規(guī)制審批權(quán)有多難

王開

分7批共632項行政審批權(quán)被下放和取消之后，本屆政府正試圖將這一改革推向深入，將“如何正當(dāng)行使權(quán)力”當(dāng)作下一步的舉措。

據(jù)國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室人士透露，他們正著手起草規(guī)范部門行政審批行為的文件。按照初步的設(shè)想，文件內(nèi)容包括更好地履行告知義務(wù)、優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批權(quán)限，以及加強(qiáng)責(zé)任追究等方面。此文件有望于年內(nèi)出臺。

中國的行政審批制度脫胎于前蘇聯(lián)的審批體系，一直以來都是政府配置資源、管理社會的主要手段。在手握審批權(quán)的部委辦公樓走廊里，常常能看到市長們在辦公室門口恭候，等待手持“路條”的處長接見。

“大政府背景下，由于部門權(quán)力并不清晰，所以只要管了某一領(lǐng)域，這個部門往往擁有很大的自由裁量空間，幾乎是想管什么就管什么。”一位不愿具名的學(xué)者說。政府逐利的空間由此被不斷放大?！艾F(xiàn)在，政府已經(jīng)意識到，自己的權(quán)力是有邊界的?！?清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾說。

然而，對于如何破除部門利益這一改革關(guān)鍵，目前尚缺乏切實舉措。

確定邊界

如果想知道國務(wù)院各部門掌握了多少項審批權(quán)，可以查看“國務(wù)院部門行政審批事項匯總清單”，這份由國務(wù)院審改辦于2014年3月發(fā)布的權(quán)力清單，第一次以“曬權(quán)”的方式公之于眾。

“這是對審批權(quán)的正當(dāng)性這一核心問題進(jìn)行改革，即設(shè)立審批權(quán)應(yīng)有正當(dāng)理由，也只有在市場失靈的地方，才應(yīng)該啟動行政權(quán)力，而不是簡單地提高行政效率、簡政放權(quán)?！毖懻f。

對此，國務(wù)院總理李克強(qiáng)也曾明確表示，改革不是一概否認(rèn)審批制度，但一些純商業(yè)、純經(jīng)濟(jì)的事項還拿來審批，很容易造成尋租、腐敗。界定政府的權(quán)力邊界，成為此次行政審批制度改革的首要著力點。

“我偶然發(fā)現(xiàn)國土部有一項‘跨省、自治區(qū)、直轄市銷售的礦泉水的注冊登記的審批事項，才第一次知道原來平時喝的礦泉水還需要蓋這么個章。我當(dāng)時就覺得這個審批權(quán)肯定是第一個被取消的。”一位網(wǎng)絡(luò)從業(yè)者說。

果然，這一審批事項在今年7月22日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》中被公布取消。

在國務(wù)院各部門中，國家發(fā)改委無疑是審批權(quán)大戶。這個龐大部門的每個司局幾乎都握有審批權(quán)。比如，固定資產(chǎn)投資司負(fù)責(zé)審核重大城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)保設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)項目等；財政金融司負(fù)責(zé)審核財稅、金融、證券、保險系統(tǒng)重大項目及印鈔造幣行業(yè)建設(shè)項目等；價格司則負(fù)責(zé)組織對重要商品、服務(wù)價格項目的成本調(diào)查和監(jiān)審，審核少數(shù)中央政府管理的商品價格、服務(wù)價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

在此輪行政審批改革中，國家發(fā)改委已經(jīng)取消和下放了44項審批事項。國家發(fā)改委投資司副司長羅國三表示，依據(jù)發(fā)改委等五部委于去年12月28日發(fā)布的文件，除了少數(shù)特定項目外，“路條”已經(jīng)被一律取消?！啊窏l是沒有規(guī)則，沒有依據(jù)的，發(fā)‘路條的自由裁量權(quán)非常大?！彼f。所謂“路條”，是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項目開展工程前期工作的批文。

“接下來，我們還將放開一批由中央政府管理的商品、服務(wù)和資源性產(chǎn)品的價格?！眹野l(fā)改委秘書長李樸民表示。

據(jù)國務(wù)院審改辦一位負(fù)責(zé)人介紹，審批事項該不該取消、能不能下放、取消或下放后的效果怎么樣，今后都要經(jīng)過政府部門、企業(yè)和服務(wù)對象、專家學(xué)者“三關(guān)”的評估。在聽取三方面意見的基礎(chǔ)上，再形成取消和下放審批事項的具體意見。

規(guī)范使用

在努力解決“權(quán)力是否正當(dāng)”問題的同時，審批制度改革還將目光投向“權(quán)力如何使用”的問題。國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長楊晶此前在向全國人大常委會作報告時已經(jīng)明確提到，將把規(guī)范行政權(quán)力的行使放到更突出位置。

國務(wù)院審改辦同樣在強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”，其牽頭起草的規(guī)范行政審批行為的指導(dǎo)文件，即試圖提高審批權(quán)的運(yùn)行效率。

但對于“規(guī)范”二字，各部委都尚未有清晰概念，還在研討之中，目前部署的通常是審批流程的細(xì)化，以及政務(wù)信息化和公開化。

在這一方面，走在前面的是農(nóng)業(yè)部，作為國務(wù)院部門中第一個也是唯一一個行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點的部委，已經(jīng)發(fā)布實施了141項行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了審批標(biāo)準(zhǔn)化、管理精細(xì)化，其他標(biāo)準(zhǔn)也將于近期發(fā)布。

