論地方金融監(jiān)管法律規(guī)制的完善

張莉莉+高萌

摘 要：目前，我國地方金融監(jiān)管的法律制度尚不完善，存在地方金融管理重復(fù)與真空并存、地方金融管理部門權(quán)責(zé)不對等、職能定位與市場定位有偏差等問題。其原因主要在于相關(guān)法律制度的缺失。完善地方金融監(jiān)管法律制度可以借鑒溫州政府的《溫州民間金融管理條例》，通過確立監(jiān)管理念、監(jiān)管主體以及具體制度的構(gòu)架等建立起地方金融監(jiān)管法律體系，以促進地方金融監(jiān)管的法治化、規(guī)范化。

關(guān) 鍵 詞：地方金融監(jiān)管；民間金融；法律規(guī)制

中圖分類號：F832.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0035-05

收稿日期：2014-09-25

作者簡介：張莉莉（1979—），女，安徽廬江人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向為金融法、水資源法；高萌（1990—），女，江蘇徐州人，河海大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

一、我國地方金融監(jiān)管法律規(guī)制的現(xiàn)狀

近些年來，我國民間金融發(fā)展逐漸加快，金融業(yè)的地位越來越重要，因此受到了中央與各地方政府的重視。但目前國家還沒有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范地方金融監(jiān)管，地方金融監(jiān)管尚處于無法可依的狀態(tài)。例如，溫州金融改革試驗區(qū)建設(shè)以及珠三角多個區(qū)域金融發(fā)展規(guī)劃雖然獲得了國家層面的支撐，但歸根結(jié)底都只是獲得國家行政機構(gòu)的認可，并無制度化、法制化的章法可循。[1]其它大部分省市對民間貸款服務(wù)中心和民間資本管理公司的監(jiān)管也主要是依據(jù)省級、市級文件，而這些并不具有法律強制力和權(quán)威性。由于缺乏權(quán)威性的地方金融監(jiān)管法律法規(guī)，實踐中產(chǎn)生了諸多問題。

首先，監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空并存。當(dāng)前地方金融監(jiān)管職權(quán)尚不明確，地方政府對地方金融監(jiān)管，多采用設(shè)置金融辦的方式。地方金融辦在“一行三會”為主的中央金融監(jiān)管制度下彌補了其派出機構(gòu)在職能上的缺陷。然而地方金融管理體制與中央金融管理派出機構(gòu)的界限尚不明確，不僅易出現(xiàn)兩機構(gòu)職權(quán)重合的現(xiàn)象，造成監(jiān)管資源的浪費，也會在一定程度上造成國家宏觀調(diào)控政策與地區(qū)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，進而給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。對于地方和國家在金融管理方面如何分工合作、金融機構(gòu)風(fēng)險的處置、成本的分擔(dān)等等，目前尚無明確的制度安排，從而導(dǎo)致地方金融監(jiān)管出現(xiàn)越位和缺位現(xiàn)象。[2]

需要注意的是，縣級以下行政區(qū)域并未接受“一行三會”的監(jiān)管，而我國大多數(shù)的地方金融機構(gòu)如小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、典當(dāng)行、融資性擔(dān)保公司等還多設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村這些“一行三會”暫未觸及的行政區(qū)域。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，金融改革不斷加快，金融市場吸納民間資本的相關(guān)政策被逐步放寬，新型農(nóng)村金融機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，隨之而來的問題就是監(jiān)管真空現(xiàn)象將會更加突出。[3]若遇到管理空白，就容易出現(xiàn)兩機關(guān)之間相互推諉的現(xiàn)象。

其次，地方金融監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)不對等。目前，地方金融監(jiān)管機構(gòu)普遍存在事前無權(quán)監(jiān)管、事后處理問題的狀況。從地方金融發(fā)展權(quán)責(zé)相適應(yīng)的角度來看，地方政府一方面有權(quán)推進地方各個金融機構(gòu)的組建及擴張，有權(quán)對地方金融機構(gòu)出現(xiàn)的問題提出整改建議，但另一方面卻不承擔(dān)事前監(jiān)管的責(zé)任，監(jiān)管責(zé)任仍歸中央金融管理部門，這就造成了地方金融辦事前無權(quán)監(jiān)管、事后處理問題的權(quán)責(zé)不對等的狀況。

