社會治理創(chuàng)新：理論蘊涵、實踐困境與路徑探尋

摘要：社會治理創(chuàng)新是現代政府治理模式變革的理性選擇。針對目前我國社會治理創(chuàng)新中面臨的政府管制模式制約、公民社會力量微弱、公民治理能力低下等障礙，應當通過推進行政改革，發(fā)揮政府作為治理主體的主導性作用；拓展公民社會參與路徑；提升基層民眾社會治理能力；建立社會治理創(chuàng)新的互動銜接運作機制等途徑，探索構建有中國特色的社會治理創(chuàng)新模式。

關鍵詞：社會治理創(chuàng)新；政府治理模式；社會組織；多元主體；民眾治理能力

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）10-0012-04

作者簡介：劉雅靜（1974-），女，西安人，中共寧夏區(qū)委黨校公共管理教研部副教授，研究方向：政府管理、公共政策。

社會治理創(chuàng)新是當今世界各國共同關注的議題，也是完善治理理論的時代性與戰(zhàn)略性要求。針對我國轉型時期多樣化的社會關系與問題特征，黨的十八屆三中全會強調要“創(chuàng)新社會治理體制”。因此，如何更新社會治理理念、改進社會治理方式，對我國當前實現社會穩(wěn)定運行和社會關系和諧，具有重大的現實意義。創(chuàng)新社會治理不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而是在政府的社會角色及政府與公民的關系方面所進行的改革，引領著公共事務治理模式的變革與創(chuàng)新。社會治理在新的社會歷史條件下為眾多的行動主體彼此合作、共同參與公共事務管理提供了一種具有啟發(fā)性的理論視野和一個具有可操作性的實踐框架，也為我國政府治理模式變革提供了新的思路。

一、理論蘊涵：社會治理是現代政府治理模式變革的理性選擇

所謂社會治理，是指在網絡技術與信息技術的支持下，政府、民間組織、公民個人等社會多元要素相互協調，合作治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。這種治理方式改變了政府與社群團體、公眾在傳統行政生態(tài)中的管理與被管理、控制與被控制的關系，強調政府與社會各方的相互協作與相互協調，促進各方利益的有效融合。具體來說，其有如下內涵：首先，社會治理主體具有多元性。除了政府之外，包括民間組織、企業(yè)、家庭、公民個人在內的所有社會組織和行為者均可以參與社會公共事務治理；其次，強調各主體之間的自愿平等與協作。政府不再僅僅依靠強制力，而更多的是通過政府與民間組織、政府與企業(yè)等的協商對話、相互合作等方式建立伙伴關系來治理社會公共事務；第三，社會治理的直接目的是提高社會公共事務的治理效能，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益。社會治理過程中，政府、民間組織、公民個人等主體充分利用各自的資源、知識、技術等優(yōu)勢，發(fā)揮出對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。

社會治理是當代社會公共管理職能社會化的結果。[1]傳統公共管理是以政府為中心的“統治”“管理”，社會和市場則處于邊緣地帶。政府通過對權力的獨家壟斷，建立起對社會的垂直控制體系。與傳統的政府公共事務治理主體不同，社會治理強調除政府外，市場、社會組織也應當成為社會治理的主體。治理主體的多元化在一定程度上優(yōu)于二元對立的治理模式，能夠更好地適應現代社會的發(fā)展，順應社會的潮流和民眾的需要。社會治理因此成為目前世界各國共同關注的議題，這也是完善公共事務治理的時代性要求和戰(zhàn)略性要求。

