產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中的地方政府行為選擇及其優(yōu)化

劉秋銀

摘要：產(chǎn)業(yè)集聚對促進地方經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用。近些年來，地方政府通過組織建構(gòu)、政策設(shè)計、硬基礎(chǔ)打造和軟環(huán)境優(yōu)化，促進了產(chǎn)業(yè)集聚快速發(fā)展。然而，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集聚模式對市場在資源配置中的決定性作用有所忽視。產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中政府行為的優(yōu)化路徑包括：搞好產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策供給；營造產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的良好環(huán)境；建立產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的創(chuàng)新支撐機制。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)集聚；政府行為；優(yōu)化路徑

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0025-03

近些年來，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府積極發(fā)揮能動性，結(jié)合本地實際走多樣化的發(fā)展道路。其中，在沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，內(nèi)陸地區(qū)的一些地方政府開始把產(chǎn)業(yè)集聚作為地方經(jīng)濟發(fā)展的路徑選擇，積極推動產(chǎn)業(yè)集聚。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中，到底應(yīng)該如何處理政府與市場的關(guān)系？政府應(yīng)該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用？這是值得探討并必須弄清楚的問題。本文試圖通過對近些年來一些地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚中的行為特征及存在問題分析，提出政府行為的優(yōu)化路徑，以期推動產(chǎn)業(yè)集聚健康發(fā)展。

一、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中地方政府行為選擇現(xiàn)狀

實踐表明，產(chǎn)業(yè)集聚對推動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展有著重要作用。近些年來，不少地方政府積極致力把招商引資與培育產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)結(jié)合起來，打造有特色的產(chǎn)業(yè)集群，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。其主要行為選擇有以下幾個方面。

1.積極進行產(chǎn)業(yè)集聚的組織建構(gòu)

與完成其他工作的模式相同，許多地方政府在發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚中，成立了產(chǎn)業(yè)集聚領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室。這些組織往往由地方政府的“一把手”擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，其象征意義則是產(chǎn)業(yè)集聚是地方的“一把手”工程，以此引起自上而下的充分重視。在領(lǐng)導(dǎo)小組下面地方政府一般設(shè)置介于政府與市場之間的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會。委員會內(nèi)設(shè)規(guī)劃建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等具體的工作部門，出臺工作責(zé)任目標制、工作落實臺賬制、重點工作領(lǐng)導(dǎo)分包制、解決問題聯(lián)席會議制等工作推進機制，對重點工程、重點項目建設(shè)進度進行細化、量化，對工作成效進行定期排名通報，細化工作責(zé)任，加強過程控制，提高工作效率。管理委員會成為產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的推動力量，盡管它們是按照政府形式設(shè)立的，其實質(zhì)則是市場化運作的組織機構(gòu)。

2.進行產(chǎn)業(yè)集聚的政策設(shè)計

許多地方政府根據(jù)本地的具體情況，高標準編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、總體發(fā)展規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與輔助產(chǎn)業(yè)的定位和近、中、遠期發(fā)展目標。規(guī)劃編制的依據(jù)一般是中央政府或省一級政府所出臺的關(guān)于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的指導(dǎo)意見。產(chǎn)業(yè)集聚的政策設(shè)計體現(xiàn)了地方政府推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的努力，也使得產(chǎn)業(yè)集聚不再純粹是一

3.打造產(chǎn)業(yè)集聚的硬基礎(chǔ)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平?jīng)Q定著產(chǎn)業(yè)集聚的硬件環(huán)境，良好的基礎(chǔ)設(shè)施能夠提高集聚區(qū)的區(qū)域競爭力，加速產(chǎn)業(yè)的集聚與發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展過程中，尤其是產(chǎn)業(yè)集聚的起步階段，地方政府一般采取“政府主導(dǎo)+市場運作”的模式，建成一批標準化廠房，完善道路、供電、供水、供氣、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，增強當(dāng)?shù)氐奈{集聚和孵化再生功能。

4.營造和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚的軟環(huán)境

產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展既需要一定的硬件設(shè)施，更需要能夠促進產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新的軟件環(huán)境?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的硬件環(huán)境，而其軟件環(huán)境則依賴于政府為企業(yè)發(fā)展打造的服務(wù)環(huán)境?！霸谂嘤桶l(fā)展產(chǎn)業(yè)集群過程中，政府部門不宜直接介入和干預(yù)，但要增強服務(wù)意識，搞好服務(wù)。”①在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展過程中，許多地方政府通過服務(wù)型政府建設(shè)，不斷打造和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚的軟環(huán)境。政府一般會成立專門的服務(wù)機構(gòu)，如行政綜合服務(wù)中心，為企業(yè)的項目建設(shè)提供“一條龍、一站式”服務(wù)。一些地方規(guī)定每一位領(lǐng)導(dǎo)分包一個重點企業(yè)、一個重點項目，定期深入企業(yè)走訪調(diào)研，現(xiàn)場辦公以解決企業(yè)發(fā)展中的實際問題。

