政策議程理論綜述

朱水成+潘知

摘 要：政策議程是政策過程中的首要與核心環(huán)節(jié)，但長(zhǎng)期以來(lái)一直被人們所忽視，直到20世紀(jì)80年代末才有所改觀。然而，與政策過程中的其他環(huán)節(jié)相比，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)政策議程相關(guān)問題的探討依然明顯不足。為此，本文從政策議程涵義的界定、政策議程類型劃分、政策議程的地位和作用、政策議程的設(shè)置模式、政策議程設(shè)置的動(dòng)力機(jī)制以及隱蔽議程等方面進(jìn)行綜述，以期為國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的進(jìn)一步開展提供參考。

關(guān) 鍵 詞：政策議程；議程設(shè)置；隱蔽議程；綜述

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）11-0001-07

收稿日期：2014-06-03

作者簡(jiǎn)介：朱水成（1972—），男，湖南邵陽(yáng)人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院公共管理系副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)博士，研究方向?yàn)楣舱?；潘知?991—），女，河南洛陽(yáng)人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

基金項(xiàng)目：本文系上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)輿論影響公共政策的模式與關(guān)鍵因子研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12YS063；受上海理工大學(xué)博士啟動(dòng)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)輿論在政策輸出中的作用研究”的資助。

自1951年公共政策作為一門獨(dú)立的科學(xué)誕生伊始，無(wú)論是在“拉斯韋爾范式”還是在“德洛爾范式”之下，政策制定都是學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。以1973年普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基《執(zhí)行：聯(lián)邦計(jì)劃在奧克蘭的落空》一書的問世為標(biāo)志，學(xué)者們開始重視對(duì)政策執(zhí)行的研究并持續(xù)至20世紀(jì)80年代末。隨著“政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”的衰落，一些學(xué)者開始轉(zhuǎn)而關(guān)注對(duì)政策議程相關(guān)問題的研究。但與政策制定和政策執(zhí)行相比，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)政策議程相關(guān)理論的研究明顯不足。已有研究成果主要集中在如下六大方面：

一、政策議程的含義

中外學(xué)者對(duì)政策議程內(nèi)涵的界定主要從五個(gè)層面展開：第一，將政策議程理解為列入決策者議事日程的問題清單。安德森指出：“在人們向政府提出的成千上萬(wàn)個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的深切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程?！盵1]國(guó)內(nèi)學(xué)者王紹光也持此觀點(diǎn)。他認(rèn)為，政策議程就是“決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題”。[2]第二，將政策議程的概念邊界向前推進(jìn)，即政策議程不僅指列入政府議事日程的問題清單，還包括社會(huì)公眾所普遍關(guān)注和討論的問題。羅杰·科布和查爾斯·艾爾德認(rèn)為，政策議程包括系統(tǒng)議程和機(jī)制議程。前者是指“所有在政治共同體成員看來(lái)值得公眾關(guān)注的問題，以及所有處于政府合法管轄范圍內(nèi)的事”；后者是指“一系列明顯需要權(quán)威的決策者積極嚴(yán)肅思考的問題。”[3]金登則直接將政策議程界定為“對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目。”[4]第三，將政策議程的概念邊界往后延伸。查爾斯·瓊斯在《公共政策研究》中認(rèn)為，政策議程包括問題確認(rèn)議程、提案議程、使提案得到支持和發(fā)展的討價(jià)還價(jià)議程以及使政策方案不斷接受評(píng)估與檢驗(yàn)的持續(xù)議程等四個(gè)前后相接的階段。[5]第四，將政策議程的概念邊界同時(shí)向前和向后拓展。托馬斯·伯克蘭認(rèn)為，政策議程包括一般議程、系統(tǒng)議程、制度議程和決策議程四種類型。一般議程是指在一個(gè)社會(huì)或政治系統(tǒng)中可能提出討論的全部議題；系統(tǒng)議程是那些引起公眾注意且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的議題；制度議程則是那些得到權(quán)威決策者積極和認(rèn)真考慮的議題；而那些將會(huì)得到政府解決的議題則屬于決策議程。[6]第五，對(duì)政策議程進(jìn)行苛刻的條件限制，要求必須同時(shí)具備若干要件。安德森認(rèn)為，“那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程”。[7]托馬斯·戴伊將政策議程理解為“確定社會(huì)問題并且提出若干個(gè)解決方案”。[8]國(guó)內(nèi)學(xué)者舒澤虎所界定的政策議程是“把公共政策問題納入到政府的議事日程，并制定合適的公共政策方案加以解決?！盵9]