中國的改革是一個創(chuàng)造多元社會主體和復興社會主體性的過程。多元化的社會治理主體要求與政府分享治理權力并結成伙伴關系，對社會公共事務進行協同共治，從而在社會整體性治理中實現合作共贏的局面。然而，在我國傳統的黨政部門主導型的社會管理模式下，政府部門幾乎是社會管理中的唯一主體，這就大大壓縮了其他社會主體參與社會治理的空間，導致了其他治理主體的利益表達與利益訴求嚴重受阻。同時，也使得政府容易陷入“利用國家機器解決一切社會問題”的窠臼，從而帶來一系列的利益沖突與社會矛盾，加劇社會管理困境。這說明，以政府部門為單一治理主體的社會管理模式，已無法有效應對極為復雜的現代社會?，F代社會是一個以公正求統一的社會，是由自由人與負責人構成的社會，而不是由統治者與被統治者構成的社會。因而，作為一種治理的社會，現代社會應是一個不斷開放的“域”，以前完全由政府部門支配的社會管理模式，已不適合現代社會治理的需要，必須不斷吸引其他社會主體加入社會治理領域，從而實現社會公共事務的協同共治。這預示著公共管理領域內的一場變革已在所難免，一種取代傳統管制行政的治理模式正呼之欲出。而社會治理所推行的調控方式使政府的地位和傳統角色發(fā)生了根本的變革：政府成為一個整體的一部分，一個體系的組成部分，其決策權的行使以便利和觀察社會活動為依歸，適應了當前經濟社會發(fā)展方式變革的需要。從根本上來說，社會治理這一新范式是我國政府治理模式變革取向的必然邏輯，也是實現有效社會治理的理性模式與路徑選擇。

二、實踐困境：制約社會治理創(chuàng)新的障礙分析

（一）政府管制行政模式的影響

社會治理的實施需要“多元主體”參與治理。在行政過程中，政府應自覺將集權、等級制、命令限定在必要的最小范圍內，主動將公共權力分配給社會，注重各社會群體的互補性功能和協助性作用，并且通過合作與相互競爭來實現多元主體的治理。然而，我國現有的社會管理仍未擺脫傳統的管制行政模式的影響。傳統管制型政府是一種注重管制而輕視服務、注重管理過程而忽視管理結果、以政府為本位而非以公民為本位的政府。在這種模式下，政府憑借著強制性的公共權力，對社會生活全面干預并壟斷公共事務的管理，承擔著“統治者”的角色。行政權絕對處于單向支配地位，政府官員的意志絕對凌駕于社會之上，不容社會各方的置疑與反駁，協商與合作更談不上。久而久之，社會治理的相對方容易對政府產生不滿情緒，甚至是積聚成強烈的對抗心理，社會治理措施將因相對方有形或無形的拒絕和抵制而大大降低功效。另外，管制行政中，由于缺乏對行政權力的制約，理性的有限性使行政體制易滋生官僚主義，從而損害行政效率。

（二）公民社會力量微弱

公民社會是各個成員作為獨立的單個人的聯合，因而也就是在形式普遍性中的聯合，這種聯合是通過成員的需要，通過保障人身和財產的法律制度以及通過維護他們特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起來的。公民社會主張普遍利益、公共領域及公共精神等。它既與國家互動合作，使政府權威具有合理性與合法性，又制約、平衡和控制國家權力。然而，受過去高度中央集權體制的影響，當前我國社會的獨立性并不強，國家對社會資源在很大程度上進行控制和壟斷，社會并沒有完全從國家中分化出來。首先，公民社會的載體——社會組織大部分都嚴格處于政府的權力控制之下，在社會治理方面成為政府的衍生之物，在政府的統一部署下對社會的人力、物力、財力等資源進行分配、安排和管理。其次，在政府嚴格而全面的控制之下，政府與社會之間往往是一種自上而下的、單一的“權力——服從”型關系。社會被當作公共權力指向的對象，過多地強調社會、公民必須服從政府的管理，他們的意愿和要求卻缺少理性、有序表達的渠道與機制，更不可能以自身的力量影響政府決策行為?？梢?，在微弱的公民社會中，各社會群體無法通過獨特的方式、渠道進入一個穩(wěn)定的利益表達場所，在共同利益的基礎上將分散無序的個體潛在影響力形成一股合力，以實現對社會的治理。