二、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中地方政府行為特征分析

我國的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展多是由地方政府主導(dǎo)的。地方政府通過各種手段和策略推進區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，總體而言取得了一定成效。但也存在不少問題，諸如產(chǎn)業(yè)布局分散、圈地現(xiàn)象普遍等等。究其原因，是這些地方在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中并沒有理順政府與市場的關(guān)系。地方政府在壓力型體制的運作邏輯下，選擇了政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，而忽視了市場在產(chǎn)業(yè)資源配置中的作用。

1.產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展體現(xiàn)著地方政府主導(dǎo)性

“盡管政府對產(chǎn)業(yè)集聚的形成和發(fā)展具有一定推動作用，但是政府行為決不能無視市場機制，更不能把自己的行為凌駕于市場之上?！雹谠谙颥F(xiàn)代化、工業(yè)化邁進的過程中，地方政府沒有放松經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，反而更深地主導(dǎo)著市場資源的配置。正是通過主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展過程，地方政府過多地介入到經(jīng)濟活動之中，產(chǎn)業(yè)集聚中也是如此。在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的組織建設(shè)中，地方政府設(shè)置的組織機構(gòu)在政府與市場之間運作，模糊了權(quán)力與資本的界限。除了提供服務(wù)的職能外，管理委員會更多的工作是為產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展招商引資。一些地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚中創(chuàng)造了多元化的招商引資方式，大力宣揚“人人都是招商主體，處處都是引資形象”和“誰招商引資誰光榮”的觀念，形成人人關(guān)心招商引資、支持招商引資、參與招商引資的局面。地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚中過度介入具體的招商引資活動，弱化了市場在產(chǎn)業(yè)資源配置中的作用，使得產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展行政色彩濃厚。

2.產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中地方政府運作的企業(yè)化

地方政府的發(fā)展行為體現(xiàn)出明顯的企業(yè)化運作的特征?！案骷壵透鱾€職能部門均承擔(dān)一定的經(jīng)濟指標，完成這一指標成為行政首長的第一任務(wù)，上級機關(guān)按照其下達的指標對下級機關(guān)的工作進度進行頻繁考核，指標任務(wù)完成的好壞，不僅關(guān)系到行政首長的政治前途，而且還直接關(guān)系到各職能部門的年終獎勵?！雹勰繕素?zé)任制在區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中被廣泛運用，注重量化考核和經(jīng)濟效益，并以嚴格的獎懲作為官員晉升的依據(jù)，政府運作的企業(yè)化特征明顯。政府行為企業(yè)化，政府直接成為市場活動中的活躍行動者和利益主體，造成的直接結(jié)果就是政府在經(jīng)濟活動進而在整個社會活動中的角色錯位。因為在這種情況下，地方政府將會更多地考慮自己如何在市場交易中獲利，如何通過市場行為增加財政收入，而忽視了地方政府作為公共利益者代表要提供基本公共服務(wù)的職責(zé)?？梢?，在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中，地方政府行為存在錯位問題，既有對微觀經(jīng)濟管制的越位，又有公共服務(wù)的缺位。

3.產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中地方政府角色定位模糊

實踐發(fā)展中，地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚中的角色定位問題并沒有得到很好解決。地方政府一般成立管理委員會來推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，但管理委員會的運作模式不同。有的集聚區(qū)管理委員會職責(zé)與分工比較明確，對落戶的項目與企業(yè)全面推行“全程服務(wù)責(zé)任制”；有的集聚區(qū)基本上是當(dāng)?shù)卣?，缺乏職能明晰的管理委員會來獨立行使集聚區(qū)經(jīng)營管理和公共事務(wù)管理的功能；有的集聚區(qū)管理委員會沒有當(dāng)?shù)卣x予的相應(yīng)職權(quán)，一些具體的事務(wù)需要與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門如財政、稅務(wù)、規(guī)劃等部門協(xié)調(diào)，機構(gòu)協(xié)調(diào)弱化了服務(wù)的質(zhì)量和效率，難以提供企業(yè)需要的“一站式服務(wù)”。角色定位模糊導(dǎo)致的結(jié)果是，地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中的管理體制沒有理順，缺乏對產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的科學(xué)謀劃，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的布局分散，無法形成產(chǎn)業(yè)集聚帶動發(fā)展的效應(yīng)。