筆者以為，第一種觀點(diǎn)最符合政策議程的本義。“從最根本的意義上講，政策議程就是從政府角度認(rèn)識(shí)問題的過程”。[10]那些潛在或雖已引起社會(huì)公眾廣泛關(guān)注與討論但并未獲得政府決策者足夠重視的議題顯然不屬于政策議程。即便是那些已列入政府議事日程的議題也可能面臨著不同的結(jié)果：一種結(jié)果是經(jīng)權(quán)威決策者討論后認(rèn)為暫不需要出臺(tái)政策而宣告終結(jié)。例如：2010年11月17日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)《社會(huì)救助法草案》進(jìn)行了討論，討論的最終結(jié)果認(rèn)為出臺(tái)《社會(huì)救助法草案》的時(shí)機(jī)并不成熟。再如2004年12月14日，杭州市第十屆常委會(huì)第21次會(huì)議在對(duì)杭州市政府提出的要求調(diào)整2004年價(jià)格調(diào)控目標(biāo)的議案進(jìn)行審議后予以否決。另一種結(jié)果是決策者認(rèn)為需要出臺(tái)政策予以解決。這至少又可分為兩種情況，一種情況是解決問題的方案擬定與抉擇活動(dòng)緊隨其后；另一種情況是解決政策問題的方案在短期內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)，以至于經(jīng)過很長(zhǎng)一段時(shí)間后相關(guān)政策才得以出臺(tái)。譬如：美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)鐵路管理問題考慮了20年，對(duì)教育的全面援助也在國(guó)會(huì)議事日程上擱置了好幾十年。[11]故此，將政策方案的擬定與抉擇活動(dòng)強(qiáng)行“塞入”政策議程范疇也不妥。

二、政策議程的類型

《公共政策的制定：程序和原理》一書的作者拉雷·格斯頓從兩個(gè)層面對(duì)公共政策議程進(jìn)行了劃分。首先，他依據(jù)議題是否受到公眾關(guān)注而將政策議程分為公共議程和隱蔽議程。公共議程是指發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)等領(lǐng)域并不同程度受到公眾重視的問題。①其次，他依據(jù)待解決議題的性質(zhì)將政策議程分為實(shí)質(zhì)性議程和象征性議程。實(shí)質(zhì)性議程是解決實(shí)質(zhì)性問題的議程。實(shí)質(zhì)性問題需要具備三個(gè)要素：一是大量公共資源的分配必須是利害攸關(guān)的，二是議題引起公眾和公共政策制定者的嚴(yán)重關(guān)注，三是議題必須包含重大變化的可能性。象征性議程所討論的是象征性問題，它注重的是問題的價(jià)值而不是資源。例如：焚燒國(guó)旗、虐待兒童以及一些慶典、授獎(jiǎng)儀式等都僅具象征意義。[12]

科布和埃爾德從項(xiàng)目性質(zhì)的角度將議程分為正式議程和偽議程。偽議程指的是在沒有明確考慮其價(jià)值的情況下，以某種方式表達(dá)要求或?qū)σ蟊硎菊J(rèn)可。正式議程是有待權(quán)威決策者積極和認(rèn)真考慮的一組明確的項(xiàng)目。[13]

三、政策議程的地位和作用

對(duì)于政策議程在政策過程中的地位和作用，學(xué)者們均給予了較高的評(píng)價(jià)。蓋伊·彼得若斯認(rèn)為，政策議程設(shè)置至關(guān)重要，因?yàn)槿绻邌栴}不能被提上議事日程，那么它就不會(huì)被考慮，政府也就不會(huì)對(duì)之采取任何行動(dòng)。[14]因此，對(duì)議程設(shè)置的控制實(shí)質(zhì)上就在一定程度上掌握了政策決策權(quán)。正是鑒于議程設(shè)置在政策制定中的重要作用，托馬斯·戴伊指出：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”。[15]唐納德·鮑默和卡爾·范·霍恩也指出：“為設(shè)立政策議程的斗爭(zhēng)，比政策制定過程更重要。”[16]國(guó)內(nèi)學(xué)者劉偉和黃健榮認(rèn)為，政策議程的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：[17]第一，對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行“體察”和“認(rèn)定”，起著“守門人”和“過濾器”的作用；第二，政策議程扮演著“領(lǐng)航員”的角色；第三，政策議程具有象征性功能。