（三）公民治理能力低下

隨著社會主義民主政治不斷推進，我國公民治理能力有了很大的提高，然而仍然存在著諸多的問題，公民意識在蘇醒，但仍缺乏自主力量。受傳統專制制度、臣民文化和社會公共領域缺失的影響，長期以來，一些基層社會公眾也習慣于接受統治和控制，默認或認同周遭事物，缺乏監(jiān)督和批判精神，公民參與決策與治理的能力低下，至于走向由基層公眾自己主導的公民治理更是遙遙無期。在社會治理中，不少公民喜歡扮演“搭便車者”和“看門人”的角色，這無疑會影響社會治理的效果。此外，我國當前的政治體制還不能很好地保證公民參與渠道的暢通，長期習慣公共權力主宰型的地方政府在很大程度上壓縮著公民參與社會治理的空間，公民大眾與公民組織缺乏對社會治理政策的實質性影響。

三、路徑探尋：社會治理創(chuàng)新的實現

構建社會治理創(chuàng)新的局面，變革當代中國政府與公民社會關系的基本途徑，需要政府、社會組織和公民等多元治理主體的共同努力。從公共權力和社會資本兩方面入手，在變革和重塑政府治理模式的過程中，在基于信任的基礎上，構建一個政府與社會組織、公民合作的廣泛的社會治理格局，是我國真正實現社會有效治理的路徑選擇。

（一）推進行政改革，發(fā)揮政府作為治理主體的主導性作用

政府是社會治理的主導力量，這是相當長時期內的現實。政府的主導性是由政府的權力特征決定的。在我國，政府集中掌控著管理社會事務的各種資源，作為社會公共利益的代表者、維護者，在社會治理中處于主導地位或支配地位，這是社會治理的政治基礎。

1.由管制型行政向合作型行政轉變。管制行政已不能完全滿足社會的實際需要，而社會治理是試圖超越管制行政的一種新型治理模式，它可通過弱化權勢的力量，使社會群體主動參與、積極配合，順利實現對社會的治理。協同理念將替代管制理念成為政府行政的價值范式，從而實現人類社會治理模式的人性回歸。社會治理沖破了管制行政的思維模式，要求政府突破工具理性的思維慣性，轉向從價值理性出發(fā)，以社會和公眾為中心，及時、準確地了解社會和公眾的需求，實行合作行政。[2]而當前我國社會的管理活動仍受制于“統治”或“管制”理念，僵直、強制、單向的管理方式日益暴露出不少弊端。因此，合作型行政是行政管理理念的轉變和行政作用空間拓展的邏輯必然。在行政過程中，政府可將貨幣、法律、知識、倫理等要素作為社會系統的控制參數影響社會各方形成規(guī)范的思想指向與價值體系，從而引導社會治理中各方的平等參與、相互信任和相互合作。在這種氛圍中，政府本著平等、獨立、民主、責任、寬容的人文精神，融入現代行政管理的精髓，通過與社會各方的溝通、協作、激勵、扶持等措施，調動社會各階層參與行政的積極性并以行政指導、行政獎勵或行政規(guī)劃等強制性較弱的方式來促進各方利益的有效融合，實現對社會的共同治理?？梢?，改變政府在社會治理中“惟我獨尊”的觀念，可極大推進管制型行政向合作型行政的轉換。

2.建立保障社會治理創(chuàng)新實施的程序性制度。沒有完備的程序性制度框架設計，社會治理創(chuàng)新就缺乏有效性和現實性。要建立配套的保障社會治理順利實施的程序性制度，首先應完善和規(guī)范相關的法律政策，依法管理、監(jiān)督各社會集團、群體，明確政府的指導和監(jiān)督職能，為社會各群體進行社會治理提供制度空間；通過科學合理的司法和行政框架，明確各自的法律地位、職責權限和運作規(guī)則，增強社會各組織、各團體自我管理的能力，為創(chuàng)建新型的社會治理創(chuàng)新體系提供優(yōu)良的法制基礎。其次，制定各部門社會治理的工作制度，作為行政行為的外部控制機制。通過政務公開制度、公示聽證制度、信訪調解制度、行政問責制度等程序性制度規(guī)制政府的行政方式和政府與社會各群體的關聯方式，約束政府機構一些脫離社會現實的無規(guī)則的行政行為，促使其與社會群體協同運作，實現社會治理的有序結構，從而形成社會治理的工作機制。最后，要建立和完善踐行社會治理創(chuàng)新的評估和監(jiān)督制度?？茖W確定評估的內容和指標體系，把外部的評估如社會各集團、各群體的參與度和對政府工作的滿意度作為評估的主維度，把治理主體多元化、治理權威多樣性、社會各群體的動態(tài)協作性、各階層內部的協調性、社會的穩(wěn)定作為評估的重要內容，形成政府工作績效的導向。實現監(jiān)督主體多元化，對在社會治理過程中將個人意志凌駕于社會之上，獨自主宰社會事務，甚至因違法用權而侵害社會利益的政府部門及公務員應追究責任。

