行政訴訟程序設(shè)置問(wèn)題芻議

孫琳琳

摘 要：行政訴訟活動(dòng)的性質(zhì)及特點(diǎn)，決定了其在程序設(shè)置上有別于刑事、民事訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟程序的規(guī)定具有明顯的不確定性。為保障行政訴訟實(shí)體處理結(jié)果的公正性，有必要對(duì)程序設(shè)置的細(xì)節(jié)予以強(qiáng)化，從程序分流的角度進(jìn)一步完善行政訴訟程序，以適應(yīng)當(dāng)前行政審判實(shí)踐的需要。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；程序重置；程序分流

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0040-03

一、現(xiàn)行行政訴訟程序設(shè)置問(wèn)題之審視

我國(guó)行政訴訟包括一審、二審程序，審判程序中的附帶賠償程序，以及單純的行政賠償程序，這些程序統(tǒng)一構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟審判程序的基本框架。綜觀我國(guó)三大訴訟程序可知，它們具有一定的相似性，主要體現(xiàn)在受案、回避、公開(kāi)審判、辯論等具體程序環(huán)節(jié)上。但行政訴訟又具有自身的特性，就訴訟的原被告雙方而言，他們之間的地位不平等，且當(dāng)事人舉證責(zé)任的分配，也與其他兩大訴訟程序不同。更為特殊的是，行政訴訟在訴訟理由和訴訟類型的關(guān)系問(wèn)題上，與刑事訴訟、民事訴訟存在本質(zhì)的區(qū)別，這集中體現(xiàn)在行政訴訟的訴因與訴訟類型緊密聯(lián)系在一起，有何種訴因，便有何種訴訟類型。我國(guó)一些學(xué)者普遍將行政訴訟的類型分為撤銷之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等。而馬懷德教授將其分為“撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟等七類”[1]。訴訟程序主要圍繞上述幾種訴訟類型展開(kāi)。然而，在理性審視現(xiàn)行的行政訴訟程序后，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為總的訴訟程序中缺乏一個(gè)可以進(jìn)行適當(dāng)分流的程序，即所有起訴至法院的案件均需在既定的一審、二審程序中完結(jié)。且不說(shuō)案件之受案范圍如何，適用的法律依據(jù)如何，單在程序設(shè)計(jì)上，現(xiàn)行的行政訴訟程序并未實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)、快捷和效率的完美結(jié)合，取而代之的是眉毛胡子一把抓，將各種類型的訴訟一概納入到傳統(tǒng)的兩審終審體系中來(lái)。

另從訴訟類型上看，凡是訴至法院的行政訴訟案件，均要進(jìn)入第一審普通程序。由于我國(guó)尚未建立起行政訴訟簡(jiǎn)易程序，故一審程序承擔(dān)起了全部類型案件的起訴工作。因案件的審理程度有簡(jiǎn)單與復(fù)雜之別，故對(duì)那些通過(guò)簡(jiǎn)單程序就能夠有效解決的行政訴訟案件，實(shí)無(wú)必要過(guò)多地耗費(fèi)有限的司法資源，采用一審普通程序處理，否則“案件久拖不決，當(dāng)事人的訴訟成本也可能超出其預(yù)期借助訴訟想要獲得的利益，由此進(jìn)行利益權(quán)衡，當(dāng)事人往往會(huì)選擇為減少損失而放棄訴權(quán)，這又導(dǎo)致行政爭(zhēng)議無(wú)法及時(shí)獲得解決”[2]。對(duì)于那些分歧不大，當(dāng)事雙方僅就履行義務(wù)、確認(rèn)違法、確認(rèn)關(guān)系等存在爭(zhēng)議的案件，盡管不排除在事實(shí)與證據(jù)認(rèn)定上具有一定的復(fù)雜性，但它們?nèi)杂袣w于簡(jiǎn)單案件的可能性。筆者認(rèn)為，為保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，有必要事先針對(duì)案件的難易程度來(lái)選擇程序，而不是針對(duì)案件類型。此外，因受強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式的影響，我國(guó)傳統(tǒng)的法院審判體制呈現(xiàn)出一定的弊端，欲重新構(gòu)建適合于當(dāng)代主流發(fā)展趨勢(shì)的行政訴訟程序，必須率先構(gòu)建起一個(gè)既具有程序分流功能，又能實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)益的合理配置，強(qiáng)力保證效率和質(zhì)量，有效解決實(shí)際問(wèn)題的行政訴訟體系。