再次，地方金融管理部門職能定位與市場定位存在偏差。第一，地方金融管理部門角色模糊。譬如所有者與監(jiān)管者的角色同屬一個部門，集中兩者的權(quán)力很容易造成權(quán)力壟斷，同時也會降低監(jiān)管的有效性和獨立性。地方金融監(jiān)管部門多種職能混合也是對其監(jiān)管專業(yè)性的重大考驗，能否公正地處理好這兩種角色是一項巨大挑戰(zhàn)。第二，地方金融監(jiān)管偏離市場定位。在實際經(jīng)營過程中，由于受多種因素影響，大多地方金融機構(gòu)會偏離了這一市場定位，轉(zhuǎn)而追求“大而全”式的快速發(fā)展。[4]地方金融辦在行使金融監(jiān)管權(quán)的過程中，如果不要求地方金融機構(gòu)以市場定位為導(dǎo)向，就容易忽略中小企業(yè)的根本需求。

二、《溫州民間金融管理條例》的借鑒

隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，民間借貸規(guī)模也日益擴張。在溫州，80%以上的家庭或個人以及50%以上的企業(yè)都參與到了民間借貸中來。[5]浙江省政府對此做出了積極回應(yīng)，《溫州民間金融管理條例》（以下簡稱《條例》）應(yīng)運而生。作為全國首部專門規(guī)范民間金融的法規(guī)和首部地方性金融法規(guī)，《條例》為防范民間金融風(fēng)險、維護民間金融秩序起到了重要作用，使得民間借貸從無人管的模糊狀態(tài)變成了有法律可以遵守的陽光化狀態(tài)，促進了民間借貸的合法化與規(guī)范化。

首先，《條例》確定的監(jiān)管主體為溫州市人民政府以及下設(shè)的縣級人民政府，同時政府又是服務(wù)部門，對《條例》的實施起監(jiān)督與指導(dǎo)作用。在溫州市轄區(qū)內(nèi)委托設(shè)立為民間融資當(dāng)事人進行風(fēng)險提示的民間融資行業(yè)服務(wù)機構(gòu)，建立民間融資服務(wù)機制、風(fēng)險監(jiān)測機制、監(jiān)管出現(xiàn)問題的處置機制以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機制，明確了各個機構(gòu)的職責(zé)，以便管理過程中提高效率。該《條例》還規(guī)定“民間融資監(jiān)督管理和風(fēng)險處置工作應(yīng)當(dāng)納入本級人民政府年度目標(biāo)考核內(nèi)容”，這項規(guī)定有效地促進了地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理。各機關(guān)之間為了防范民間融資風(fēng)險、提高監(jiān)管效率，規(guī)定“地方金融管理部門和工商行政管理、經(jīng)濟和信息化、商務(wù)等有關(guān)部門以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立民間融資監(jiān)督管理信息共享機制”。

其次，《條例》涉及的監(jiān)管內(nèi)容十分廣泛。第一，《條例》規(guī)定可以設(shè)立從事定向集合資金募集和管理等業(yè)務(wù)的民間資金管理企業(yè)，以及其設(shè)立需要提交的具體材料等。民間金融管理條例中的重要部分是民間借貸，應(yīng)當(dāng)訂立合同約定履行義務(wù)，并且大額民間借貸還應(yīng)當(dāng)報送地方金融管理部門委托的機構(gòu)備案。第二，利率方面并沒有做特別管出限制，而是規(guī)定“民間借貸利率由借貸雙方協(xié)商確定，但不得違反國家有關(guān)利率的規(guī)定。”第三，對定向債券融資作出具體要求。包括規(guī)定每期定向集合資金合格的投資者人數(shù)限制、投資方式以及管理人出資比例。

再次，《條例》明確了監(jiān)管權(quán)力的實現(xiàn)方式?！稐l例》通過立法來對民間金融參與者進行具體約束，對民間金融活動中的各個環(huán)節(jié)做了具體規(guī)定，且鼓勵民間金融活動參與者維護自身權(quán)益。如在民間借貸過程中，鼓勵出借人就出借情況報送備案。在處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為證據(jù)且證明力較高。國家機關(guān)處理涉嫌非法集資、非法證券活動、非法經(jīng)營等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據(jù)。條例通過最后一章還規(guī)定了用法律責(zé)任來實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力，即通過反向約束的方式，使權(quán)利實現(xiàn)更加行之有效。

