基層治理的若干法律問題研究

胡盛儀

摘 要：基層是廣大民眾集中居住和生產(chǎn)、生活的場所，也是各種矛盾、利益易于產(chǎn)生碰撞、摩擦和沖突的地方，因此，創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式的關(guān)鍵在于基層治理體制和機制的改革創(chuàng)新。改革開放以來，我國基層治理的法律規(guī)制建設(shè)已經(jīng)取得相當(dāng)成績，一些主要的治理參與主體的組織與職責(zé)權(quán)限已經(jīng)有法可循。但是，從整體上看，當(dāng)前基層治理的法制建設(shè)還是相當(dāng)不足，離《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求和善治理念的差距還很大。本文對此進行了一些理論剖析，并且提出了關(guān)于改革和完善相關(guān)法律體系建設(shè)的意見和建議。

關(guān)鍵詞：基層治理；體系建設(shè)；法律保障

中共中央總書記習(xí)近平強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！边@說明，改革已經(jīng)從“摸著石頭過河”的初期階段進入到深水區(qū)，需要法律為改革保駕護航，同時也說明，中國的執(zhí)政黨通過對30多年改革經(jīng)驗的總結(jié)，已經(jīng)深刻認(rèn)識到法治對于改革與發(fā)展的重要作用，決心在全面深化經(jīng)濟體制改革的同時，進一步推進社會主義法治國家建設(shè)，促進經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。

隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會各種矛盾增加，不同群體、不同階層之間的利益訴求也會產(chǎn)生碰撞和沖突，這些都需要完善和創(chuàng)新社會治理體系和機制。而在社會治理體系創(chuàng)新中，基層治理是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，只有基層達到善治，整個社會才可能有和諧的基礎(chǔ)。改革開放以來，學(xué)界與實務(wù)部門都非常關(guān)注基層社會治理的問題，運用各種方式推動城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)。但是，從整體上看，這項改革進展仍然十分緩慢，問題較多。究其原因，主要是相關(guān)法制建設(shè)較為滯后，使該項改革無法在法治引領(lǐng)下系統(tǒng)推進。在學(xué)習(xí)了習(xí)總書記的講話精神后受到啟發(fā)，擬就這一問題作一粗淺的探討。

一、基層治理的內(nèi)涵及其基本要素

“治理”作為一個政治理論術(shù)語，最早見于1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中。上個世紀(jì)90年代，“治理”理論開始興起，但是對其內(nèi)涵的界定卻五花八門，莫衷一是。英國學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）于1998年對當(dāng)時流行的各種治理概念作出理論梳理，就整理出五種不同的理論闡釋。不過，一般認(rèn)為全球治理委員會關(guān)于治理的表述最具代表性和權(quán)威性。按照其對治理的闡釋，“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。”也就是說，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。新世紀(jì)以來，治理理論受到更為廣泛的關(guān)注和討論，并且引申發(fā)展了一種被稱為“善治”的理論。

所謂“善治”（good governance），是將治理理論與社會公共管理理論結(jié)合在一起，強調(diào)在社會管理中多元主體的參與和合作，在政府與公民共同參與的新型的管理方式與管理機制的共同作用過程中實現(xiàn)社會公共利益最大化。善治理論在中國得到高度關(guān)注和肯定。中共十八屆三中全會所作的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》將“創(chuàng)新社會治理體制”作為全面深化改革的一個重要內(nèi)容，提出要“改進社會治理方式”，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！睂嶋H上就是以善治理論引領(lǐng)社會管理體制改革與創(chuàng)新，推動社會和諧發(fā)展。

就社會整體而言，基層是廣大民眾集中居住和生產(chǎn)、生活的場所，也是各種矛盾、利益易于產(chǎn)生碰撞、摩擦和沖突的地方，因此，創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式的關(guān)鍵在于基層治理體制和機制的改革創(chuàng)新。

改革基層治理體系，首先應(yīng)該明確基層治理的基本要素有哪些，才可能有針對性地進行改革和創(chuàng)新。盡管基層治理涉及要素較多，但是最基本的要素可以概括為主體、權(quán)責(zé)、運轉(zhuǎn)、保障等四個方面。

