吉林省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及建議

摘 要：近年來，隨著工業(yè)化、城市化浪潮的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出快速增長的趨勢(shì)，而積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展至關(guān)重要。吉林省土地流轉(zhuǎn)早在十幾年前就已經(jīng)開始，起初的土地流轉(zhuǎn)由于缺乏制度保障，沒有得到大范圍推廣。本文認(rèn)為，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是解決吉林省土地經(jīng)營碎片化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；闹匾獌?nèi)容。 提高土地利用效率，直接關(guān)系到吉林省的城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：土地流轉(zhuǎn)；土地改革；土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）11-0040-03

收稿日期：2014-07-20

作者簡介：牟青平（1973—），男，吉林永吉人，中共吉林市委黨校工商管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣芾韺W(xué)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這一重大政策突破，有利于進(jìn)一步明確農(nóng)民同土地的關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)；也有利于擴(kuò)展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

農(nóng)村改革30多年來，吉林省通過兩輪土地承包，得到了土地的農(nóng)戶超過95%，耕地實(shí)行家庭承包經(jīng)營超過了97%。然而，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)施多年的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的層面來看，農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位還沒有完全確立，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模生產(chǎn)要求不相適應(yīng)；從“統(tǒng)”的方面來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多成為“殼”，以往形成的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)很難滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新的服務(wù)體系尚未完全建立，家庭式的小生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間的矛盾日益凸顯。

一、吉林省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）吉林省土地流轉(zhuǎn)的總體水平

2013年1月，中央一號(hào)文件專門出臺(tái)政策，在明確農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，堅(jiān)持以依法、自愿、有償為原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持現(xiàn)有承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。黨的十八屆三中全會(huì)和中央一號(hào)文件肯定了有序土地流轉(zhuǎn)在土地資源合理開發(fā)利用上的重要性，也彰顯出土地流轉(zhuǎn)是我國發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路。地處東北地區(qū)的吉林省是農(nóng)業(yè)大省，也是我國農(nóng)業(yè)體系中難得的糧食凈調(diào)出省之一。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，吉林省既有與全國其他省份相似的背景，也有自身的特殊情況。當(dāng)前，吉林省土地流轉(zhuǎn)的總量小，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)在農(nóng)戶間的發(fā)生率高，政府組織引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的比重少，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制體制尚未建立健全。吉林省土地流轉(zhuǎn)合同期限主要在5年以下，而且，農(nóng)民的自我保護(hù)意識(shí)薄弱，約有50%的農(nóng)戶沒有簽訂有法律效力的土地流轉(zhuǎn)合同。由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以政府調(diào)配手段為主的土地資源配置方式使得我國在農(nóng)村土地立法上嚴(yán)重滯后，在某種程度上也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化和規(guī)范化發(fā)展。

（二）吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

在吉林省一些人多地少的區(qū)域，人地矛盾日益突出，農(nóng)民單純依靠土地已無法實(shí)現(xiàn)致富的需要。而愿意經(jīng)營土地的農(nóng)民和企業(yè)又對(duì)土地的需求很迫切，急于擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。因此，一些地方通過轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包實(shí)現(xiàn)了土地自由流轉(zhuǎn)。近年來，針對(duì)上述情況，吉林省通過不斷完善和深化土地政策，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

⒈從土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)來看，參與人數(shù)不斷增加。隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人數(shù)的逐年增長，很多家庭因缺少青壯勞動(dòng)力而不得不將土地交給勞動(dòng)力多或人多、地少的農(nóng)戶耕作，從離長春市較近的吉林、九臺(tái)、公主嶺等市（區(qū)）到較為邊遠(yuǎn)的松原、白城、延邊等地都普遍存在土地流轉(zhuǎn)的情況。其中，相對(duì)貧困市、縣的土地流轉(zhuǎn)更為突出，因?yàn)樵绞沁呥h(yuǎn)貧困、生活條件差的地方，外出務(wù)工的人員越多。此外，由于受自身文化素質(zhì)的限制，外出打工也難以找到穩(wěn)定、待遇高的工作和好的住所，因而就出現(xiàn)了外出務(wù)工人員頻繁外出和被迫返回的情況，導(dǎo)致這些地區(qū)經(jīng)常發(fā)生土地頻繁流轉(zhuǎn)問題。

⒉從流轉(zhuǎn)總量來看，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。農(nóng)村土地使用經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)可以在局部促成土地資源的相對(duì)集中，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。作為農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū)，近年來，吉林省對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不斷加大，相關(guān)的扶持政策不斷出臺(tái)，除糧食外，農(nóng)副產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求不斷增加，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也隨之增加。隨著越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，收入渠道不斷拓寬，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外，吉林省部分企業(yè)受國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不良的影響，導(dǎo)致了部分人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。一些大企業(yè)也看好了農(nóng)村的發(fā)展前景，呈現(xiàn)出社會(huì)資本流向農(nóng)村的跡象?，F(xiàn)階段，吉林省的土地流轉(zhuǎn)正面臨著有利時(shí)機(jī)。