最后，《條例》的創(chuàng)新之處在于明確了準(zhǔn)許定向債券融資。針對在正規(guī)金融機構(gòu)小微企業(yè)融資難的情況，《條例》規(guī)定：“允許企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營需要，可以以非公開方式向合格投資者進行定向債券融資”。允許機構(gòu)定向集合資金，這也是間接為小微企業(yè)融資開路。通過專業(yè)化的管理，將分散的民間資金集聚起來，并以股權(quán)、債券等形式投資到實體和政府鼓勵的建設(shè)項目中來。

綜上所述，《條例》給了我們以下啟示：其一，準(zhǔn)確對監(jiān)管主體做出定位，起到監(jiān)管與服務(wù)并重的作用；其二，將民間借貸備案制度納入法律，為金融監(jiān)管提供法律保障。地方金融的發(fā)展主要是中小企業(yè)力量的積聚，該《條例》能充分考慮到中小企業(yè)的利益，為其解決了融資難問題，大大促進了中小企業(yè)的發(fā)展。但同時，《條例》也有其不足之處：譬如，《條例》只著眼于溫州市民間金融的發(fā)展，并未提及與其他周邊地區(qū)進行融資出現(xiàn)問題時該如何解決。這也是我們在今后制定新的民間金融法律時應(yīng)當(dāng)注意的問題。民間金融法制化是一個漫長的過程，雖然《條例》的創(chuàng)新與缺陷為其他省以及全國民間金融規(guī)范化提供了可資借鑒的經(jīng)驗，但《條例》的實施還需要實踐的檢驗。

三、完善地方金融監(jiān)管法律規(guī)制的構(gòu)想

（一）監(jiān)管理念的確立

完善地方金融監(jiān)管法律規(guī)制，需要正確的監(jiān)管理念予以指引。目前，國際上對于金融領(lǐng)域的監(jiān)管理念存在有三種主要模式，即：“風(fēng)險性監(jiān)管”、“原則性監(jiān)管”與“規(guī)則性監(jiān)管”。規(guī)則性監(jiān)管模式是一種能夠有效地控制市場風(fēng)險的監(jiān)管模式，一般規(guī)則的滯后性容易使市場自由度受到局限，很難對金融進行及時有效的監(jiān)管，同時也會產(chǎn)生不少監(jiān)管套利行為。規(guī)則性監(jiān)管的方式總體來說比較保守，不能完全適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟迅速發(fā)展的社會要求。而原則性監(jiān)管則能在一定程度上解決這一問題，“原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則?！盵6]原則性監(jiān)管方法旨在鼓勵市場主體的自愿努力、同時確保其管理自由是可以被觀察到并且建立在關(guān)鍵原則之上的。[7]地方監(jiān)管基本理念的確立應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的基本經(jīng)濟制度以及地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，由于原則性監(jiān)管更加注重市場主體自身的積極性，不會過多地限制市場主體的發(fā)展軌跡。因此，原則性監(jiān)管更加符合以市場規(guī)律為主，政府宏觀調(diào)控為輔的社會主義市場經(jīng)濟。

原則性監(jiān)管理念的確立直接涉及到地方金融監(jiān)管權(quán)的配置問題。建立健全地方性金融法律體系的過程，主要是通過授權(quán)給地方，以實現(xiàn)地方金融監(jiān)管的制度化與秩序化。在我國，由于金融立法權(quán)歸中央所有，只能由全國人大及其常委會行使，所以地方政府根本無權(quán)對地方金融事務(wù)立法。在應(yīng)對本地區(qū)金融業(yè)發(fā)展的各種問題和狀況時，只能上報中央來解決。由于法律總有滯后性，即使中央決定立法來加以解決，仍不能解除地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的燃眉之急。因此，建議通過省人大立法的方式，制定出能夠加強地方金融監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)，明確地方金融辦的執(zhí)法主體地位。[8]通過逐步下放金融立法權(quán)來慢慢建立健全地方性金融法律體系。根據(jù)我國《憲法》第3條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將金融立法權(quán)適當(dāng)下放給地方政府。地方政府可以參照地方性法規(guī)以及規(guī)章的制定，在地區(qū)出現(xiàn)新的經(jīng)濟問題需要規(guī)范時，有權(quán)制定臨時性法規(guī)。臨時性法規(guī)在實行一段時間后，如需繼續(xù)實施，應(yīng)當(dāng)報請上級機關(guān)備案。

