多個部門，定期聯(lián)席和溝通機(jī)制沒有建立，在微觀運(yùn)作層面還有很多工作未研究、細(xì)化。

四、對完善人員控制總量備案制工作的幾點(diǎn)對策建議

（一）明確備案含義。實(shí)行人員控制總量備案制管理，實(shí)質(zhì)上是一種穩(wěn)住存量、激活增量漸進(jìn)式改革方法，最終會走向單軌制，而不是雙軌并存。問題是在高校、公立醫(yī)院一統(tǒng)天下的情況下，總量能否控得住，財政能否擔(dān)得起，債務(wù)能否背得動。實(shí)質(zhì)上西方發(fā)達(dá)國家也有公立醫(yī)院和高校，但都不占主體地位，總量控制非常嚴(yán)；而占主體地位的私立高校和私立醫(yī)院，這是完全放開的一塊。就是說他們是穩(wěn)住公立，放開私立。公立醫(yī)院、高?？刂迫藛T總量是控不住的，也很難搞活。

（二）完善備案程序。目前有兩種模式：一是備案制人員在財政供養(yǎng)范疇，人員控制總量包含在編人員、自主聘用人員，編制部門對醫(yī)院在總量內(nèi)自主聘用的人員部門繼續(xù)辦理認(rèn)證手續(xù)，財政部門按照人員控制總量核撥經(jīng)費(fèi)。二是備案制人員不在財政供養(yǎng)范疇。高校、醫(yī)院自主公開招聘的人員，包括從原自聘人員中重新聘用納入總量備案內(nèi)的人員，實(shí)行與單位正式編制人員享受同工同酬，全面推行聘用制度和崗位管理制度，實(shí)行“按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”，以合同考核結(jié)果續(xù)聘晉聘，變身份管理為崗位管理。本級政府財政不承擔(dān)供養(yǎng)義務(wù)，工資等發(fā)放一律由單位自己統(tǒng)籌安排。

（三）推進(jìn)社會化改革。取消高校職員、公立醫(yī)院編制等改革看起來牽一發(fā)動全身，但從中國改革這棵參天大樹的角度來看，它仍然屬于一處“枝節(jié)改革”，需要創(chuàng)造很多條件，同步推行社會化改革。只要不公不私的社會角色還在，社會抵觸力量就會一直還在。而所謂“編制”，假如剔除其行政色彩，不過是一個單位的人員配置罷了，至于編制背后的待遇和福利，也是任何企業(yè)和機(jī)構(gòu)人事管理的基本要素。那么，單位職工去編制之后，這些問題其實(shí)仍然存在。必須以更大的視野、更堅(jiān)定的決心，推進(jìn)高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位去行政化，使事業(yè)的發(fā)展管理更多遵循市場規(guī)律，倒逼單位的管理體制發(fā)生正向的變化。

（四）完善配套政策。編制管理制度改革并非編制部門和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的事，它還涉及組織、人社、財政等多個部門。對總量備案管理人員在人事管理、工資福利、社會保障、職稱晉升與人才流動等方面一視同仁，確保備案制的順利實(shí)施，需要加強(qiáng)部門工作協(xié)作機(jī)制，需要建立定期聯(lián)席和溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)進(jìn)行。如人員控制總量備案后，財政部門無法再利用之前的編制“六聯(lián)單”辦理核撥“人頭費(fèi)”手續(xù)，這就需要盡快建立新的工作機(jī)制。涉及與編制管理相關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)老保險、戶籍管理、出國交流、住房補(bǔ)貼等工作，也需要按照事業(yè)單位改革總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定修改完善相關(guān)政策，密切加強(qiáng)部門間的配合協(xié)作。

（五）制定好員額標(biāo)準(zhǔn)。目前，高校、公立醫(yī)院人員控制總量仍然按照兩個行業(yè)原編制標(biāo)準(zhǔn)核算。核定標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是促進(jìn)管理科學(xué)化、規(guī)范化的重要手段，是控制財政供養(yǎng)人員和行政成本的重要抓手。制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)全面考慮事業(yè)單位人員配備的關(guān)聯(lián)要素，科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重和計(jì)算方法，力求標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容科學(xué)合理。推進(jìn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)工作，要堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制管理為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，根據(jù)單位承擔(dān)職責(zé)情況、工作量和現(xiàn)有編制使用情況等因素，結(jié)合各地財政實(shí)力，科學(xué)核定工作人員總量，并定期調(diào)整，特殊情況及時調(diào)整，以使人員控制總量真正接地氣、有效率。

（六）制定編外人員管理辦法。實(shí)行人員控制總量備案管理制度以后，一些事業(yè)單位又多了一類人員。對于控制政府組織機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)的主管部門來說，加強(qiáng)編外人員管理，編制部門具有不可推卸的責(zé)任，必須會同相關(guān)部門盡快制定完善編外人員管理辦法。對于單位在編制外聘用的人員來說，同工同酬、各項(xiàng)管理向編制內(nèi)人員看齊是一種基本權(quán)利的保障；從事業(yè)單位來看，這是改革的重要一步。在待遇相同的情況下，要創(chuàng)造條件，使編制內(nèi)外人員能進(jìn)能出、互為補(bǔ)充。實(shí)行人員控制總量以后，部分技術(shù)、后勤和特殊技能用工崗位，編外聘用人員也應(yīng)控制在編制限額或人員控制總量限額以內(nèi)。

（七）對備案制單位探索實(shí)行“經(jīng)費(fèi)包干”制度。積極探索實(shí)行人員控制總量與工資總額、人員經(jīng)費(fèi)脫鉤的管理模式，增人不增工資總額；鼓勵單位合理空編，采取編內(nèi)聘用、占編不入編方式解決人員不足，逐步形成人員管理上的自我約束機(jī)制。特別是事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌后，對一些行業(yè)事業(yè)單位不再與人事編制掛鉤，與企業(yè)一樣自由定員，財政只按事業(yè)單位完成工作量相應(yīng)撥款，實(shí)行‘經(jīng)費(fèi)包干、購買服務(wù)、人員自聘、合同管理辦法，鼓勵購買服務(wù)，精工用工，從長遠(yuǎn)上節(jié)約財政支出，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人事管理體制。

（八）健全臨時編制制度。編制總量在2012年底的基礎(chǔ)上只減不增，對控制財政供養(yǎng)人員確實(shí)起到了巨大的作用，效果顯著。但在一些地區(qū)、行業(yè)，亟需的人員編制需求得不到滿足，也會影響事業(yè)發(fā)展。因此，需要完善臨時編制制度，作為編制管理和人員控制總量的一種有益補(bǔ)充。臨時編制，指機(jī)構(gòu)編制部門為完成臨時性工作任務(wù)的機(jī)構(gòu)下達(dá)的編制。臨時編制要有明確的時限要求，在編制管理上相對比較靈活，既能有效地保障工作的進(jìn)行，又便于轉(zhuǎn)化或核銷。臨時編制應(yīng)嚴(yán)格審批，不得自行突破，使用臨時編制的工作人員的工資待遇與使用正式編制的工作人員相同。臨時性工作完成后，臨時編制即行核銷，選調(diào)參加臨時工作的人員一般按照“哪來哪去”的原則由各相關(guān)部門安置解決。

總之，備案制管理模式仍有一些工作細(xì)節(jié)需要解決，有許多配套改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)，既要解決當(dāng)前，又要考慮長遠(yuǎn)，確保這項(xiàng)改革堅(jiān)持正確軌道，讓單位、職工和群眾都能從中獲得實(shí)實(shí)在在的益處。□作者系萊蕪市委組織部副部長、市編辦主任 E：DL

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