⒊從土地流轉(zhuǎn)效益來看，收益明顯增加。企業(yè)和土地承包者得到流轉(zhuǎn)土地后，為了實(shí)現(xiàn)利潤最大化必須在效益上做文章。或開發(fā)新產(chǎn)品、或采用新工藝、或引進(jìn)新品種等。農(nóng)民承包、經(jīng)營轉(zhuǎn)讓的土地，既可以使其獲得穩(wěn)定的收入，也可以使從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解放出來的勞動(dòng)力通過務(wù)工或從事其他勞動(dòng)獲得新的收入。吉林省農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后，平均土地年收入在600元左右，最高可達(dá)1000元，相當(dāng)于農(nóng)民種植水稻、玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物產(chǎn)量的收入。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營后，服務(wù)經(jīng)濟(jì)的有效活化使農(nóng)民短期勞動(dòng)的人均年收入達(dá)到6000—10000元，管理或技術(shù)移民工人的人均年收入達(dá)到12000元，高的能達(dá)到30000元，有效拓寬了農(nóng)民增收的渠道。

⒋從土地流轉(zhuǎn)方式來看，土地基本用途并未改變。2013年中央1號(hào)文件規(guī)定：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！蹦壳埃质〈蟛糠值胤降耐恋囟加糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，其中從事糧食加工的最多。據(jù)吉林省國土資源廳的數(shù)據(jù)顯示，2013年吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為1206萬畝，占全省家庭承包地總面積的19%；成立種植業(yè)合作社18954個(gè)；創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)21058個(gè)。其中從事種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)17369個(gè)，流轉(zhuǎn)土地用作其他用途的僅占流轉(zhuǎn)總面積的1%-2%。

二、制約吉林省土地流轉(zhuǎn)的主要障礙

近年來，隨著農(nóng)村改革，特別是稅費(fèi)改革的不斷深入，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步減少，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性越來越大，外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)人數(shù)不斷增多。土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛與土地的流轉(zhuǎn)糾紛也逐年增多。吉林省因土地問題導(dǎo)致的糾紛已對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和糧食安全產(chǎn)生了極大影響。因此，妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛已經(jīng)成為保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。

⒈農(nóng)戶之間土地產(chǎn)權(quán)不清晰。有關(guān)農(nóng)戶處置自有土地的權(quán)力等方面的改革措施還沒有落到實(shí)處。主要體現(xiàn)在因產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，雖然農(nóng)民擁有土地、房屋等財(cái)產(chǎn)，卻難以作為資本投放到市場(chǎng)，轉(zhuǎn)化為投資資本，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力也因此無法得到有效發(fā)揮。其主要原因是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)多以口頭協(xié)議為主，日后一旦發(fā)生糾紛，難以查證協(xié)議內(nèi)容。

⒉相關(guān)管理機(jī)構(gòu)重視程度不夠。村、鎮(zhèn)一級(jí)政府管理部門沒有專職人員從事土地流轉(zhuǎn)管理工作，往往身兼多職。多數(shù)忙于本職工作，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作既無管理壓力亦無服務(wù)的動(dòng)力，因而導(dǎo)致服務(wù)職能形同虛設(shè)。個(gè)別村級(jí)干部法律素質(zhì)較低，對(duì)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及相關(guān)政策一知半解，對(duì)流轉(zhuǎn)形式及相應(yīng)的法律后果不了解。由于農(nóng)戶法律意識(shí)薄弱，相關(guān)部門又沒有必要的指導(dǎo)與管理，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范、不合法、流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全等問題普遍存在，甚至存在違規(guī)、違法現(xiàn)象。

⒊城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度存在差異。在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制沒有完全覆蓋之前，土地具有維穩(wěn)和變相就業(yè)的雙重功能。因社會(huì)保障制度不完善且存在城鄉(xiāng)差異，導(dǎo)致大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無法真正融入城市，無法享有與城市居民相同的社會(huì)保障，這就決定了農(nóng)民不肯輕易離開土地，仍把土地作為養(yǎng)老的“命根子”來看待。還有部分農(nóng)民對(duì)我國土地政策不了解，認(rèn)為將來可能會(huì)搞土地私有化，土地以后就歸個(gè)人所有了，如果現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓出去將會(huì)帶來更大的損失。

⒋缺少相關(guān)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省但其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平卻比較低，適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品類企業(yè)不多；同時(shí)，由于人均土地少，田地相對(duì)零散，導(dǎo)致土地多數(shù)不成片，機(jī)械化耕作受限，影響了土地大規(guī)模經(jīng)營所帶來的規(guī)?；找?。

⒌強(qiáng)制推行帶來的負(fù)面效應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成了不良影響。在一段時(shí)期，吉林省部分地區(qū)出現(xiàn)了為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視農(nóng)戶意愿，強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)合同主體錯(cuò)位。比如一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織與外來投資者不通過村民代表大會(huì)和農(nóng)戶就私自簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將承包地出租；此外，相關(guān)條款的不合理、不合法，一旦發(fā)生自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，村組織將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也容易產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)糾紛。

