高校有效實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的研究

摘 要：2012年11月29日，財(cái)政部首次印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求自2014年1月1日起實(shí)施。如何科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)控，抓住要點(diǎn)搭建框架，進(jìn)一步推進(jìn)高校自身的內(nèi)部控制制度建設(shè)工作，已經(jīng)成為當(dāng)前高校亟須研究解決的一項(xiàng)重要工作。以“內(nèi)控規(guī)范”為基礎(chǔ)，根據(jù)高校內(nèi)部控制發(fā)展現(xiàn)狀開展內(nèi)部控制建設(shè)研究，以期獲得解決問題的合理化措施，達(dá)到指導(dǎo)高校內(nèi)部控制建設(shè)工作的目的。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；內(nèi)部控制規(guī)范

中圖分類號(hào)：F271 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）17-0276-02

2012年11月29日，財(cái)政部首次印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控規(guī)范”） ，對(duì)進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范行為、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)等做出了具體規(guī)定。高校要根據(jù)本規(guī)范建立一套適合實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步推進(jìn)高校自身的內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。

一、現(xiàn)狀分析

1.內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不完善，導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生

目前，很多高校內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不健全，形成真空地帶和死角，造成經(jīng)濟(jì)管理混亂，資產(chǎn)損失浪費(fèi)嚴(yán)重。比如，對(duì)于建設(shè)或投資項(xiàng)目的論證、決策和監(jiān)督等方面并未進(jìn)行有效地監(jiān)控；招投標(biāo)程序不規(guī)范；基建項(xiàng)目超批復(fù)概算建設(shè)；國(guó)有資產(chǎn)出租出借存在漏洞造成流失；預(yù)算執(zhí)行比較隨意等等。

2.內(nèi)控制度實(shí)際執(zhí)行不到位，嚴(yán)重影響會(huì)計(jì)信息真實(shí)性

很多高校領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中還有錯(cuò)誤的觀念，認(rèn)為制度并不重要，制度是可以“變通”執(zhí)行的，于是出現(xiàn)了虛假發(fā)票、套取資金設(shè)立“小金庫”、貪污挪用資金、違規(guī)處置固定資產(chǎn)等現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)行為不規(guī)范，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真。

3.內(nèi)部監(jiān)督缺失或者走過場(chǎng)，監(jiān)控力度欠缺

一方面，是高校財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高或人員不足，嚴(yán)重影響到內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的落實(shí)；部門內(nèi)部控制的執(zhí)行、檢查流于形式，稽核的范圍有限、崗位職責(zé)不清等現(xiàn)象導(dǎo)致監(jiān)督不力。另一方面是高校內(nèi)部審計(jì)部門沒有對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督和檢查，影響了其在高校發(fā)展中的作用。具體表現(xiàn)在：很少通過現(xiàn)場(chǎng)詢問、實(shí)地觀察、審閱相關(guān)規(guī)章制度等方式了解內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況；對(duì)內(nèi)部控制制度運(yùn)行中存在的漏洞或缺陷沒有及時(shí)向管理層提出改進(jìn)、補(bǔ)救措施；內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制審計(jì)沒有規(guī)范開展等。

4.高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，迫切需要內(nèi)控制度作保障

如何治理大學(xué)，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度，成為高等教育改革中最受關(guān)注的問題。因此，有專家學(xué)者借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際，提出高校法人治理結(jié)構(gòu)問題。其中比較有代表性的觀點(diǎn)是，“高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指在一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高校教育目標(biāo)，就高校內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵(lì)等所進(jìn)行的制度安排，以及對(duì)高校與外部利益相關(guān)者進(jìn)行處理的機(jī)制安排”。學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)可分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是法人治理結(jié)構(gòu)的核心。高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間形成的相互制衡與權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化表現(xiàn)。各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)都是確定的，它們各司其職，相互配合。我們認(rèn)為，內(nèi)控制度建設(shè)能夠很好地解決大學(xué)治理過程中的制度化問題。

二、解決對(duì)策

高校要想有效開展內(nèi)控建設(shè)絕對(duì)離不開高校管理層對(duì)此項(xiàng)工作的重視和支持。管理層要在高校內(nèi)部倡導(dǎo)樹立“全員、全面、全過程”的控制意識(shí)。這種宣傳要靠思想政治教育，更要靠制度建設(shè)來完成。我們要杜絕高校管理層在實(shí)際工作中將自己排除在外，發(fā)生越權(quán)行為。當(dāng)管理層受到內(nèi)控的制衡機(jī)制制約時(shí)，他們甚至帶頭違反內(nèi)控制度，將個(gè)人權(quán)力凌駕于單位制度之上，致使內(nèi)控形同虛設(shè)，而失效的內(nèi)控必然導(dǎo)致單位管理的混亂。

高校法人首先要明確自己的責(zé)任。法人是單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的第一負(fù)責(zé)人，要認(rèn)真學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范的內(nèi)容，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，精心組織好實(shí)施工作。

（一）高校整體層面的內(nèi)控建設(shè)——構(gòu)建五要素的內(nèi)部控制框架

內(nèi)控框架主要有五個(gè)要素，缺一不可。五要素指的是內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督。其中，內(nèi)部環(huán)境是基礎(chǔ)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是環(huán)節(jié)；控制活動(dòng)是手段；信息溝通是條件；內(nèi)部監(jiān)督是保證。這五個(gè)方面的工作互相滲透，涉及到很多可以探討的細(xì)節(jié)問題，在此，我們僅就主要方向和主要內(nèi)容提出指導(dǎo)性的建議。