（二）監(jiān)管主體的確立

地方金融辦旨在實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，提高地方的核心競爭力。因此交叉的監(jiān)管部分應(yīng)當(dāng)按照與地區(qū)的關(guān)聯(lián)度進行重新分配。對于極具地區(qū)特色的金融機構(gòu)以及對于地方經(jīng)濟發(fā)展有重要貢獻的金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)交由地方金融辦來監(jiān)管。地方政府金融辦代表地方政府進行金融監(jiān)管，可以獲得最優(yōu)質(zhì)的資源和地方政府的支持，在金融監(jiān)管的過程中更加了解地方金融機構(gòu)的現(xiàn)狀以及今后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的方向，起到更好地監(jiān)管作用。

需要明確的是地方政府金融辦的職能。地方政府設(shè)立金融辦來具體實施地方金融監(jiān)管的相關(guān)事務(wù)，其通過主要職能負責(zé)地方金融機構(gòu)的監(jiān)管。地方金融機構(gòu)種類多樣，包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機構(gòu)、小額貸款公司、融資性擔(dān)保機構(gòu)等區(qū)域性金融機構(gòu)；負責(zé)區(qū)域性金融市場及交易所的建設(shè)與監(jiān)管工作；協(xié)調(diào)處置本地區(qū)產(chǎn)生重大影響的金融風(fēng)險等。只有明確地方政府金融辦的職能，才能方便中央政府對其進行監(jiān)督，有利于地方金融辦更好地進行地方金融監(jiān)管，防止出現(xiàn)權(quán)力真空互相推諉的現(xiàn)象。通過明確中央與地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職能，建立中央與地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間分工明確、互相支持、聯(lián)合聯(lián)動的協(xié)作機制。通過建立中央與地方金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機制，明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位，進一步推動中央與地方金融管理體制的協(xié)調(diào)運行，促進地區(qū)經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)發(fā)展。[9]

（三）具體制度的建構(gòu)

首先，確立民間融資備案管理制度。備案制度要求義務(wù)人向主管機關(guān)提交相關(guān)材料予以置備，且當(dāng)事人必須對其提交材料內(nèi)容的真實性負責(zé)。民間融資備案制度是地方金融管理法律制度的重要環(huán)節(jié)。[10]《條例》中一項重要進步就是將民間借貸備案制度納入了法律，這體現(xiàn)了立法者有意用法律來規(guī)制民間借貸，對于借貸雙方來說備案制度是一個雙重保障，備案材料在雙方發(fā)生糾紛后可以作為法律性文件，具有一定的法律效力。當(dāng)前各類金融機構(gòu)的數(shù)量較以往有明顯的增加，民間融資的類型也是層出不窮，為了減少在融資過程中的風(fēng)險，并使政府可以準(zhǔn)確地把握當(dāng)前的經(jīng)濟狀況，應(yīng)當(dāng)建立民間融資備案管理制度。筆者認為，建立民間融資備案管理制度，應(yīng)主要從三方面入手：一是設(shè)立民間融資備案主管部門，該機構(gòu)可以由地方政府金融監(jiān)管設(shè)立，也可以以公司形式運行，由地方金融辦管理。二是制定備案的細則。包括備案的主體與內(nèi)容。備案的主體包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等民間金融機構(gòu)與個人。需要備案的內(nèi)容可以比照公司法公司注冊的內(nèi)容來確定。三是主管部門的人員配備?？梢圆扇」_考試形式招募，并由地方政府進行培訓(xùn)與管理。

