政府法律顧問(wèn)制度模式研究

摘 要：完善政府法律顧問(wèn)制度是全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求，是深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)的需要。因此，應(yīng)加大政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與程度，建立以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防為主的政府法律顧問(wèn)制度工作機(jī)制，準(zhǔn)確定位顧問(wèn)律師與政府之間的關(guān)系，保證顧問(wèn)律師的獨(dú)立性。

關(guān) 鍵 詞：政府法律顧問(wèn)制度；政府法律顧問(wèn)；顧問(wèn)律師

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）11-0025-05

收稿日期：2014-10-10

作者簡(jiǎn)介：王曉初（1963—），男，吉林長(zhǎng)春人，吉林省政府法律顧問(wèn)，吉林創(chuàng)一律師事務(wù)所主任，研究方向?yàn)槊裆谭?、投融資實(shí)務(wù)。

作為首次以“依法治國(guó)”為主題的中央全會(huì)，黨的十八屆四中全會(huì)審議并通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱《決定》）這一依法治國(guó)“升級(jí)版”方案，確定了全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法治國(guó)的總目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)在“依法治國(guó)”方略提出17年之后，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民走進(jìn)“法治中國(guó)”的新時(shí)代。

全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的六項(xiàng)重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。其中深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，更是回答了人民群眾對(duì)有法可依和有法必依的期盼。建立和完善政府法律顧問(wèn)制度，是落實(shí)推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要保障，也給政府法律顧問(wèn)提出了更高的要求。

我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度起步相對(duì)較晚，但發(fā)展很快，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中普及法律顧問(wèn)制度這一國(guó)策的提出，對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的完善起到了極大推動(dòng)作用。吉林省政府第四屆法律顧問(wèn)團(tuán)正式成立，顧問(wèn)團(tuán)成員絕大多數(shù)由律師組成。作為典型的社會(huì)自由職業(yè)的代表，律師以其鮮明的職業(yè)精神和專業(yè)精神為全社會(huì)提供著法律服務(wù)，同時(shí)也肩負(fù)著為政府依法行政提供法律服務(wù)的使命。律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)并作為政府法律顧問(wèn)制度的主角，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然。為了能做好這項(xiàng)工作，筆者結(jié)合多年執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從完成依法行政，加快建設(shè)法治政府這一依法治國(guó)的主要任務(wù)出發(fā)，對(duì)政府法律顧問(wèn)制度模式作以下探討。

一、政府法律顧問(wèn)制度對(duì)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的作用

政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，是政府遵照市場(chǎng)規(guī)則聘請(qǐng)政府管理序列以外的法律專業(yè)和職業(yè)人士為政府提供法律服務(wù)的一個(gè)舉措。政府在履行對(duì)社會(huì)的管理職能過(guò)程中，由法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)支撐，可以確保政府行為的合法性。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，深化改革的重點(diǎn)，就是社會(huì)資源的配置主要由市場(chǎng)起決定作用，建立能保證市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的規(guī)則。政府如何在社會(huì)資源配置中起到恰當(dāng)?shù)淖饔?，涉及到政府如何適應(yīng)這種改變以及如何主動(dòng)改變?！敖?jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@不僅明確了深化改革的重點(diǎn)，也對(duì)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的地位和作用給予了科學(xué)的定位，是市場(chǎng)與政府關(guān)系在觀念上、認(rèn)識(shí)上的一次重大理論突破。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《決定》，更是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，突出了依法行政與法治政府建設(shè)的任務(wù)，這就迫切要求政府用法律思維、用依法施政行為準(zhǔn)確定位和處理與市場(chǎng)的關(guān)系，這也是對(duì)深化改革的保障。