二、關(guān)于行政訴訟程序重置的設(shè)想

（一）以被告確定管轄

現(xiàn)行《行政訴訟法》第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！睆谋砻嫔峡瓷鲜鲆?guī)定，并不覺(jué)得現(xiàn)行管轄權(quán)劃分存在什么問(wèn)題，但是對(duì)于復(fù)議前置案件，經(jīng)過(guò)復(fù)議后維持原復(fù)議機(jī)關(guān)決定的，反而由原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，似乎呈現(xiàn)出“管轄倒流”的局面。立法規(guī)定必須經(jīng)過(guò)復(fù)議方能開(kāi)啟訴訟程序，說(shuō)明案件之事實(shí)認(rèn)定，較一般行政訴訟案件存在特殊性。例如在認(rèn)定過(guò)程中會(huì)涉及某一專業(yè)知識(shí)或技能的使用，故在管轄問(wèn)題上，由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院審理，似乎更能體現(xiàn)這種特殊性。而且，“從宏觀層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為欲尋求法律救濟(jì)時(shí)，是直接向法院起訴，還是先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起復(fù)議后再向法院起訴，是擺在其面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。行政相對(duì)人的這種選擇不僅關(guān)系到國(guó)家能否及時(shí)有效地維護(hù)其合法權(quán)益，也關(guān)系到行政權(quán)與司法權(quán)在國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分配與協(xié)作，最終影響到兩種權(quán)利救濟(jì)方式的功能能否得到最大程度的實(shí)現(xiàn)?！盵3]客觀地說(shuō)，復(fù)議前置的案件類型并不多，將其納入到復(fù)議機(jī)關(guān)所對(duì)應(yīng)的法院的管轄范圍中，具有完全的可行性。只是在訴訟結(jié)果問(wèn)題上，需要上級(jí)機(jī)關(guān)督促原行政機(jī)關(guān)服從訴訟結(jié)果，此種關(guān)系轉(zhuǎn)化模式可概括為：訴前行政復(fù)議——訴訟主體偏離——訴訟結(jié)果的行政指令。另一種管轄模式則是復(fù)議改變管轄，在此種模式下，改變具體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)成了真正被告，而原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)不能作為真正的訴訟主體，且在訴訟結(jié)果上，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)配合完成某一事項(xiàng)的，依然可以行政指令方式為之。

（二）案件分流與程序設(shè)置

1.簡(jiǎn)易程序——附屬于審前程序。因?yàn)樾姓V訟案件事實(shí)情況迥異，同一訴訟類型的案件所經(jīng)歷的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)和法律的斟酌存在區(qū)別，故不宜用法律規(guī)定來(lái)區(qū)分案件的難易程度。況且，區(qū)分案件的難易程度屬于一個(gè)嚴(yán)肅的認(rèn)知過(guò)程，有必要由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)認(rèn)定案件的難易性質(zhì)后，再選擇使用程序。鑒于行政訴訟案件的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人地位不平等，筆者認(rèn)為，當(dāng)代行政訴訟理念應(yīng)將更多的訴訟權(quán)利向原告一方傾斜，規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序不需征求被告（行政機(jī)關(guān)）的同意，只要原告同意，有關(guān)審判機(jī)構(gòu)便可徑行適用簡(jiǎn)易程序，這就可以在一定程度上防止行政機(jī)關(guān)拖延案件。

另外，簡(jiǎn)易程序可以只適用書面審理，且各種證據(jù)材料的認(rèn)定需在一個(gè)簡(jiǎn)短的期限內(nèi)完成，對(duì)于需要說(shuō)明一些情況的，可以召開(kāi)簡(jiǎn)單的會(huì)晤。確需要開(kāi)庭審理的，則應(yīng)先期公布案由、審理日期等信息，以方便公眾旁聽(tīng)。需要特別指出的是，審判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的審判法官，且在簡(jiǎn)易案件審限內(nèi)，必須做出裁決。