（二）拓展公民社會參與路徑

1.發(fā)展和培育社會組織，壯大社會治理多元主體實力。公民社會組織是社會治理賴以實現的“關鍵加入者”，社會治理的實施需要政府確認“多元主體”參與治理的資格并主動分配公共權力給公民社會，注重與公民社會的溝通、協調與合作，實現對社會的共同治理，以求公共利益的最大化。社會組織是公民社會的重要載體，是一個社會結構中必要的組織形態(tài)，是公民社會的推動力量。因此，增強我國公民社會的力量就必須加快發(fā)展社會組織，提倡多部門的合作，即“政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作”。為此，必須讓社會組織有持續(xù)的發(fā)展空間和更多的自主權利，使政府、社團、公眾等各種不同的力量處于一種平衡的狀態(tài)。在現代社會里，社團將和政府、企業(yè)在越來越廣泛的領域里合作交融，而不是彼此對立、互不相干。社團與政府、企業(yè)的廣泛的、深度的合作，將為建設一個多元化的、豐富和民主的社會奠定基礎。發(fā)展社會組織必須注重以下幾點：首先，完善和健全各類社會組織的管理法規(guī)和政策，明確政府的業(yè)務指導和監(jiān)管職能，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造自治空間；通過科學合理的司法和行政框架，明確社會組織的法律地位、職責權限和運作規(guī)則，建立自律機制，實現其成員的自我管理，為發(fā)展新型的社會組織提供優(yōu)良的法制基礎。其次，從政策法律上確保社會組織的正規(guī)性、參與性和自主性，提高其自治程度，使社會組織具備與政府建立信任合作關系的堅實基礎。最后，加強指導和溝通協調，建立政府與社會組織的溝通、協調機制，暢通信息交流渠道。制訂涉及社會組織利益的法規(guī)規(guī)章、公共政策、行政措施、發(fā)展規(guī)劃時，應主動征求和聽取相關社會組織的意見和建議。

2.提高社會組織的公信力和動員能力。公民是多元治理主體的基本細胞，社會組織中的公民參與很大程度上依賴于該組織的公信力和社會動員能力與水平。然而，由于多種因素的制約和影響，我國公民過多相信政府，而對社會組織信任度不夠，公民參與度也就不高；過度營利也導致社會組織缺乏社會公信度。因此，提高社會組織的公信力和動員能力，需要政府繼續(xù)強化宏觀調控而縮小行政干預和職能輻射范圍，在政策導向、經費籌集、授權委托、業(yè)務活動、公信力鑄造等方面給予社會組織以大力支持和幫助。同時，社會組織也應該充分利用“社會事業(yè)社會辦”所提供的廣闊舞臺，強化公民的民主參與意識和公民精神，進而促進社會組織的蓬勃發(fā)展和獨立運作，實現自我管理、自我服務、自我協調、自我監(jiān)督功能，積極參與社會治理，以達成多元主體的正和博弈關系的和諧發(fā)展。