基層治理的主體，就是參與治理的組織或個人。按照《決定》的治理體系設(shè)想和善治理論，基層治理的主體應(yīng)當(dāng)包括基層政權(quán)組織、基層自治組織、區(qū)域內(nèi)的各種企事業(yè)單位、以及其他各種社會組織和公民。當(dāng)前我國實行的是城鄉(xiāng)二元管理體制，在城市，基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市和設(shè)區(qū)市的區(qū)一級政府。但是，城市的基層政府普遍設(shè)置了其派出機關(guān)——街道辦事處，由于直接開展群眾工作的大多是在街道辦事處，因而基層治理主體中政府組織方面，往往認(rèn)為應(yīng)該是街道辦事處；在農(nóng)村，基層政權(quán)則指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府?；鶎幼灾谓M織也是城鄉(xiāng)分治，在城市是居民委員會，在農(nóng)村則稱為村民委員會。

基層治理各參與主體的權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任問題，是基層治理中一個非常重要的問題。因為基層治理參與主體的多元性，加之各方社會地位還存在不對等，因此，只有搞清楚各自的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任等，才能更好地一起工作，共同實現(xiàn)治理目標(biāo)。當(dāng)然，這其中還需要選擇好的運轉(zhuǎn)模式，而且還需要強有力的保障?；鶎又卫淼谋Ｕ弦刂饕性趦蓚€方面，一是財力保障，二是法治保障。而法治是最為重要的保障要素。

二、當(dāng)前中國基層治理法律規(guī)制的現(xiàn)狀及不足

雖然治理理念在中國被重視和認(rèn)可的時間不是很長，但是，國家一貫重視基層社會管理，早在上個世紀(jì)50年代，就有了關(guān)于基層組織的立法；改革開放以來，這方面的立法進一步加強。

僅從基層治理主體要素的法律規(guī)范看，既有關(guān)于基層政權(quán)的法律規(guī)范，也有關(guān)于基層自治組織的法律規(guī)范。1979年頒布后經(jīng)過四次修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），專門規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府的組織和職權(quán)。而在城市，基層政權(quán)至少是相當(dāng)于縣一級，按照《地方組織法》的規(guī)定，其組織與職權(quán)都與縣級以上各級人民代表大會和各級人民政府的組織和職權(quán)相同。不過，目前中國的大城市，基本上都是按照“兩級政府、三級管理”的模式構(gòu)建，也就是說，城市基層政權(quán)都設(shè)置派出機關(guān)街道辦事處，由街道辦事處直接管理基層社會事務(wù)。

關(guān)于街道辦事處，1954年曾經(jīng)出臺過一個《街道辦事處組織條例》，對街道辦事處的性質(zhì)、設(shè)置、組織規(guī)模、工作任務(wù)、與基層政權(quán)各職能部門的關(guān)系、經(jīng)費保障等都作出詳細的規(guī)定。當(dāng)時對街道辦的工作任務(wù)的規(guī)定十分明確：即辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；指導(dǎo)居民委員會的工作；反映居民的意見和要求等三項。但是，這部法律在運行了55年后，于2009年第十一屆全國人大第九次常務(wù)委員會會議廢止。目前，關(guān)于街道辦沒有國家層面的法律規(guī)范，但是各地紛紛出臺地方性法規(guī)予以規(guī)制，如《武漢市街道辦事處條例》、《上海市街道辦事處條例》等等。這些地方法規(guī)雖然在規(guī)范方面更加細致了，有的還賦予其一定的執(zhí)法權(quán)，如有的地方街道辦事處條例規(guī)定可以成立市容監(jiān)察隊等。但是從總體看，城市街道辦事處的性質(zhì)、組織、工作任務(wù)等，仍然主要集中在聯(lián)系城市基層民眾和經(jīng)地方法規(guī)和基層政府的授權(quán)實施社會事務(wù)管理工作。

基層治理的主體除了政府外，還有基層自治組織和其他群眾性組織和公民個體。在我國，基層自治組織也是城鄉(xiāng)有別。早在1954年國家就頒布了《城市居民委員會組織條例》，將居民委員會定性為“群眾自治性的居民組織”。1989年國家頒布了新的《城市居民委員會組織法》，這部法律對居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、組織、活動原則、與基層政府的關(guān)系等都作出比較詳細的規(guī)定，為推動城市基層民主發(fā)展提供了法律保障。