行政訴訟案件是否適用簡(jiǎn)易程序，不僅需要一個(gè)認(rèn)知過(guò)程，還需要專門的審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行確認(rèn)。為使程序能夠發(fā)揮有效分流的作用，有需要將案件先行過(guò)濾。為完成此項(xiàng)任務(wù)，西方一些國(guó)家在訴訟程序中設(shè)置了預(yù)審程序。預(yù)審程序除了發(fā)揮過(guò)濾功能之外，還可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟脹Q，如簡(jiǎn)易案件的實(shí)體裁決、程序性裁決（不予受理、移送審判法院、裁定駁回起訴等）。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟案件需要建立繁簡(jiǎn)分流體系，設(shè)立與其職能相適應(yīng)的預(yù)審程序，即案件是否適用簡(jiǎn)易程序，應(yīng)由預(yù)審法官?zèng)Q定，同時(shí)預(yù)審法官還可以具體審理簡(jiǎn)易案件并作出實(shí)體性裁決和程序性裁決。通過(guò)預(yù)審法官的裁決，一些案件初步審查后，認(rèn)為不適宜用建議程序的，則決定移送審判法庭并告知當(dāng)事人，由正式審判法官審理（預(yù)審法官不能是審判法官）。預(yù)審程序具有非正式性，其審理一般為書面審理，轉(zhuǎn)為簡(jiǎn)易程序的，則可以采取會(huì)晤、開(kāi)庭方式。

2.即裁程序。預(yù)審程序中的預(yù)審法官可以根據(jù)案件情況進(jìn)行速裁。速裁的范圍應(yīng)包括其職能所覆蓋的范圍，既有中間速裁也有審結(jié)速裁，具體包括案件的管轄、被告主體適格、訴訟時(shí)效的超過(guò)、證據(jù)的調(diào)取、裁定簡(jiǎn)易案件等情形。因即裁程序在行政訴訟案件中與簡(jiǎn)易程序有部分重合，且范圍更廣，故其并非一個(gè)單純的程序，而是眾多程序決定類型的集稱。實(shí)踐中，法院立案承擔(dān)著將案件推進(jìn)訴訟門檻的作用，卻不能立即解決案件的實(shí)體的問(wèn)題，但即裁程序?qū)⒁桓默F(xiàn)有立案體系的職能配置，預(yù)審法官之預(yù)審可以直接進(jìn)行實(shí)體裁決，同時(shí)行使著將部分案件推進(jìn)訴訟門檻的職能，雙重過(guò)濾保證了案件的準(zhǔn)入資格。同時(shí)，即裁程序也不限制案件的類型，前述的行政訴訟程序問(wèn)題或案件類型均可以進(jìn)行速裁。

簡(jiǎn)易程序設(shè)置的主要出發(fā)點(diǎn)在于訴訟快捷和及時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益。對(duì)于申請(qǐng)撫恤金、申請(qǐng)生活撫養(yǎng)費(fèi)、申請(qǐng)人身保護(hù)、申請(qǐng)急用的簡(jiǎn)單的許可執(zhí)照等情形，簡(jiǎn)易程序一方面可以保護(hù)當(dāng)事人的急需權(quán)利，另一方面又能督促行政機(jī)關(guān)提高行政效率，真正發(fā)揮其應(yīng)有機(jī)能。但簡(jiǎn)易程序畢竟是一種訴訟程序，其簡(jiǎn)易的處理方式必然會(huì)忽略掉某些訴訟價(jià)值如公正。而預(yù)審法官?gòu)街辈脹Q，則充分體現(xiàn)了職權(quán)主義審理模式的特征。

3.正式普通程序。簡(jiǎn)易程序理論上屬于一審程序，而正式審判程序?qū)儆诙彸绦?。行政訴訟的原被告雙方如果對(duì)簡(jiǎn)易案件裁決不服的，可以在一定期限內(nèi)向正式審判庭提出正式起訴；而未在一定期限內(nèi)向正式審判庭起訴的，簡(jiǎn)易裁決生效。在預(yù)審程序中，如果預(yù)審法官認(rèn)為案情相對(duì)復(fù)雜，在限定期限內(nèi)無(wú)法審結(jié)的，有必要轉(zhuǎn)到正式審判庭進(jìn)行審理的，此時(shí)簡(jiǎn)易程序就會(huì)轉(zhuǎn)為正式普通審判程序，視為一審。而對(duì)于經(jīng)歷簡(jiǎn)易審理后向正式審判庭起訴的，正式審判庭得依照一審普通程序的要求進(jìn)行正式審理。根據(jù)我國(guó)法院的審級(jí)設(shè)置，在各自審級(jí)法院的一審管轄范圍內(nèi)，如果設(shè)立預(yù)審程序，則需將預(yù)審機(jī)構(gòu)與正式法庭設(shè)于同一法院之內(nèi)，以保障訴訟活動(dòng)的連貫性和訴權(quán)的落實(shí)。