（一）政府法律顧問(wèn)制度，是依法行政當(dāng)中不可或缺的機(jī)制

我國(guó)的社會(huì)資源配置方式在黨的十八屆三中全會(huì)之前的不同歷史時(shí)期曾發(fā)揮過(guò)不同的作用，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中所起的作用經(jīng)歷了從“輔助”作用，到“基礎(chǔ)”作用，再到“主要由市場(chǎng)起決定作用”的演變。雖然依法行政已經(jīng)提出多年，但在十八屆三中全會(huì)之前，社會(huì)資源的配置還是行政手段起了主要作用，依法行政更多的是完成社會(huì)資源的政府配置。

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖然取得了巨大成就，但一直以來(lái)的社會(huì)資源配置主要是由政府配置。也就是說(shuō)由政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，通過(guò)層層行政審批甚至行政命令來(lái)統(tǒng)管資源和分配資源。這種配置資源方式，在一定條件下，有可能從整體上協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集中力量辦大事。但是，審批排斥了市場(chǎng)主體的選擇，統(tǒng)管排斥了市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，從而容易出現(xiàn)資源配置不合理。近些年出現(xiàn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻帶來(lái)的行業(yè)壟斷及社會(huì)資源尤其是金融資源向國(guó)企傾斜等，都是資源配置不合理所致。采取市場(chǎng)配置的方式，依法行政的含義與過(guò)去相比有了質(zhì)的改變，就是讓主要由市場(chǎng)起決定作用的過(guò)程和諧有序。所以，深入推進(jìn)依法行政的前提，是更加嚴(yán)格地要求政府的一切活動(dòng)必須完全至于憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)范與制約之下。政府工作人員特別是政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，他們雖然也有很強(qiáng)的法律意識(shí)，但畢竟不是法律專業(yè)人士，所以讓律師作為法律顧問(wèn)參與到政府的決策和履行政府具體行政行為當(dāng)中，參與政府的立法與執(zhí)法，解讀法律，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，解決問(wèn)題，有利于主動(dòng)并有效解決依法行政進(jìn)程中的問(wèn)題。

（二）政府法律顧問(wèn)制度，是處理好公權(quán)與私權(quán)關(guān)系的客觀要求

處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，需要避免政府行為的盲目性和隨意性，特別是減少政府行為違法的可能性，避免給社會(huì)和公民權(quán)益造成損失。這就必須要求政府依法決策，政府行為合法。依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一也在于保護(hù)公民的私權(quán)利。公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系在于行使公權(quán)力的終極目的是為了保護(hù)私權(quán)利。政府在履行政府職責(zé)的過(guò)程中就包含著公權(quán)力的行使與私權(quán)利保護(hù)的對(duì)話。雖然完善產(chǎn)權(quán)制度在黨的十八屆三中全會(huì)的決定中處于非常重要的地位，雖然我國(guó)也頒布了《物權(quán)法》，但我國(guó)仍然缺乏完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，其中包括法律的執(zhí)行問(wèn)題，也包括一定的政府公權(quán)力的濫用導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)保護(hù)不利的客觀現(xiàn)實(shí)。長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，侵權(quán)容易，維權(quán)難，侵權(quán)成本過(guò)低而維權(quán)成本過(guò)高的落后執(zhí)法文化，已經(jīng)讓人們付出了沉重的代價(jià)，甚至表現(xiàn)在個(gè)人財(cái)產(chǎn)受到侵犯時(shí)，個(gè)人保護(hù)則需付出生命的代價(jià)；也存在消費(fèi)者權(quán)益不能得到充分保護(hù)，巨額國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等等。之所以社會(huì)存在仇富現(xiàn)象，就是因?yàn)橐徊糠秩素?cái)富的獲得是通過(guò)非法途徑或是通過(guò)特權(quán)得到的。產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)行為的起點(diǎn)和終點(diǎn)，只有通過(guò)法律上的完善，才能使“私有產(chǎn)權(quán)同樣神圣不可侵犯”成為可能，否則，在缺乏規(guī)則和不遵守規(guī)則的狀態(tài)下，即在缺乏法律保護(hù)下，任何人的產(chǎn)權(quán)都是不安全的。因此，產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)就成為社會(huì)資源合理配置的前提。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)，政府是人民群眾最應(yīng)該信任的權(quán)利保護(hù)者，依法治國(guó)與其說(shuō)是制度建設(shè)，同時(shí)也應(yīng)是文化建設(shè)。當(dāng)法律成為全民的信仰，當(dāng)社會(huì)公正成為人民群眾毋庸置疑的存在時(shí)，法治文化就會(huì)成為我們社會(huì)主義國(guó)家的核心文化。依法行政，首先體現(xiàn)為依憲行政，同時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)為政府準(zhǔn)確執(zhí)行和遵守法律，因此，應(yīng)不斷地?cái)U(kuò)大私權(quán)和保護(hù)私權(quán)，依法約束公權(quán)，公有產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，私有財(cái)產(chǎn)同樣神圣不可侵犯，合法權(quán)利必須受到平等保護(hù)。如知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)就關(guān)乎整個(gè)民族的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)創(chuàng)新能力差（2012年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球最具創(chuàng)新能力的企業(yè)前100名，沒(méi)有中國(guó)企業(yè)）的主要原因之一就是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠。因此，法律顧問(wèn)機(jī)制的存在，有利于保障政府通過(guò)嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確公正地執(zhí)法，保護(hù)創(chuàng)新，鼓勵(lì)創(chuàng)新，打擊山寨、高仿等侵權(quán)行為。

