在城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源的合理利用

謝紅林

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)。本文從城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用的問(wèn)題出發(fā)，對(duì)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中如何合理利用土地資源提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地資源；城鄉(xiāng)規(guī)劃；利用

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)功能區(qū)的科學(xué)組織和土地的合理利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃既是科學(xué)建設(shè)和管理城鄉(xiāng)的重要依據(jù)，又是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保證和內(nèi)容。經(jīng)驗(yàn)研究表明：城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關(guān)。因此，合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進(jìn)行的前提條件，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其存在問(wèn)題

1. 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地利用方式。

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要有以下兩種：一是農(nóng)村土地征用。土地征用是農(nóng)村集體土地向城市用地合理轉(zhuǎn)換的合法途徑。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是新型城市化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（以下簡(jiǎn)稱“三化”）推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)所在，農(nóng)村集體土地作為城市用地的重要補(bǔ)充，保證了“三化”推進(jìn)對(duì)土地的急劇增長(zhǎng)的需求。二是以“招拍掛”的方式出讓土地。政府對(duì)土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開(kāi)發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。將城市土地以拍賣的方式賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位，從而綜合利用土地資源，提高土地開(kāi)發(fā)利用率。

2. 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在問(wèn)題。

（1）土地征用行為不規(guī)范。征用是國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。目前我國(guó)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓的價(jià)格，土地的收益分配混亂，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。由于市場(chǎng)價(jià)格和土地征用價(jià)格的巨大反差，土地不規(guī)范流轉(zhuǎn)，帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，如用地產(chǎn)權(quán)不清晰、土地資源濫用等，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（2）利用招標(biāo)拍賣等方式對(duì)土地進(jìn)行分配利用。土地競(jìng)拍的價(jià)格一般較高，尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益在高價(jià)得到土地使用權(quán)后，對(duì)土地進(jìn)行配套建設(shè)開(kāi)發(fā)，造成房屋價(jià)格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。

（3）與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)困難。土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，在實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這一根本目標(biāo)上是一致的。城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接的中心內(nèi)容是用地規(guī)模和用地發(fā)展方向。但是，二者在以下幾個(gè)方面存在明顯差異：一是著眼點(diǎn)不同。規(guī)劃部門著眼點(diǎn)是城鎮(zhèn)的發(fā)展，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求決定城鎮(zhèn)的功能、規(guī)模及發(fā)展方向，且要求用地上有足夠的彈性。土地部門的著眼點(diǎn)在于“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，強(qiáng)調(diào)對(duì)用地的嚴(yán)格控制，指標(biāo)落實(shí)、地塊落實(shí)且責(zé)任到人。二是兩者編制技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的差異。比如人口規(guī)模含義、用地分類、規(guī)劃人均用地指標(biāo)及規(guī)劃時(shí)限等技術(shù)指標(biāo)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不一致。三是土地用途管制方面也存在差異。土地利用總體規(guī)劃中將小城鎮(zhèn)用地和城市用地歸為一類，規(guī)劃中往往突出城市用地而忽略了小城鎮(zhèn)用地，在用地空間安排上也限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的對(duì)策建議。

土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用，是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。為土地資源得到充分有效的利用，建議從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)土地資源在城鄉(xiāng)規(guī)劃中合理利用。

1. 進(jìn)一步規(guī)范土地征用行為。

政府在對(duì)征收的土地給予征收補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊帶來(lái)的效益決定。對(duì)于在可預(yù)測(cè)范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景且用途非常廣泛的地塊，在征用補(bǔ)償費(fèi)的確定時(shí)應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。同時(shí)，逐步實(shí)行從“征”到“購(gòu)”，促使土地征用與土地市場(chǎng)接軌。耕地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)基本接近于土地征收后出讓金，或不低于等質(zhì)等量的耕地造地成本。

2. 加強(qiáng)對(duì)土地“招拍掛”制度的管制。

我國(guó)允許對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地利用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行出讓，此制度的嚴(yán)格推行和執(zhí)行，為建立公平、公正、公開(kāi)的土地市場(chǎng)秩序和有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺(tái)。土地是一種特殊商品，地價(jià)是轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)后的經(jīng)濟(jì)收入，招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌會(huì)獲得土地使用權(quán)，因此政府為了保證招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌的順利進(jìn)行以及土地資產(chǎn)價(jià)值的充分體現(xiàn)應(yīng)該先從制定基準(zhǔn)地價(jià)以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)著手，根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地使用期限、土地的位置、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、人口密度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市周邊農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來(lái)制定基準(zhǔn)地價(jià)，從源頭上加強(qiáng)對(duì)土地招標(biāo)、拍賣和掛牌制度的管制。

3. 堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，做好各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。

土地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)。為了加強(qiáng)土地資源在城鄉(xiāng)規(guī)劃中合理利用，應(yīng)從以下幾個(gè)方面協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

一是完善“兩規(guī)”在法律層面的系統(tǒng)性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》規(guī)定了“兩規(guī)”的銜接關(guān)系，但是沒(méi)有明確建立兩者之間的約束關(guān)系，也沒(méi)有對(duì)兩者如何銜接做出具體的規(guī)定。因此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，需要建立配套的管理辦法對(duì)具體的銜接協(xié)調(diào)工作開(kāi)展引導(dǎo)和約束。

二是加強(qiáng)“兩規(guī)”技術(shù)層面的互通性。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門與土地行政主管部門應(yīng)建立高效協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、統(tǒng)計(jì)口徑、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等一系列技術(shù)指標(biāo)上的互通，實(shí)現(xiàn)成果間的可比互通。

三是要把保護(hù)耕地和合理用地作為貫穿始終的指導(dǎo)思想。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模應(yīng)控制在土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，且盡量少占耕地。道路規(guī)劃、廣場(chǎng)規(guī)劃等要與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)，注重提高土地利用率。規(guī)劃城鎮(zhèn)功能分區(qū)時(shí)，要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。endprint