4.上訴程序。上訴程序總體分為兩種，一種是簡(jiǎn)易程序中的起訴，即當(dāng)事人不服簡(jiǎn)易程序裁決，可以起訴到正式審判庭，其范圍包括實(shí)體性裁決，部分中間裁決，不予受理、超過(guò)訴訟時(shí)效、變更管轄等。而對(duì)于可起訴到正式審判法庭的案件，當(dāng)事人如果對(duì)裁決不服，依然可以向上一級(jí)法院再行上訴。但對(duì)于程序問(wèn)題的上訴，上訴法院依然可以不開(kāi)庭的方式審理。另一種是未經(jīng)簡(jiǎn)易程序直接起訴到正式審判法院的案件，或者被轉(zhuǎn)為正式審判程序的案件，此類案件則遵循我們一貫施行的兩審終審制。

5.附帶程序。在行政訴訟案件中，對(duì)于有附帶賠償訴訟請(qǐng)求的，我國(guó)法律曾規(guī)定，行政賠償需以具體行政行為確定違法為前提，而行政賠償附帶程序的審理依然可以適用簡(jiǎn)易程序之規(guī)定。然而，在未經(jīng)訴訟程序而由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)具體行政行為違法的情形下，則需要考慮與現(xiàn)行法院賠償委員會(huì)的職能銜接問(wèn)題。因法院的賠償委員會(huì)附設(shè)于法院內(nèi)部，故其不是一個(gè)完整的訴訟程序，倒像一個(gè)半?yún)f(xié)商半職權(quán)主義審理程序。如果當(dāng)事人在提起行政訴訟時(shí)一并提起行政賠償訴訟的，則應(yīng)使用并行程序，即在簡(jiǎn)易程序、正式程序、上訴程序中一并提起。但經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)具體行政行為違法的，就應(yīng)脫離于訴訟程序，由法院賠償委員會(huì)行使案件管轄權(quán)。

在行政訴訟程序中，若當(dāng)事人提出作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件涉嫌違反上位法規(guī)定時(shí)，案件應(yīng)中止審理，此種附帶程序必須等待有權(quán)機(jī)關(guān)作出答復(fù)。筆者認(rèn)為，在此情形下適用正式審判程序?qū)徖矸侥苓m應(yīng)程序之要求。

（三）行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位

在行政訴訟中，針對(duì)法院違法以及不適當(dāng)?shù)呐袥Q，檢察機(jī)關(guān)主要是以抗訴的方式履行其法律監(jiān)督職能。對(duì)于行政公益訴訟，雖然我國(guó)現(xiàn)行法律暫時(shí)沒(méi)有規(guī)定，但其出現(xiàn)于立法之中將是歷史發(fā)展的必然。而且，近來(lái)有許多學(xué)者主張?jiān)谛姓嬖V訟中，以檢察機(jī)關(guān)或者相關(guān)社會(huì)團(tuán)體作為訴訟原告，因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)憑借獨(dú)特的資源、能夠獨(dú)立行使檢察權(quán)以及其工作人員可以嫻熟地運(yùn)用法律知識(shí)等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可以代表國(guó)家而作為行政公益訴訟的原告，滿足行政公益訴訟之公益性”[4]。筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，表面上無(wú)可厚非，但仔細(xì)分析后會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，若由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)原告，其訴訟原告身份勢(shì)必與法律監(jiān)督者的身份相沖突。此外，公益訴訟的著眼點(diǎn)在于社會(huì)公平正義，有時(shí)難免與司法公平正義存在沖突。盡管在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其在現(xiàn)行體制內(nèi)的一種自我協(xié)調(diào)能力，但畢竟行政公益訴訟具有不同于普通行政訴訟的特殊性，為避免檢察機(jī)關(guān)在日后的訴訟中處于尷尬境地，故不建議其作為行政公益訴訟的原告而與行政機(jī)關(guān)抗衡。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）