（三）提高基層民眾社會治理能力

社會治理視域中的“公民”應該是具有現代公民意識和公民能力的合法公民，這是社會治理得以實現的社會基礎。同時，作為社會公共事務最根本、最直接的踐行者和基本單位，公民個人的意識、態(tài)度、方式和能力，對于提高社會治理的績效至關重要。然而，在我國現實社會生活中，基層公民普遍缺乏公共精神，存在“搭便車”現象，公民治理能力低下，無法對社會進行有效的治理。欲使公民主動地參與社會治理，積極尋求與政府和其他主體進行合作共治，必須強化公民的主體意識和公民能力。而公民能力不僅是公民個人努力的結果，而且依賴于國家為公民提高自身能力創(chuàng)造條件。為此，首先應建立完善的公民教育體系，發(fā)揮其培養(yǎng)公共精神、提升公民治理能力的作用。注重教育時間、地點和方式的靈活性，通過不定期舉行公民能力培訓等活動，對公民進行靈活性、多渠道的公民意識教育，幫助公民更好地樹立公民精神，提高參與治理能力。其次，要進一步拓展和創(chuàng)新基層民眾有序參與社會治理的形式與渠道。通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為基本內容的民主政治活動形式，逐步提高基層公民大眾以“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的公民治理能力。

（四）建立社會治理創(chuàng)新的互動銜接運作機制

社會治理創(chuàng)新的成效與政府、社會組織、公民等治理主體之間的互動與協作程度也是密切相關的。社會治理是一個開放的系統，系統的存在靠機制支撐，其發(fā)展也要依靠機制整體功能作用的發(fā)揮。[3]機制合理能促進系統的發(fā)展，機制不合理則會阻礙、甚至破壞系統的發(fā)展。因此，將這些治理主體互相制約、相互協作的行為銜接機制有效地融合，社會治理才能具備有利的條件和環(huán)境。這需要對各治理主體的內部結構以及運作模式進行相應的調整和優(yōu)化，使他們在功能上互相取長補短，實現協同增效。

1.要實現組織網絡的銜接。組織網絡的銜接可將社會治理活動過程中的人、財、物、信息等資源，在一定的時空內進行合理、系統、有效的整合，構建多邊、多重互動組織網絡。在治理過程中，致力于各治理主體之間的多邊互動，使社會治理從單向、雙向活動發(fā)展為多向、多重互動活動，以形成一個立體的、開放的、互動的組織網絡機制并充分發(fā)揮這個網絡的功能，使社會各方平等地享有參與治理的機會。為此，政府部門應參照公民社會的網絡化、扁平化的組織體系，改革政府組織網絡。同時，公民社會也應借鑒政府組織網絡管理的有效性，重塑公民社會組織網絡和社會結構，促進公民社會同政府組織網絡的有效銜接。

2.要實現工作制度的銜接。應通過行政問責、公示聽證、信訪等工作制度，形成社會治理的長效工作機制，避免不同治理主體同時運作時出現關系紊亂的局面。這就要求政府必須從傳統的行政化管理模式向協調、服務的方向轉變。其余各子系統相互之間應主動聯系溝通，并在各系統內建立常規(guī)的工作聯系制度，著力完善與外部環(huán)境有效銜接的工作制度，并可將工作制度的銜接納入績效管理和績效考評之中，最終形成一條環(huán)環(huán)相扣、功能強大的工作制度鏈。

3.要實現技術平臺的銜接。現代網絡信息技術是社會治理的技術支撐，為社會治理各主體之間信息的獲取、分析、評價提供了技術平臺。各主體可運用現代信息網絡技術超越時空障礙實現資源共享，進而形成一個彼此依賴的、動態(tài)的自組織網絡系統，構筑政府、社會組織、公民一體化，點、線、面相結合的動態(tài)性、柔性化的社會治理系統。

參考文獻：

[1]虞谷民.政府與社會公益組織協同機制探析[J].黨政論壇，2012，（8）.

[2]程關松.在法治中國理念引領下創(chuàng)新社會治理體制[J].江西社會科學，2013，（11）.

[3]楊仁忠.從《決定》看社會公共領域在創(chuàng)新社會治理體制中的獨特作用[J].理論探討，2014，（1）.

【責任編輯：閆生金】