盡管政策議程的作用極其突出，但需要引起警惕的是：某一公共問題進(jìn)入政策議程并不意味著決策者就一定會(huì)對(duì)處于議事日程中的議題采取肯定的行動(dòng)或者做出對(duì)議案提出者有利的決策。它僅僅意味著該議題從成堆的其他議題中脫穎而出，將會(huì)得到?jīng)Q策者更進(jìn)一步的關(guān)注。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府而言，政策議程設(shè)置雖然是公共政策制定中更為關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)性的階段，[18]但這同樣也并不意味著在中國(guó)，某一政策問題一旦進(jìn)入政策議程就必然會(huì)有相應(yīng)的政策輸出或政策行動(dòng)。如2010年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出暫不出臺(tái)《社會(huì)救助法草案》的決定、①2007年上海市第十二屆人大常委會(huì)否決了上海市政府提交的關(guān)于修改上海城鎮(zhèn)醫(yī)保辦法的議案、②2004年杭州市人大否決杭州市政府關(guān)于修改年初工作目標(biāo)的議案等③均為明顯佐證。

四、政策議程設(shè)置的模式

議程設(shè)置模式所要解答的是“政策議題是由誰(shuí)提出”的問題。最早對(duì)政策議程設(shè)置模式進(jìn)行研究的學(xué)者是尼爾森·波斯比，他根據(jù)政策議題提議者的身份差異將議程設(shè)置區(qū)分為政府內(nèi)部模式和政府外部模式兩種類型。[19]托馬斯·戴伊提出了自上而下和自下而上兩種政策議程設(shè)定模式。[20]羅杰·科布和查爾斯·埃爾德以政策訴求主體身份和參與程度為依據(jù)，提出了外在創(chuàng)始、政治動(dòng)員和內(nèi)在創(chuàng)始三種模式。[21]外在創(chuàng)始模式是指政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個(gè)人或團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋和擴(kuò)散進(jìn)入公眾議程，公眾議程所形成的強(qiáng)大壓力迫使決策者啟動(dòng)政策議程。在政治動(dòng)員模式下，政策訴求創(chuàng)始者是擁有決策權(quán)的政治精英，為獲得足夠或更多的政治力量的支持，創(chuàng)始者會(huì)動(dòng)員政治系統(tǒng)內(nèi)外的更多成員參與其中，以促使政策議題順利通過審議或減少政策實(shí)施過程中的阻力。內(nèi)在創(chuàng)始模式的政策訴求由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員或部門提出，其擴(kuò)散對(duì)象僅限于體制內(nèi)成員而不涉及一般社會(huì)公眾，擴(kuò)散的目的是為了形成足夠的壓力以使決策者將問題列入議事日程。梅·彼特在科布的基礎(chǔ)上增加了一個(gè)聯(lián)合模式。[22]聯(lián)合模式是指政策訴求由政府系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)或成員提出后得到外部力量的支持和推動(dòng)，在兩者的共同作用下促使政策議程得以建立。彼得斯則從另一角度對(duì)政策議程的設(shè)置模式進(jìn)行了劃分，提出了議程設(shè)置的多元主義模式、精英主義模式和政府中心主義模式。[23]多元主義模式假定政策制定被分割成大量不同領(lǐng)域，所有利益集團(tuán)和個(gè)人都有機(jī)會(huì)來(lái)影響議程。在某一領(lǐng)域有權(quán)有勢(shì)的利益集團(tuán)和個(gè)人不一定在其他領(lǐng)域也有權(quán)有勢(shì)。精英主義模式認(rèn)為，議程設(shè)置并不是相對(duì)平等的群體之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是有系統(tǒng)地運(yùn)用精英權(quán)力來(lái)決定政治系統(tǒng)會(huì)考慮哪些問題。政府中心主義模式認(rèn)為，議程設(shè)置取決于政府內(nèi)部不同主體之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。彼得斯的議程設(shè)置模式在實(shí)質(zhì)上所探討的是不同主體在議程設(shè)置中的作用，而不是政策問題是由誰(shuí)提出的。