1987年，國家出臺了《村民委員會組織法（試行）》，明確了村民委員會是基層群眾自治性組織。這部法律在試行10年后，于1998年頒布《村民委員會組織法》，其后又于2010年作出重要修改。這部修改后的村民委員會組織法對村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、組成、選舉、運行、與基層政府和轄域范圍內(nèi)其他單位之間的關(guān)系等都作出較為詳細的規(guī)定，不僅極大地推進了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，而且為基層治理提供了一個較好的規(guī)范藍本。

除了以上法定的群眾性自治組織外，基層還存在大量服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織，按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會應(yīng)該支持這些組織的開展活動，實際上這些組織也是基層治理的參與主體。至于公民個體參與基層治理，是公民的一種憲法權(quán)利。《中華人民共和國憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”

綜上可見，我國基層治理的法律規(guī)制已經(jīng)取得相當(dāng)成績，一些主要的治理參與主體的組織與職責(zé)權(quán)限已經(jīng)有法可循。但是，從整體上看，當(dāng)前我國基層治理的法制建設(shè)還是相當(dāng)不足，離《決定》的要求和善治理念的差距還相當(dāng)大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是有些法律規(guī)定過于寬泛，缺乏可操作性?，F(xiàn)在對基層政權(quán)組織設(shè)置和職權(quán)設(shè)定的法律規(guī)范，只有一部《地方組織法》。這部法律雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民代表大會和人民政府的組織與職權(quán)有專門的規(guī)定，但是，這些規(guī)定仍然比較原則，特別是對基層社會管理方面的規(guī)定涉及很少，而且寬泛，操作性差。至于城市基層政權(quán)，都屬于縣級以上的政權(quán)，其組織與職權(quán)，按照法律的規(guī)定，是相同的。但是，縣級以上地方政府，包括省級、地市級、縣級，他們之間雖然都屬于地方政府，但是差別還是有的?，F(xiàn)在籠統(tǒng)地以“縣級以上”進行規(guī)范，很難突出基層政權(quán)對基層社會治理方面的特殊性。二是一些法律相互之間銜接不夠，缺乏系統(tǒng)性。三是有些法律比較滯后，影響相關(guān)主體的積極參與。當(dāng)前來看，涉及基層治理的法律，有些已經(jīng)多年沒有修改，與現(xiàn)實需求有相當(dāng)?shù)牟罹?。如武漢市著名的“883計劃”，就是社區(qū)建設(shè)計劃，那么，居民委員會與社區(qū)的關(guān)系又應(yīng)該怎樣處理？這些新的組織的出現(xiàn)及其在城市基層中的重要地位，使其與居民委員會的關(guān)系錯綜復(fù)雜，而這部法律的滯后，使城市居民委員會難以真正發(fā)揮群眾自治組織的功能和作用，影響了一些居民參與基層治理的積極性。四是有些方面的法律缺如，影響治理體系的建設(shè)?！稕Q定》提出要“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的善治狀態(tài)?，F(xiàn)行的《村民委員會組織法》也明確規(guī)定，村民委員會要支持各種服務(wù)性、公益性、互助性組織的活動。但是，至今我國尚未出臺相關(guān)的社會組織法，基層大量出現(xiàn)的各種服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織，雖然說憲法規(guī)定公民有結(jié)社的自由和權(quán)利，但是，這些組織成立的程序、權(quán)利義務(wù)等，卻沒有具體的法律可依。1998年國務(wù)院出臺了《社會團體登記管理條例》，雖然為一些社會組織的成立提供了一個程序性的法律依據(jù)，但是，可依照這部法規(guī)登記的社會組織必須符合一定的條件，注冊登記的活動資金至少要3萬以上、達到法人社團的標(biāo)準(zhǔn)才能予以登記，而一些服務(wù)性、互助性的群眾組織，如蔬菜協(xié)會、瓜果協(xié)會、街舞協(xié)會等，都是一些群眾自發(fā)組織成立的帶有互助、興趣、服務(wù)等性質(zhì)，一般不可能達到《社會團體登記管理條例》中所要求的條件，但是這些組織的存在，對于基層民眾相互幫助、溝通傾訴、參與提升等都有很大的作用。目前這方面相關(guān)法律的缺失，對于治理體系建設(shè)是有不利影響的。