三、加快吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須盡快形成土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，多層面、多渠道地開展土地轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。

⒈進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地管理程序。一是做好農(nóng)村集體土地和房屋所有權(quán)登記工作。一方面，要建立農(nóng)村集體土地所有權(quán)檔案。結(jié)合吉林省土地和集體土地所有權(quán)制度改革，對(duì)村集體土地進(jìn)行詳細(xì)核查，進(jìn)一步明確隸屬關(guān)系并出具所有權(quán)證書；另一方面，應(yīng)制定農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記管理辦法，由房地產(chǎn)管理部門開展農(nóng)村住房信息調(diào)查，明確房屋所有權(quán)，保證房屋所有權(quán)證的頒發(fā)。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。根據(jù)統(tǒng)一的土地轉(zhuǎn)讓法律規(guī)定，按照自愿、有償?shù)脑瓌t，規(guī)范簽訂樣本統(tǒng)一的書面轉(zhuǎn)讓合同。所簽合同必須有明確的流轉(zhuǎn)形式，準(zhǔn)確的數(shù)量、時(shí)間、價(jià)格，使用的權(quán)利和責(zé)任。三是建立準(zhǔn)確、高效、便捷的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。農(nóng)村建設(shè)用地管理部門要在進(jìn)一步完善相關(guān)政策的同時(shí)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，力爭在最短時(shí)內(nèi)完成信息發(fā)布、土地估價(jià)、法律咨詢和政策服務(wù)等工作。

⒉進(jìn)一步建立耕地保護(hù)管理創(chuàng)新體系。按照2013年1月中央一號(hào)文件出臺(tái)的土地管理政策要求，加強(qiáng)吉林省域內(nèi)的土地利用規(guī)劃管理。嚴(yán)格貫徹落實(shí)全國主體功能區(qū)規(guī)劃；科學(xué)布局農(nóng)業(yè)用地、清理整頓城鎮(zhèn)建設(shè)用地、合理規(guī)劃自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地；優(yōu)化并完善吉林省土地利用總體規(guī)劃。實(shí)行耕地分級(jí)保護(hù)嚴(yán)格審批，建立耕地保護(hù)和合理補(bǔ)償機(jī)制。為保證土地產(chǎn)出能力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種田積極性，每年應(yīng)從土地出讓金中拿出一部分用于耕地保護(hù)、退耕還林、農(nóng)民養(yǎng)老等相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)。

⒊進(jìn)一步推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，建立和完善各項(xiàng)法規(guī)和政策。在保證土地用途不變的情況下，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)的有序、合法、有償流轉(zhuǎn)，支持各種形式的土地流轉(zhuǎn)，包括承包、轉(zhuǎn)租、交換、轉(zhuǎn)讓等；制定由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)決定，涵蓋土地區(qū)位差異、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素在內(nèi)的基準(zhǔn)價(jià)格；推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；積極開展集體土地綜合治理；建立多渠道、多形式的投入機(jī)制；開展田地、林地、宅基地綜合整治；合理規(guī)劃撤并村屯，使農(nóng)民向中心村和城鎮(zhèn)集中；以城鎮(zhèn)化化解土地供需矛盾。

⒋進(jìn)一步建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制。加大對(duì)有一定文化基礎(chǔ)的青壯年農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的力度，提高他們的就業(yè)能力，促使其向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；通過短期、單項(xiàng)的實(shí)用技能培訓(xùn)，幫助文化基礎(chǔ)較差的農(nóng)民擁有一技之長，以拓寬農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)渠道。為消除農(nóng)民對(duì)失去土地的顧慮，還要加大農(nóng)村社保、醫(yī)保的力度，切實(shí)做到老有所養(yǎng)，老有所依。

總之，加快土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，既可以實(shí)現(xiàn)吉林省農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高土地產(chǎn)出率，又可安置失地農(nóng)民，增加農(nóng)民收入，這也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代耕作方式的必然要求，是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

The Present Situation， Problems and Suggestions of the

Land Circulation in Jilin Province

Mu Qingping

Abstract：In recent years，with the rapid promotion of industrialization and urbanization，the rural land circulation has shown a trend of rapid growth.It is very important for the promotion of the healthy and orderly development of rural economy and urbanization to actively and steadily carry out the rural land circulation.The land circulation of Jilin Province had been started as early as over ten years ago； the initial land circulation hadn't been widely promoted as a result of the lack of system guarantee.This article thinks that to promote the rural land circulation is an important content of solving the fragmentation of land management，realizing the modernization and the scale of agricultural production in Jilin province.To improve the efficiency of land use is directly related with the sustainable development of the urbanization construction and economy in Jilin province.

Key words：land circulation； land reform；policy；Jilin province