三、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中地方政府行為的優(yōu)化路徑

產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展是推動地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的有效途徑。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中，一定的政府介入是必要的，但政府的介入方式和介入程度卻值得探討。“政府要準確把握集聚區(qū)形成和發(fā)展的基本規(guī)律，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)形成、發(fā)展、成熟和衰退的不同階段，以恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ唬侠戆l(fā)揮政府作用，推動和引導(dǎo)集聚區(qū)持續(xù)、快速和健康發(fā)展?！雹芡苿赢a(chǎn)業(yè)集聚需要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，進一步優(yōu)化地方政府行為。

1.加強產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策供給

在產(chǎn)業(yè)集聚中，市場是產(chǎn)業(yè)要素集聚的基礎(chǔ)手段，發(fā)揮著決定性作用；政府更應(yīng)當(dāng)充當(dāng)引導(dǎo)者的角色，而不是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。一是用科學(xué)發(fā)展觀作指導(dǎo)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)集群。二是做好產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的政策供給。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中，政府所提供的政策和制度顯得尤為重要。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，從頂層設(shè)計的層面加大政策扶持力度，因勢利導(dǎo)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過政策吸引、經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)等手段，推動產(chǎn)業(yè)要素在區(qū)域內(nèi)集聚。三是綜合發(fā)揮政府機制和市場機制的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展靠的是市場機制對產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置。因此，在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中，地方政府應(yīng)該通過政策規(guī)劃和制度設(shè)計，努力營造良好的產(chǎn)業(yè)集聚環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，讓市場機制成為產(chǎn)業(yè)集聚資源優(yōu)化配置的主要途徑。

2.營造產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的良好環(huán)境

努力營造良好的發(fā)展環(huán)境是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變其職能，根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重點，按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是營造良好的政策環(huán)境。地方政府要通過優(yōu)惠政策支持和激勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)移，妥善處理好產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中的利益關(guān)系，繼續(xù)實行財政扶持、稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠等政策。二是營造高效便利的服務(wù)環(huán)境。政府的服務(wù)質(zhì)量和效率是影響產(chǎn)業(yè)集聚的關(guān)鍵因素之一。地方政府要提高辦事效率和便利程度，真正使產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的政府辦事大廳運作起來，在政策許可范圍內(nèi)盡可能提供“一站式服務(wù)”，打造高效能政府。三是營造規(guī)范協(xié)調(diào)的法治環(huán)境。法治是市場經(jīng)濟得以運行的基礎(chǔ)，也是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的基本要素。規(guī)范的法治環(huán)境可以降低企業(yè)活動的交易成本。因此，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的各項活動都要依法進行。地方政府要規(guī)范政府部門及其工作人員的行為，堅持依法行事，有效規(guī)范當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活動和經(jīng)濟秩序，保護投資者的合法權(quán)益。

3.建立產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的創(chuàng)新支撐機制

產(chǎn)業(yè)集聚的目標就是創(chuàng)新，因而地方政府要通過機制創(chuàng)新增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新要以發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭，以改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新體制機制為動力，最終推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用。地方政府要尊重企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下作為創(chuàng)新主體的地位。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的創(chuàng)新要以企業(yè)為基礎(chǔ)，以企業(yè)為中心實現(xiàn)產(chǎn)、學(xué)、研、用有機結(jié)合，不斷提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的科技創(chuàng)新能力和整體發(fā)展水平。二是致力于產(chǎn)業(yè)集聚可持續(xù)競爭力的提高。地方政府要通過政策和法治手段，引導(dǎo)企業(yè)逐步增加研究開發(fā)投入，加大技術(shù)改造力度，加快培育自主創(chuàng)新基地，打造創(chuàng)新型集聚區(qū)。地方政府還要著力增強政策服務(wù)能力，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，促進企業(yè)協(xié)同發(fā)展。政府可以在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)積極發(fā)展市場中介組織，以其作為企業(yè)協(xié)同發(fā)展的鏈接者和促進者。三是強化產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)新的人力資源保障。地方政府要制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的人才規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展與人力資源開發(fā)的緊密結(jié)合。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)新型人力資源開發(fā)要以培養(yǎng)高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)技能人才和實用人才為重點，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，積極引進急需的高層次人才，提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的競爭優(yōu)勢。

注釋

①陳柳欽：《產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中地方政府的角色》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2009年第1期。②梁華峰：《政府在產(chǎn)業(yè)集聚過程中的作用和影響》，《人民論壇》2011年第14期。③何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社，2008年，第451頁。④蘭榮娟：《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展及政府作用定位研究》，《經(jīng)濟論壇》2012年第11期。

責(zé)任編輯：浩淼中州學(xué)刊2014年第10期黨群關(guān)系面臨的新問題及其破解2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10