三、完善中國基層治理法律建設(shè)的幾點思考

（一）以《決定》為指導(dǎo)，促進基層社會立法。中共十八屆三中全會所作的關(guān)于全面深化改革的決定，是當(dāng)前和今后一個時期黨和國家的行動綱領(lǐng)，更是全面推動中國社會治理體制創(chuàng)新的指導(dǎo)。《決定》將“推進國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)之一，說明黨和國家更加注重通過改革促進經(jīng)濟、社會等各個方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，徹底改變過去那種“唯GTP指標(biāo)”論成敗的單純經(jīng)濟觀點。正因為如此，《決定》專門將“創(chuàng)新社會治理體制”作為全面深化改革一個方面的重大問題，并且具體提出了社會治理體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容和路徑?；鶎又卫硎巧鐣卫淼幕A(chǔ)，正如《決定》指出的：要“健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。同時，《決定》強調(diào)指出：要“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。這表明，要改革和完善基層治理體系，必須以《決定》為指導(dǎo)，首先加強和完善相關(guān)的法制建設(shè)。

（二）調(diào)整立法重點，加快基層社會立法的步伐。改革開放以來，中國的法制建設(shè)步入快車道，取得了令人矚目的成績。但是，由于經(jīng)濟體制改革和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的緊迫需要，過去的二三十年，中國的立法更注重對經(jīng)濟領(lǐng)域或與經(jīng)濟相關(guān)的領(lǐng)域的規(guī)制，社會立法一定程度上較為緩慢，或者說相對滯后。以《新編中華人民共和國常用法律法規(guī)全書》2013年版收錄的法律法規(guī)為例，這部《全書》收錄法律法規(guī)的截止時間是2012年底，共收錄常用法律法規(guī)300件，其中作為社會類的法律法規(guī)總共只有8件，只占總數(shù)的2.67%左右。而隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，加快社會建設(shè)已經(jīng)成為全面推進中國特色社會主義制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是由于相關(guān)的法制建設(shè)滯后，社會治理體制創(chuàng)新雖然已經(jīng)討論了多年，但至今進展不大，收效甚微。因此，在全面深化改革，加強社會建設(shè)過程中，一定要調(diào)整思路，加大基層社會立法的力度，以健全的法制推動基層社會治理體系改革和發(fā)展。

（三）結(jié)合行政體制改革，加強行政組織法制建設(shè)，促進基層政府在治理體系中的主導(dǎo)作用的發(fā)揮。如前所述，我國地方組織法過于粗略，完全沒有區(qū)別不同層級的地方政府在職能、管理方式等方面的差異性，實際上，作為最高層級的地方政府如省級政府與最低層級的地方政府如城市的區(qū)政府、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，無論在職能、管理范圍、管理方式等，都有很大的差別。而現(xiàn)行的地方組織法幾乎是將所有地方政府的職能權(quán)責(zé)進行統(tǒng)一規(guī)范，在實踐中出現(xiàn)一些操作上的難題。在全面深化改革的進程中，有必要修改地方組織法，最好是分別制定不同層級的地方政府組織法，特別要單獨制定基層政府組織法，就基層政府的產(chǎn)生與組成、職責(zé)權(quán)限、與基層組織和社會組織的關(guān)系、以及在基層治理中的地位和作用等，作出明確的規(guī)范，以更好地發(fā)揮基層政府在基層治理中的主導(dǎo)功能。其次，還有街道辦事處的立法問題。自從街道辦事處條例被廢止后，國家一直還沒有制定相關(guān)法律，雖然有些地方根據(jù)自己的需要制定了相關(guān)地方法規(guī)，但是由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一定程度上影響了街道辦事處的工作，也影響到基層政府在基層治理中的地位和作用。當(dāng)然，關(guān)于現(xiàn)行城市管理“兩級政府，三級管理”的模式，多年來一直存在爭議，特別是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達的今天，辦公條件、管理方式都有大的變化，是不是城市基層政府都需要設(shè)置一個派出機關(guān)實施基層社會管理，確實是一個值得商榷的問題。筆者以為，除了城市人口達到100萬以上的特大城市外，中小城市確實不需要設(shè)置街道辦事處這樣的派出機關(guān)，以便減少行政層次，加強基層社會組織的功能和作用。因此，建議盡快制定“街道辦事處條例”之類的法律或行政法規(guī)，對街道辦事處的設(shè)置條件、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、與基層社會組織的關(guān)系等作出統(tǒng)一規(guī)范，以利于更好地發(fā)揮街道辦事處的功能和作用。