（三）政府法律顧問(wèn)制度，是加快建設(shè)法治政府的客觀要求

全面推進(jìn)依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，事關(guān)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依法治國(guó)從根本上講也是對(duì)政府提出的要求，對(duì)此，人民有很高的期盼。全面推進(jìn)依法治國(guó)要求政府必須提高依法執(zhí)政水平，嚴(yán)格按照憲法和法律治國(guó)理政。

市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。這一規(guī)律的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵就是建立市場(chǎng)規(guī)則，用市場(chǎng)規(guī)則完成對(duì)市場(chǎng)的調(diào)整。市場(chǎng)規(guī)則就是法律制度，所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又叫規(guī)則經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)模范遵守這一規(guī)則，以樹(shù)立政府誠(chéng)信，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與公平。因此，政府在履行政府職能過(guò)程中，必須依法決策，決策合法。政府要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)顧問(wèn)律師參與，為具體的決策者和執(zhí)行者提供法律服務(wù)，以解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸多問(wèn)題，化解和防范可能出現(xiàn)的社會(huì)矛盾?？梢?jiàn)，政府法律顧問(wèn)是政府履行職能過(guò)程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、解決問(wèn)題的客觀要求。

李克強(qiáng)總理曾提出我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展第二季，也是社會(huì)民主與法治發(fā)展的黃金時(shí)期。過(guò)去的發(fā)展雖然取得了很大成績(jī)，但也犧牲了很多，其中包括能源的過(guò)多消耗，對(duì)環(huán)境的破壞，以及法治方面的相對(duì)滯后，也堆積了一些社會(huì)矛盾。2014年，中國(guó)債市首現(xiàn)違約事件，即ST超日（2014年3月4日）公告：2011年公司債券第二期利息無(wú)法按期全額支付。從而正式違約，成為國(guó)內(nèi)首例債券違約事件，這也標(biāo)志著延續(xù)至今的中國(guó)債市剛性兌付就此終結(jié)。剛性兌付是非法律手段解決問(wèn)題的方式，這種方式的存在，降低了投資者特別是廣大散戶的投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，認(rèn)為反正國(guó)家不能讓我損失，實(shí)在不行政府也能兜底以保持社會(huì)穩(wěn)定。這一事件標(biāo)志著，在我國(guó)，遵守市場(chǎng)規(guī)則，用法律處理社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系，用法律解決社會(huì)矛盾，由市場(chǎng)決定資源配置時(shí)代的來(lái)臨。

（四）政府法律顧問(wèn)制度，有利于推動(dòng)政府自身建設(shè)和職能轉(zhuǎn)變

政府職能是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而轉(zhuǎn)變的。目前，我國(guó)政府正在向有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中再次明確了建立法治政府，廉潔政府和創(chuàng)新政府的目標(biāo)，明確了政府自身建設(shè)和職能轉(zhuǎn)變的方向。特別是創(chuàng)新社會(huì)管理，依法與合法將成為必要條件。

政府自身建設(shè)和職能轉(zhuǎn)變不會(huì)是一帆風(fēng)順的，必然涉及到保持政府政策的透明與穩(wěn)定，涉及到加強(qiáng)立法和完善監(jiān)督以強(qiáng)化對(duì)政府行為的規(guī)范，避免政府行為的主觀性與隨意性。這就需要政府法律顧問(wèn)用專業(yè)知識(shí)為政府的立法行為和具體的行政行為提出具有前瞻性及有實(shí)際價(jià)值的專業(yè)建議，參與到政府具體的行政行為當(dāng)中，完成具體法律事務(wù)的處理。

（五）政府法律顧問(wèn)制度，對(duì)保障社會(huì)公平與正義具有一定的推動(dòng)作用

社會(huì)的公平與正義與政府公權(quán)力的行使和市場(chǎng)壟斷程度密切相關(guān)。李克強(qiáng)總理提出了政府權(quán)力清單概念，即用約束政府權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)政府行為的合法性。其中，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入也將出現(xiàn)負(fù)面清單形式，沒(méi)規(guī)定的行業(yè)一律放開(kāi)，但問(wèn)題是由于國(guó)企對(duì)行業(yè)的壟斷，導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，國(guó)企壟斷就是公權(quán)力所致，其直接危害是導(dǎo)致現(xiàn)在的市場(chǎng)主體都不擅長(zhǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。而社會(huì)資源的市場(chǎng)配置，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的降低，將有利于問(wèn)題的解決。比如在香港，無(wú)線通訊服務(wù)是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，大陸是采取市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的壟斷性行業(yè)，移動(dòng)香港推出的68港元套餐含1600分鐘話費(fèi)，大陸同款套餐只包含350分鐘話費(fèi)，價(jià)格則是香港的4-5倍。

由于政府外聘的法律顧問(wèn)大多數(shù)由律師擔(dān)任，而律師是典型的自由職業(yè)者，非政府公務(wù)人員，法律顧問(wèn)在提供具有專業(yè)特性服務(wù)的同時(shí)，也有來(lái)自民間的監(jiān)督與參與。政府對(duì)法律意見(jiàn)的采納與否，也間接影響著政府行為的公正與公平。

二、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府形勢(shì)下的政府法律顧問(wèn)工作模式探討

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)約兩萬(wàn)多名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門的法律顧問(wèn)，構(gòu)建了省、市、縣三級(jí)政府法律顧問(wèn)工作體系。他們?yōu)楦骷?jí)政府部門提供法律咨詢、出具法律意見(jiàn)書(shū)、參與重大項(xiàng)目研究、參與涉法涉訴信訪處置，為政府科學(xué)決策、依法行政、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，但也存在很多問(wèn)題。如部分政府官員缺乏對(duì)政府法律顧問(wèn)應(yīng)有的重視；部分政府法律顧問(wèn)專業(yè)素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，不能適應(yīng)建設(shè)法治政府的需求；政府法律顧問(wèn)工作缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性等等。這些問(wèn)題都直接體現(xiàn)在工作模式當(dāng)中，使政府法律顧問(wèn)的作用沒(méi)有發(fā)揮到極致。對(duì)此，筆者從完善政府法律顧問(wèn)制度的角度，對(duì)政府法律顧問(wèn)的工作模式作以下探討。

（一）加大政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與程度

政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與不應(yīng)是在出現(xiàn)問(wèn)題的事后來(lái)處理問(wèn)題，而是應(yīng)該把法律顧問(wèn)當(dāng)作政府決策與社會(huì)管理過(guò)程中的剛性需求，政府法律顧問(wèn)不是指的某個(gè)人，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)，并且這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為依法行政框架下政府決策與社會(huì)管理不可逾越的環(huán)節(jié)。具體應(yīng)體現(xiàn)在：一是參與政府決策的論證過(guò)程，提供法律解讀和法律風(fēng)險(xiǎn)論證，對(duì)政府行為的合法性作出判斷。建立未經(jīng)過(guò)法律論證的問(wèn)題不形成最終決策的機(jī)制。二是參與各級(jí)政府及職能部門的依法行政過(guò)程，對(duì)政府具體行政行為提供法律服務(wù)。通過(guò)各級(jí)政府、各職能政府機(jī)關(guān)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的方式，讓政府法律顧問(wèn)覆蓋政府的社會(huì)管理與服務(wù)行為，并通過(guò)法律顧問(wèn)的工作調(diào)研與信息反饋獲得對(duì)政府管理行為的依法與合法的評(píng)估判斷，以期發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)反饋給政府決策部門，以利于解決問(wèn)題。三是政府法律顧問(wèn)應(yīng)貼近政府各級(jí)、各部門領(lǐng)導(dǎo)工作，及時(shí)提供法律咨詢服務(wù)。通過(guò)常態(tài)化溝通機(jī)制，為政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供法律支持。如建立顧問(wèn)律師與領(lǐng)導(dǎo)一對(duì)一服務(wù)機(jī)制，或?yàn)槟稠?xiàng)具體工作提供專項(xiàng)服務(wù)。這不僅有利于提高領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，也最大限度地減少了領(lǐng)導(dǎo)的工作與決策風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是可以確保各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)行為合法合規(guī)，不觸犯法律。

（二）建立政府專職律師與兼職法律顧問(wèn)相結(jié)合的顧問(wèn)律師隊(duì)伍

根據(jù)普及法律顧問(wèn)制度這一國(guó)策，應(yīng)明確要求各級(jí)政府必須建立法律顧問(wèn)制度。為了能使政府法律顧問(wèn)工作全面覆蓋政府的主要行為，切實(shí)保證運(yùn)轉(zhuǎn)有實(shí)效，防止政府法律顧問(wèn)制度流于形式，應(yīng)建立專職與兼職相結(jié)合的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

首先，建立穩(wěn)定的專職顧問(wèn)律師崗位。專職顧問(wèn)應(yīng)該屬于公職律師崗位，由具備律師資格的專業(yè)律師擔(dān)任，人數(shù)應(yīng)該是政府顧問(wèn)團(tuán)全體人員的三分之一。每一個(gè)專職顧問(wèn)可以對(duì)應(yīng)幾個(gè)兼職顧問(wèn)，以保證專業(yè)對(duì)口，專業(yè)分工明確。專職顧問(wèn)律師完成緊急事務(wù)處理和日常事務(wù)聯(lián)系、協(xié)調(diào)，與兼職顧問(wèn)律師互相補(bǔ)充并拾遺補(bǔ)闕。

其次，以律師為主，吸收法學(xué)理論研究專家、學(xué)者，組成兼職法律顧問(wèn)隊(duì)伍。政府法律顧問(wèn)應(yīng)按專業(yè)分工，有針對(duì)性地對(duì)應(yīng)政府行為，分擔(dān)政府日常法律服務(wù)工作。顧問(wèn)團(tuán)內(nèi)部應(yīng)實(shí)行集體討論制度，特別是對(duì)政府決策問(wèn)題和重大政府行為，或涉及疑難法律問(wèn)題的，均應(yīng)采取集體討論，匯總結(jié)論，形成法律意見(jiàn)后上報(bào)政府。

（三）建立以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主的政府法律顧問(wèn)制度工作機(jī)制

完成深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的任務(wù)，要求政府的觀念必須改變，體現(xiàn)在政府應(yīng)該也必須形成法律思維方式，用法律的思維去研究問(wèn)題和解決問(wèn)題。法治政府的簡(jiǎn)單含義就是一切政府權(quán)力來(lái)自于法律規(guī)定，行使權(quán)力的過(guò)程受法律的約束并接受全社會(huì)的監(jiān)督。法律顧問(wèn)制度的建立和完善，就是政府法律顧問(wèn)在參與政府工作時(shí)的作用體現(xiàn)，讓政府法律顧問(wèn)不僅僅只為政府提供簡(jiǎn)單的法律咨詢，而應(yīng)從多角度、全方位、全程介入政府的日常工作，完成政府法律思維的培養(yǎng)并形成習(xí)慣，最終讓依憲、依法、依規(guī)成為政府行為文化。這樣，就能保證在事前去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，隨之解決問(wèn)題，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而不是出現(xiàn)問(wèn)題后讓法律顧問(wèn)成為“消防隊(duì)員”。因此筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主的法律顧問(wèn)工作目的，政府法律顧問(wèn)的具體工作應(yīng)該包括：一是讓法律顧問(wèn)充分了解政府某項(xiàng)決策或具體行為的動(dòng)因和目的，以使法律顧問(wèn)在充分知情的情況下作出合理性判斷；二是根據(jù)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)政府機(jī)關(guān)作出的重大具體行政行為的法律依據(jù)、合理性進(jìn)行審查，提供法律意見(jiàn)；三是參與對(duì)政府機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件作出的政策性創(chuàng)新進(jìn)行合法性審查或法律論證；四是為政府機(jī)關(guān)的重大行政決策提供法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提供咨詢、論證意見(jiàn)；五是參與對(duì)政府舉行的重大活動(dòng)進(jìn)行研究、論證、評(píng)估并出具書(shū)面意見(jiàn)；六是協(xié)助政府參與協(xié)調(diào)政府各部門之間因職責(zé)不清引發(fā)的行政執(zhí)法爭(zhēng)議；七是參與政府重大投融資項(xiàng)目論證、商務(wù)談判和重大涉外商務(wù)合同的談判；八是為政府機(jī)關(guān)工作人員定期進(jìn)行法律培訓(xùn)，讓具體的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)具有工作上的法律思維。

三、政府法律顧問(wèn)工作的保障

（一）準(zhǔn)確定位顧問(wèn)律師與政府之間的關(guān)系，保證顧問(wèn)律師的獨(dú)立性

去行政化管理，重專業(yè)性需求是政府法律顧問(wèn)充分發(fā)揮作用的前提。律師作為社會(huì)自由職業(yè)者，應(yīng)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，獨(dú)立于當(dāng)事人，也獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。只有這樣，才能保證律師作為獨(dú)立第三方參與到社會(huì)各個(gè)階層的關(guān)系當(dāng)中，充分了解利益各方的訴求，提供以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的專業(yè)意見(jiàn)或律師代理服務(wù)。在律師為政府提供法律顧問(wèn)服務(wù)過(guò)程中，要嚴(yán)格確立顧問(wèn)律師與政府之間的委托關(guān)系系政府委托第三方（政府法律顧問(wèn)）參與到政府決策程序和合法性審查機(jī)制中來(lái)，委托第三方處理相關(guān)法律事務(wù)和起草法案。由于律師是在一定程度上代表了公眾，所以也拓寬了公眾參與立法的途徑。這樣，就必須把顧問(wèn)律師和行政人員嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，保證其以獨(dú)立第三方的身份，從專業(yè)角度，完成法律論證與提出法律意見(jiàn)。這也是律師參與政府工作的優(yōu)勢(shì)——獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)并堅(jiān)持己見(jiàn)，不受非法律專業(yè)因素的影響。