國(guó)內(nèi)學(xué)者王紹光依據(jù)政策議題的提出主體與公眾參與程度將政策議程的設(shè)置模式分為六種類型：[24]關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、上書模式、借力模式和外壓模式。動(dòng)員模式的內(nèi)涵與科布和彼特的觀點(diǎn)并無(wú)差異。關(guān)門模式指政策議程由擁有決策權(quán)的政治領(lǐng)袖或權(quán)力精英直接創(chuàng)建，而無(wú)需動(dòng)員下屬和公眾參與其中，以區(qū)別于動(dòng)員模式。關(guān)門模式乃精英政治體制下政策議程設(shè)置的主要模式。后四種模式其實(shí)質(zhì)是對(duì)外在創(chuàng)始模式的細(xì)分，將政府機(jī)構(gòu)之外政策訴求主體區(qū)分為接近權(quán)力中心的智囊和民間力量。內(nèi)參模式和借力模式的訴求主體都是智囊，區(qū)別在于前者是智囊直接向決策中樞表達(dá)訴求，后者還借助外部力量來(lái)迫使決策者啟動(dòng)政策議程。上書模式是指具有一定知識(shí)優(yōu)勢(shì)和地位的人給決策者寫信，提出政策建議。外壓模式與上書模式的差異不在于“外”而在于“壓”，即通過訴諸輿論對(duì)決策者形成足夠的壓力。盡管學(xué)者王紹光關(guān)于政策議程設(shè)置模式類型給國(guó)人以耳目一新且貼近中國(guó)現(xiàn)實(shí)之感，但筆者認(rèn)為，這一劃分方式依然存在一些值得商榷和有待完善的地方。首先，王先生將上書模式中政策倡議主體限定為具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)和社會(huì)地位的民間人士或組織，而將平民和政府系統(tǒng)內(nèi)的成員排除在外，這一理解顯得過于狹窄，因而也就無(wú)法概括上書模式的全部類型。縱觀歷史發(fā)展，“上書”現(xiàn)象發(fā)端于戰(zhàn)國(guó)，意指“國(guó)家官員向皇帝議事議政上報(bào)書面材料的一種制度”，[25]興盛于漢代，之后一直流傳至今。就“上書”一詞的本義而言，將政府系統(tǒng)內(nèi)的成員排除在上書模式主體之外顯然不妥，并且也在無(wú)形之中排除了我國(guó)政策議程設(shè)置中比較常見的官員上書模式。1969年，駐阿爾巴尼亞大使耿飚上書中央要求改變?cè)⒄?，最終被中央采納。[26]1993年3月，在全國(guó)人大八屆三次會(huì)議期間，遼寧省農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)等30名全國(guó)人大代表上書國(guó)家有關(guān)部門要求盡快制定《農(nóng)機(jī)投入法》，該建議引起有關(guān)部門的重視并展開研究。[27]2000年3月，時(shí)任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平上書國(guó)務(wù)院總理，力陳“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，引起了中央對(duì)“三農(nóng)”問題的關(guān)注，總理兩次做出批示。[28]王先生認(rèn)為平民既不了解上書通道，也缺乏話語(yǔ)權(quán)，提出的建議不可能被重視從而將其也排除在上書主體之外，其實(shí)未必盡然。2004年，河北省一位從事養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)《河北省土地管理?xiàng)l例》與《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定相沖突，于是上書全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)收到信后經(jīng)審查認(rèn)為情況屬實(shí)便致電河北省人大常委會(huì)，建議河北省人大常委會(huì)對(duì)與上位法相沖突的規(guī)定進(jìn)行修改。[29]2008年，北方工業(yè)大學(xué)一名大四女學(xué)生上書國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層要求將中南海新華門兩側(cè)標(biāo)語(yǔ)改換成具有時(shí)代精神的內(nèi)容，中共中央政治局開會(huì)討論此事。[30]其次，六類型模式在進(jìn)行理論創(chuàng)新的同時(shí)，拋棄了彼特模式類型中的一些合理見解。其實(shí)，由政府系統(tǒng)內(nèi)不享有決策權(quán)的主體提出、再借助社會(huì)力量共同作用推動(dòng)政策議程設(shè)置的聯(lián)合模式在我國(guó)也不乏其例。在云南怒江事件中，最早提出反對(duì)意見的是國(guó)家環(huán)?？偩?，但未能改變發(fā)改委開發(fā)怒江水電的決定。為了獲得更多的支持，國(guó)家環(huán)?？偩珠_始尋求社會(huì)力量，反對(duì)建壩的專家、民間人士與環(huán)保NGO成為國(guó)家環(huán)?？偩值耐恕Ｔ谏鲜龈鞣降墓餐妥饔孟?，溫家寶總理做出批示，怒江工程暫停開發(fā)。