1.內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)化

內(nèi)部環(huán)境包括硬件建設(shè)和軟件建設(shè)。硬件建設(shè)在此不做深入研究，重點(diǎn)探討軟件建設(shè)。優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境是基礎(chǔ)工作，涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配、人力資源管理兩方面。人事部門要認(rèn)真研究高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性，在節(jié)約人力資源的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、崗位，配置人員，明確崗位職責(zé)。（1）設(shè)置科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)與權(quán)責(zé)分配是確保內(nèi)控有效實(shí)施的前提。一是內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。高校內(nèi)部沒有必要單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門，可以指定一個(gè)牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作。相應(yīng)成立一個(gè)專家評(píng)審組，針對(duì)本校實(shí)際情況指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、審議制定的流程、制度是否全面、無遺漏，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是充分發(fā)揮有關(guān)部門或崗位在內(nèi)控中的作用。三是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的制衡機(jī)制。對(duì)于學(xué)校的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。四是應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定建立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員。 五是應(yīng)該建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。明確崗位職責(zé)及其分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。（2）要加強(qiáng)人力資源管理。單位內(nèi)控制度能否實(shí)施好，“人”才是關(guān)鍵。一個(gè)設(shè)計(jì)完美、科學(xué)的制度，也會(huì)因?yàn)閳?zhí)行者的串通舞弊而完全失效。一是建立關(guān)鍵崗位人員的定期輪崗制度，明確輪崗周期，在一定程度可以防止舞弊的發(fā)生。二是不具備輪崗條件的學(xué)校應(yīng)當(dāng)采取內(nèi)部專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。三是要把住“用人關(guān)”，尤其注意選拔任用德才兼?zhèn)涞娜藛T。關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的的資格和能力。四是強(qiáng)化關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。五是建立健全人員考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用?？陀^公正地給予考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，能激勵(lì)和促進(jìn)內(nèi)控制度的參與者盡職盡責(zé)地做好內(nèi)部控制工作，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的目標(biāo)。endprint

2.做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

以強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵部位監(jiān)管、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心，著力防止和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高預(yù)防腐敗工作科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平。（1）制度上的準(zhǔn)備。學(xué)校應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估制度。（2）組織上的準(zhǔn)備。學(xué)校應(yīng)成立由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)形成書面報(bào)告及時(shí)提交領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。目標(biāo)設(shè)定就是根據(jù)設(shè)定的控制目標(biāo)，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關(guān)信息，結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別要特別關(guān)注單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。單位層面風(fēng)險(xiǎn)包括內(nèi)部控制的組織建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部管理制度建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵崗位人員的管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)信息編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)等。業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)主要是六個(gè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)，具體識(shí)別內(nèi)容規(guī)范中都有涉及，在此不再贅述；風(fēng)險(xiǎn)分析是采用定性、定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受四種，日常工作中常常采用“風(fēng)險(xiǎn)降低”這一策略。

3.控制活動(dòng)

控制措施主要包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等。具體內(nèi)容高校原有規(guī)章制度較多，要根據(jù)當(dāng)前管理要求和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展形勢(shì)，認(rèn)真修訂、完善，落實(shí)到位。

4.信息溝通

高校應(yīng)建立各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段提高內(nèi)控的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性。通過信息同步集成，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等信息統(tǒng)一平臺(tái)，減少或消除人為操縱因素，確保財(cái)務(wù)信息和其他管理信息及時(shí)、可靠、完整。

5.內(nèi)部監(jiān)督

高校應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計(jì)部門、各職能管理部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)指定專門部門或?qū)Ｈ藢?duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并出具“內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控存在的問題并提出改進(jìn)建議，督促相關(guān)部門整改。在此過程中，要進(jìn)行重要的信息溝通工作。信息溝通是重要條件，信息傳遞自下而上，逐級(jí)傳遞到內(nèi)部監(jiān)督。通過采取建立反舞弊機(jī)制、建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度以及設(shè)置舉報(bào)專線等措施，執(zhí)行監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制的獨(dú)立性。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)

在應(yīng)用內(nèi)控規(guī)范整體層面內(nèi)控框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校管理要求、法規(guī)制度和具體業(yè)務(wù)流程，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控規(guī)范中指出的高校預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目6項(xiàng)業(yè)務(wù)控制；進(jìn)一步梳理已有各類業(yè)務(wù)流程，尋找已有內(nèi)控?zé)o法控制到的地方即風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)一步補(bǔ)充、完善、細(xì)化各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。這一部分內(nèi)容在內(nèi)控規(guī)范中規(guī)定比較詳細(xì)，要逐條研究本單位實(shí)際工作與規(guī)范不一致之處，加以整改、完善、落實(shí)。

綜上所述，實(shí)施內(nèi)控規(guī)范是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，要將內(nèi)部控制與當(dāng)前各項(xiàng)工作結(jié)合起來，而不是割裂、分離，更不能搞形式主義，應(yīng)付了事。各高校要充分認(rèn)識(shí)實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的重要意義，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，形成重視風(fēng)險(xiǎn)防控、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的內(nèi)控文化，在“領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)作、全員參與”的內(nèi)控環(huán)境下，有效執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint