城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民信訪現(xiàn)狀介紹與治理對策研究

李熙賢

【摘 要】城市化進程的加快，農(nóng)村土地的銳減，使失地農(nóng)民作為一個獨立群體日漸發(fā)展壯大，文章通過對湖北恩施地區(qū)與仙桃地區(qū)走訪調(diào)研，將從農(nóng)民信訪權(quán)角度，剖析失地農(nóng)民的政治權(quán)利現(xiàn)狀，為失地者更好的維護權(quán)利提供思路。

【關鍵詞】失地農(nóng)民；政治權(quán)利；信訪權(quán)；維權(quán)意識；制度保障

一、農(nóng)民信訪權(quán)現(xiàn)狀介紹

農(nóng)民問題實質(zhì)上是權(quán)利問題。美國著名政治哲學大師羅爾斯提出了社會平等的基本原則，其理論基礎就是政治權(quán)利平等。然而，在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，占我國人口的絕大多數(shù)的農(nóng)民，其基本的政治權(quán)利，諸如言論集會自由、信仰自由和思想自由尚未得到充分的享有，其基本的人權(quán)與身份權(quán)都難以保障。最近這幾年，不斷“上訪”的農(nóng)民與不斷“截訪”的政府之間的博弈，也逐漸成為一大社會熱點。

當今中國進入了城市化快速發(fā)展時期，全國城鎮(zhèn)人口從1985年的2.12億上升到1995年的3.52億，從1995年到2003年，我國城市化率從29%上升到40.5%，平均每年上升1.28%。伴隨著城市建設的腳步，與之相對的是農(nóng)村土地的減少。根據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，我國耕地從1996年的19.51億畝降到2002年18 .89億畝。城市的高速擴張，不但改變著城市土地、農(nóng)村土地千百年來的布局與面積對比，也深刻影響著以此為生存、發(fā)展基礎的廣大農(nóng)民群體。失地農(nóng)民作為一個新的社會群體正日漸發(fā)展壯大。因此，作為廣大農(nóng)民群體權(quán)利缺失的集中代表——失地農(nóng)民的權(quán)利問題與維權(quán)之路備受矚目，失地農(nóng)民的信訪自由尤為重要。

那么什么是信訪呢？信訪是當代中國各級黨政機關、人民團體和企事業(yè)單位在處理人民來信來訪工作的實踐中逐漸形成的新詞匯。從廣義上說，信訪指的是古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省恩施市J村和G村簽訂的征地協(xié)議中土地補償費本是按每畝年產(chǎn)值10倍計算，而辦事處對農(nóng)民按照8倍補償，致使兩村隱瞞土地補償費100余萬元，對此，村民們組織上訪，但多次遭“截訪”。至此“恩施市有關部門克扣、挪用征地的補償資金”的說法不脛而走。關于政府“截訪”，不僅發(fā)生在恩施市，乃至在全國范圍內(nèi)都是普遍現(xiàn)象，筆者隨后走訪了湖北仙桃地區(qū)的部分上訪農(nóng)民群眾，雖然不全是因失地上訪，但與恩施市“金桂大道”農(nóng)民現(xiàn)狀也大同小異。作為其中的代表人物，李老漢一家五口人因仙桃市政府“城南開發(fā)項目”被強征農(nóng)地數(shù)十畝，至今仍未落實土地補償費，老漢三年內(nèi)五次上報省政府，均音訊全無。還有陳太太一家人位于S街道辦的三百多平米的獨棟私房，自從作為開發(fā)區(qū)被政府征收后，經(jīng)過多年催討，政府協(xié)同房地產(chǎn)商承諾按“1：0.8”的比例返還新房200多平米，但所還的所謂“還建房”據(jù)稱因為“一直在建”而始終懸而未決。對于陳太太的上訪，上級信訪部門一直未能及時有效地接待和處理，實行推諉、拖延，也使陳太太萬分苦惱。不容樂觀的現(xiàn)狀，讓越來越多的失地農(nóng)民在維權(quán)道路上步履蹣跚。

二、失地農(nóng)民信訪現(xiàn)狀原因分析

縱觀全國，地方政府在對待多數(shù)失地農(nóng)民上訪問題處理粗糙，有的地方動輒扣之以“群體鬧事”的帽子加以粗暴平息，這樣不僅妨害了眾多失地農(nóng)民的信訪自由，也給政府“陽光執(zhí)政”的正面形象蒙上一層陰影。造成如今農(nóng)民“上訪”與政府“截訪”對立的局面，無外乎包括以下兩方面：

（一）農(nóng)民自身上訪程序不規(guī)范

由于農(nóng)民接受信息的渠道不暢，法制意識淡薄，導致這部分農(nóng)民采取的方式略顯單薄，但靠單個行為難撼整體體制。更有一些農(nóng)民由于“護土心切”，進而直接拿起鋤頭與土地征收執(zhí)法部門“討說法”。出于農(nóng)村社會安定的大局考慮，政府也是迫于無奈地將這部分農(nóng)民進行強制遣散。

（二）政府管理缺乏調(diào)理

首先，政府規(guī)制辦法失衡，部分地區(qū)村干部為圖方便，常常不計情面，粗暴執(zhí)法，這樣往往使得矛盾更加激化。

其次，對被征收的土地管理上也存在諸多問題，有的村干部辨別是非能力差，法制觀念單薄，政務不公開，更有甚者以權(quán)謀私，關于農(nóng)村發(fā)展的重大事物上擅自做出決定，決策不民主，在救災物資發(fā)放、宅基地審批等項目上優(yōu)親厚友、處事不公。

三、如何完善我國信訪制度

由于社會轉(zhuǎn)型期帶來的社會矛盾復雜化等問題，導致農(nóng)民的訴求層次上升，帶給信訪制度更大的壓力。筆者在走訪調(diào)查湖北恩施與仙桃地區(qū)之后，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)民的切實需求，通過對我國當前信訪形勢的剖析，主要將從農(nóng)民自身層面與政府制度保障層面理順信訪主體多元、非正常上訪增多與公權(quán)力亂入等問題。

第一，從農(nóng)民自身層面上，要培育和增強農(nóng)民法律意識和權(quán)利意識，提高城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民的主體意識與主體觀念。由于農(nóng)民工自身文化素質(zhì)與法律素質(zhì)相對不高，導致農(nóng)民工維權(quán)往往會走向極端維權(quán)。作為城市邊緣群體的農(nóng)民工，他們自我維權(quán)的方式主要有平和與過激兩種。過激維權(quán)行為，從上塔吊誓死討薪，跳樓、服毒自殺，找人報復等個體方式，到圍攻單位領導，與保安人員發(fā)生流血沖突，靜坐、游行甚至沖擊國家機關等群體方式，應有盡有。因此從制度上引導農(nóng)民理性對待和妥善化解利益糾紛和社會矛盾，維護轉(zhuǎn)型期農(nóng)村的穩(wěn)定勢在必行，積極發(fā)揮村委會等基層群眾組織與工會組織的主導性作用，加大對農(nóng)民的普法教育力度。

第二，從政府制度保障層面上，政府要全方位拓寬公民參政和維權(quán)的渠道。首先，通過建立各級信訪網(wǎng)絡機制與信訪案件督查機制，保障農(nóng)民的信訪自由。在基層政權(quán)如縣、鄉(xiāng)、村級配備信訪聯(lián)絡員，在市級、省級部門開設專門的信訪管理辦公室，將每個信訪案件的督查程序法律化，從源頭打擊徇私舞弊的行為，解決審案結(jié)案拖拖拉拉的問題，確保信訪案得到公平公開公正的解決。其次，效仿政府管理市場的模式，建立信訪責任領域的領導問責制。把抓好農(nóng)村信訪工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廉政建設責任制的范圍，加強地方自治的鐵腕與效率，建設一個法治政府與可問責的政府。最后，發(fā)揮人大、政協(xié)與各人民團體的作用，讓人民組織參與對信訪部門的監(jiān)督工作，并可以與新聞媒體聯(lián)合，將失地農(nóng)民的“上訪”維權(quán)困難與政府部門的“截訪”行為公之于眾，動員社會力量參與到農(nóng)民權(quán)利保障的監(jiān)督與管理上。

英國法律史學家亨利·梅因（Henry Sumner Maine）有句名言：“所有進步社會的運動，到此為止，是一個從身份到契約的運動。”但活在光鮮的現(xiàn)代化城市中而身份無法“洗白”的失地農(nóng)民卻深刻體會著政治權(quán)利的缺失與維權(quán)的艱辛。農(nóng)民集體上訪不但增加了農(nóng)民負擔，更重要的是干擾了農(nóng)村社會正常的生產(chǎn)生活秩序，給社會增加了不安定因素。由于受到上訪農(nóng)民的干擾和沖擊，不少村社的正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法開展，大都處于半癱瘓狀態(tài)，由此產(chǎn)生的負面效應輻射到周圍村，甚至出現(xiàn)多村聯(lián)動與基層政權(quán)抗衡的混亂局面。進而引起了越來越多的農(nóng)民把集體上訪當作表達自己利益和不滿的主要形式?！耙胗谐雎罚仨毶像R路”的觀念已成為集體上訪農(nóng)民的普遍心態(tài)，農(nóng)民群眾的這種不健康的心理變化對中國的政治現(xiàn)代化產(chǎn)生的負面影響不言而喻。基于此，歐洲中世紀城市市民階級在與封建政權(quán)的政治斗爭中形成的理性精神在今天的村社社會中仍有借鑒作用。理性精神，無論是對農(nóng)民自身的道德法制觀念的增強，還是對政府“服務型”功能的發(fā)揮都至關重要。農(nóng)民法律信仰的培育是城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)在要求，也是農(nóng)民真正成長成為“城里人”的精神動員。當廣大農(nóng)民感受到法律所帶來的實惠與效益，那么城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)也就變得水到渠成。因此，農(nóng)民政治權(quán)利特別是信訪自由的保障，從根本上要求從農(nóng)民到村社再到政府“自下而上”的進步。

參考文獻

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