（二）優(yōu)化工作軟環(huán)境，建立律師調(diào)研綠色通道

要發(fā)揮政府法律顧問(wèn)在政府工作中的作用，就必須使其參與政府事務(wù)的權(quán)利和地位得以充分保障。律師作為社會(huì)應(yīng)用型專業(yè)人士，其任何服務(wù)都離不開(kāi)對(duì)事實(shí)的了解，因此，在工作中需要進(jìn)行大量的社會(huì)調(diào)研，完成課題調(diào)研、專項(xiàng)事務(wù)調(diào)研和政府行為結(jié)果調(diào)研。這樣，就需要政府相關(guān)部門給予配合，讓顧問(wèn)律師充分了解政府管理過(guò)程中的實(shí)際情況，掌握真實(shí)的第一手資料，以保障政府法律顧問(wèn)工作的高效、順利展開(kāi)。

（三）建立對(duì)顧問(wèn)律師定期培訓(xùn)機(jī)制，提高顧問(wèn)律師的服務(wù)能力

隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)，深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的任務(wù)的確立，政府將面臨著日益復(fù)雜的法律事務(wù)，這就需要律師提供大量的專業(yè)法律服務(wù)。律師在參與政府法律顧問(wèn)工作中，能夠較好地發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府處理行政管理以及民商事活動(dòng)中的相關(guān)法律事務(wù)，發(fā)揮律師在推進(jìn)法治政府中的職能作用。因此，應(yīng)將優(yōu)秀法律服務(wù)人才納入重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的高端人才項(xiàng)目，有重點(diǎn)、有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)急需的復(fù)合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進(jìn)。建立定期或不定期的滾動(dòng)式培訓(xùn)機(jī)制，特別是在綜合能力方面使顧問(wèn)律師有所提升。同時(shí)，顧問(wèn)律師了解政府各部門職能的內(nèi)容及特點(diǎn)，也是顧問(wèn)律師提供準(zhǔn)確服務(wù)的前提條件之一。

（四）建立經(jīng)費(fèi)保障制度和顧問(wèn)律師激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)顧問(wèn)律師的積極性

這里的經(jīng)費(fèi)是指政府應(yīng)設(shè)立法律顧問(wèn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)及日常政府法律顧問(wèn)團(tuán)正常工作（調(diào)研）所需經(jīng)費(fèi)等。實(shí)際上這就是政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的推廣和體現(xiàn)。政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制充分說(shuō)明了政府與法律顧問(wèn)之間的關(guān)系是一種聘任關(guān)系，這種關(guān)系有利于防止行政權(quán)力對(duì)顧問(wèn)工作的介入和影響。同時(shí)，為了鼓勵(lì)和表彰那些業(yè)績(jī)突出的顧問(wèn)律師，還應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)時(shí)機(jī)給予恰當(dāng)?shù)臉s譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)。

總之，全面推進(jìn)依法治國(guó)，完成深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的任務(wù)這一新形勢(shì)下的政府法律顧問(wèn)制度需要不斷完善，因此，要保證其健康發(fā)展，真正地發(fā)揮其作用，使政府的決策與行政行為都在法律框架內(nèi)完成，最終完成法治政府、廉潔政府、創(chuàng)新政府的建設(shè)目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Research on the Mode of Government Legal Adviser System

——From the Perspective of Lawyer Occupation

Wang Xiaochu

Abstract：To perfect government legal adviser system is the objective requirement of comprehensively promoting "rule by law"，the need of deeply advancing administration by law and speed up the building of government by law.The government should increase the participation of government legal advisers in government work，build the mechanism of government legal adviser system which is mainly about discovering and preventing，accurately locate the relationship between the lawyers as the advisers and the government， in order to ensure the independence of the lawyers as the advisers.

Key words：government legal adviser system；government legal advisers；the lawyer as the adviser