（四）以改革的思路促進基層社會法制建設(shè)，完善基層治理體系?！稕Q定》提出，要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，這意味著現(xiàn)代市場體系將進一步完善和發(fā)展，由此將進一步推動行政體制改革，壓縮政府對市場的不必要的干預(yù)，同時，政府對社會的管理也將出現(xiàn)重大改變。在這種大的歷史背景下，社會立法也必須以改革的思路指導(dǎo)基層社會立法，使立法帶有一定的前瞻性、導(dǎo)向性，以促進基層治理體系的建立和完善。

首先，要修改和完善城鄉(xiāng)基層自治的相關(guān)法律。因為，基層自治制度是中國三大民主政治制度之一，是基層群眾自我教育、自我服務(wù)、自我管理的基本民主形式，是基層社會治理體系的主干力量。過去相當(dāng)長的一個時期，我國實行的是城鄉(xiāng)分治，基層自治的相關(guān)法律也是按照城鄉(xiāng)分治的模式分別制定，并且不同步，相互有很大的差距。但是，自上個世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的人口流動潮，經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)使中國的城鄉(xiāng)各個方面發(fā)生巨大的變化，據(jù)網(wǎng)上的一組公開數(shù)據(jù)，全國的自然村在過去十年間消失了90萬個，也就是說，每一天中國約有250個村莊消失3，而還有許多的鄉(xiāng)村，通過新農(nóng)村建設(shè)等，正在進行“村改居”的活動。農(nóng)村的這些變化實際上對現(xiàn)有的村民自治造成很大的沖擊，而流入城市的許多外來人口卻無法參加城市的居民自治組織。可見，仍然按照城鄉(xiāng)分治的思維模式進行基層立法，將與實踐需要脫節(jié)，是不利于基層治理體系建設(shè)的。因此，建議盡快制定統(tǒng)一的基層自治法，對基層自治的范圍、事項、組織形式、活動方式、與基層政府及其他社會組織的關(guān)系等作出明確的規(guī)范，以更好地促進基層民主政治發(fā)展，發(fā)揮基層自治組織在基層治理中的重要作用。其次，應(yīng)該盡快制定社會組織法。隨著改革的深入和社會主體層次和需求的分化，各類社會組織如雨后春筍般地涌現(xiàn)。這些社會組織大量的是群眾由于興趣愛好或利益需求而自發(fā)組織起來的，它們已經(jīng)成為廣大群眾相互溝通、傾訴、排解、幫扶的一個有效載體，成為基層社會治理中一支不可忽視的基礎(chǔ)性的重要力量。但是，由于沒有相關(guān)法律規(guī)范，導(dǎo)致這些社會組織各行其是，自生自滅，既無法給予其一定的管理和指導(dǎo)，也使這些組織得不到法律的保障。雖然現(xiàn)行的村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，但是，如何界定這些組織的性質(zhì)，怎樣支持這些組織的活動，沒有明確的法律規(guī)范，在實踐中引起許多困惑。因此，建議盡快制定一部社會組織法，對社會組織進行明確規(guī)范。社會組織法所稱的社會組織，首先應(yīng)該明確其是指非營利性的組織，同時應(yīng)該將其劃分具有法人性質(zhì)的社會組織和不具有法人性質(zhì)的社會組織兩大類，分別規(guī)定不同的登記注冊或備案成立的辦法，以及不同類型的社會組織在活動范圍、組織形式、權(quán)利義務(wù)、退出機制等，以促進我國社會組織規(guī)范有序發(fā)展，進而促進我國社會治理體系的完善和社會管理體制機制創(chuàng)新發(fā)展。

參考文獻：

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