其次，建立地方金融管理的政府責(zé)任制度。改革開放以來，我國中央政府與地方政府的關(guān)系經(jīng)歷了一個協(xié)調(diào)過程，呈現(xiàn)出良性互動逐漸取代零和博弈、中央權(quán)威和地方權(quán)限雙向增長、地方權(quán)限和地方責(zé)任同步上升的特征。[11]隨著金融監(jiān)管的地方化，地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍會越來越大。金融監(jiān)管權(quán)在傳統(tǒng)意義上是應(yīng)當(dāng)歸屬于中央的，但下放到地方后，就失去了對地方金融的監(jiān)管權(quán)，相反應(yīng)當(dāng)在多方面進一步加強對地方金融監(jiān)管部門的管理。一是法律方面的管理，在地方建立地方性金融監(jiān)管體系的過程，中央金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對地方金融監(jiān)管機構(gòu)制定的法規(guī)與規(guī)章進行認真審核，在發(fā)現(xiàn)有違法憲法或基本法律原則的情況時，應(yīng)要求其立即停止施行；在地方性金融法規(guī)違反中央的金融政策時也應(yīng)責(zé)令其整改。二是在對地方相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管方面，中央可以在地方設(shè)立中央金融監(jiān)管的常駐辦公室來負責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)地區(qū)金融監(jiān)管工作，并通過地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)來實現(xiàn)對本地區(qū)產(chǎn)生重大影響的金融風(fēng)險以及地方金融機構(gòu)進行監(jiān)管。這樣可以很好地起到上傳下達的作用，做到中央與地方的協(xié)調(diào)一致、邊界明確、權(quán)責(zé)明晰、互相支持。

再次，加強地方金融監(jiān)管機構(gòu)與中央派駐的金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。由于地方金融辦的代表機關(guān)是地方政府，在金融監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)更多地考慮地方政府利益的現(xiàn)象，因此，中央金融管理部門的派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認真履行法律規(guī)定的各項職責(zé)，加大監(jiān)管力度，保證國家宏觀調(diào)控政策在地方的有效實施，起到上傳下達的作用，為促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

各地金融辦自其產(chǎn)生之初便存在各種差異，這其中的差異包括其成立目的不同以及發(fā)展過程中存在的地域性差別。經(jīng)濟發(fā)展不同的地區(qū)不僅金融監(jiān)管機構(gòu)的名稱不同，也存在發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。在加強各地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作方面，美國聯(lián)邦政府的做法值得借鑒。美國聯(lián)邦政府為了便于協(xié)調(diào)各州的金融管理政策和規(guī)章制度，也便于各州監(jiān)管當(dāng)局互相交流經(jīng)驗，取長補短，聯(lián)邦政府成立了州金融管理者協(xié)會，定期召開會議，就有關(guān)管理方法、管理政策展開討論，促進交流與合作。監(jiān)管機構(gòu)的合作是與市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟民主化趨勢相一致的，而合作共治是地方分權(quán)的必然產(chǎn)物。分權(quán)之后，中央與地方雙層監(jiān)管機構(gòu)的存在，必然要求對監(jiān)管政策、手段進行協(xié)調(diào)，對監(jiān)管信息進行共享。[12]各省的金融辦可以將省內(nèi)各市各地區(qū)的金融辦負責(zé)人組織起來，定期召開金融辦交流會議，共同學(xué)習(xí)中央政府的相關(guān)文件，相互分享各市金融辦在監(jiān)管過程中的創(chuàng)新，以便各市金融辦取長補短。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Perfection of Legal Regulation of the Local Financial Supervision

——Draw on the Experience of “Wenzhou Private Financial Regulations”

Zhang Lili，Gao Meng

Abstract：At present，the legal system of local financial supervision is not perfect，there exist many problems，such as the repetition of local financial management is coexisting with the vacuum；local financial management rights and its responsibilities are not unequal；there is a deviation between the function positioning and the market positioning，etc.The main reason is the lack of relevant legal system.To perfect the legal regulation of the local financial supervision，we can draw on the experience of the “Wenzhou private financial regulations” of Wenzhou government，by establishing regulatory philosophy，the regulatory body and the system architecture and other specific aspects of financial regulation to establish local legal system，promote local financial regulation legalization and standardization.

Key words：local financial supervision；nongovernmental finance；legal regulation