據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳行政審批辦公室主任王玨介紹，自2013年以來，農(nóng)業(yè)部依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，逐項制定從提交、初審、受理、辦理、辦結(jié)直至結(jié)果公開全過程的各個環(huán)節(jié)審批規(guī)范，明確權(quán)限，落實責(zé)任。

目前，除農(nóng)業(yè)部外的其他部門，僅將審批事項和簡單流程整理出來。

進(jìn)一步減少自由裁量權(quán)則是“規(guī)范”的另一重要方面。信息化在這個議題中被各部門特別重視。

“我們之前審批制度的不規(guī)范，很重要的一個方面就是在無關(guān)緊要的環(huán)節(jié)耗時太多，而在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻被忽略?！毖懻f。

實際上，已有多個地方和部門已經(jīng)展開了審批標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的嘗試。比如，有些省級政府以及絕大部分市縣政府都建立了行政審批大廳，通過網(wǎng)上審批、便民審批、聯(lián)合審批等方式，提高行政審批效率和服務(wù)水平。

部門利益難題

需要看到的是，審批權(quán)歷來是中國行政體系的核心利益，對這一體系的改革動議由來已久，但經(jīng)過多年嘗試，數(shù)輪反復(fù)后，終未能撼動其根本。

1988年以前，國家對投資實行嚴(yán)格管理，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)審批。1988年投資體制改革時，確立了政府只負(fù)責(zé)公益性、基礎(chǔ)設(shè)施類的政府投資項目，經(jīng)營性投資活動與部委脫鉤。當(dāng)時的改革措施是，經(jīng)營性投資由國家計委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營。

這本來是國務(wù)院部門職能轉(zhuǎn)變的一次良機(jī)?！暗歉鱾€部委都反對，每次開國務(wù)院會議都反對。”一位熟悉當(dāng)年改革內(nèi)情人士介紹說，改革遭到各個行業(yè)主管部門的抵制。

1994年，國務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司，原有人員和回收的部分資金進(jìn)入國家開發(fā)銀行。此后，此類經(jīng)營性投資再次回歸政府部門管理，目前20多個部委擁有投資權(quán)限，均源于此。

1992年鄧小平南方談話之后，政府和企業(yè)投資熱情高漲，雖然當(dāng)時已經(jīng)提出“誰投資誰決策”的思路，但由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)過熱，國務(wù)院力壓之下，投資決策權(quán)下放并未實質(zhì)推行。這一狀況直到1998年才有改觀。受國內(nèi)洪災(zāi)和亞洲金融危機(jī)的影響，政府急需增加投資，擴(kuò)大內(nèi)需。此時，由國務(wù)院部門牢牢掌握的企業(yè)投資權(quán)才有所松動，一些權(quán)力開始下放。

2004年，國務(wù)院批準(zhǔn)國家投資體制改革方案。這次改革的一大進(jìn)步，是國家對企業(yè)投資不再審批，但為了防止下放后造成的混亂，國家對重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實行了另一種更為簡化的審批方式——核準(zhǔn)，其余非重大、非限制類項目實行備案。2004年7月25日，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》公布，嘗試將國家部委的審批權(quán)變成核準(zhǔn)權(quán)，同時公布了核準(zhǔn)目錄。

2007年，國家發(fā)改委投資司相關(guān)負(fù)責(zé)人透露要對“目錄”進(jìn)行修改。2009年，發(fā)改委將新的核準(zhǔn)投資項目目錄上報國務(wù)院。按照修改建議，向地方和國務(wù)院其他部委（工信部、水利部、農(nóng)業(yè)部、鐵道部等）下放核準(zhǔn)權(quán)限。但是，2009年版核準(zhǔn)目錄最終未獲批準(zhǔn)。

“那一輪改革至今已經(jīng)十年，投資體制改革方案里的很多削減審批權(quán)內(nèi)容遭到了部委的抵觸，直到現(xiàn)在都沒有落實?！币晃涣私馇闆r的專家說。

當(dāng)時，八成以上企業(yè)投資實行的是備案制。備案作為前置的審核就是必備的手續(xù)，在建設(shè)之前拿到準(zhǔn)予備案的文件，否則不能開工建設(shè)，這樣，備案很容易變成“變相審批”。

長期以來，企業(yè)投資項目核準(zhǔn)、備案一直沒有走出“一收就死，一放就亂”的怪圈。

在體制未變的大背景下，本輪改革同樣要面臨部門利益問題?！叭澜绲恼块T都有攬權(quán)的傾向，但并不是所有政府部門都謀求部門利益，我們國家的部門逐利的問題確實更嚴(yán)重一些?！毖懻f。在他看來，這與公務(wù)員薪資待遇不高，政府權(quán)力沒有得到有效的監(jiān)督和制約有關(guān)。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部主任余暉認(rèn)為，中國審批權(quán)改革最該注意的地方即是那些不是法律授權(quán)的，是靠部門文件和行政慣例而來的審批權(quán)。

“那些涉及到宏觀調(diào)控、區(qū)域規(guī)劃、項目建設(shè)的審批事項，大都在法律范圍之外，導(dǎo)致審批權(quán)不可訴?！庇鄷煴硎?，大多數(shù)國家的宏觀調(diào)控都是依靠金融和財政政策，只有中國是通過行政審批的方式。

實際上，涉及宏觀調(diào)控、區(qū)域規(guī)劃和項目建設(shè)的審批事項，因直接參與資源調(diào)配，大都“含金量”十足。真正劃清政府在這些領(lǐng)域的權(quán)力邊界，才會從根本上解決部門利益問題。

行政審批制度改革，要解決是否正當(dāng)、如何規(guī)范使用，都有賴于行政權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約，而這無疑與行政體制改革進(jìn)程緊密相連。