基層政府職能轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的研究

鄒孚昀

[摘 要] 基層政府的職能設(shè)置是否合理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提，沒有一個(gè)好的基層政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就難以實(shí)現(xiàn)。但是，基層政府陳舊的治理體制影響著鄉(xiāng)村善治；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，土地流轉(zhuǎn)的不暢通，動(dòng)搖鄉(xiāng)村振興的根基；傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化傳承渠道的缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)欠缺[1]，這些都導(dǎo)致了鄉(xiāng)村振興的建設(shè)過程中政治主體、經(jīng)濟(jì)載體、文化內(nèi)涵的缺失。要徹底貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，基層政府要勇于自我革命，轉(zhuǎn)型職能，推進(jìn)自身的治理能力現(xiàn)代化、暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)展鄉(xiāng)土文化傳承渠道，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的思想道德建設(shè)，讓鄉(xiāng)村振興這一宏偉目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 基層政府；政府職能；鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號(hào)] D630；F320.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）07-0105-02

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是決戰(zhàn)建成小康社會(huì)的關(guān)鍵，更關(guān)乎到“三步走”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了新觀點(diǎn)、新舉措和新目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展”，并指出了“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)工作隊(duì)伍”。但是，長(zhǎng)久以來由于對(duì)基層政府工作隊(duì)伍的建設(shè)不夠重視，導(dǎo)致基層政府的主體作用沒有充分發(fā)揮出來，基層政府養(yǎng)成了對(duì)中央強(qiáng)烈的依賴心理?；鶎诱鳛閲艺邎?zhí)行中的關(guān)鍵一環(huán)，國家行政體系中的基石，迫切需要在職能上做出改變。通過論述基層政府與鄉(xiāng)村振興的互動(dòng)，探討基層政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興中的定位，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供參考意見。

一、推動(dòng)基層政府自治、德治、法治相結(jié)合，打造一個(gè)善治型的基層政府

隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，基層政府原有的治理體系已經(jīng)無法滿足農(nóng)村發(fā)展的新需求，基層政府治理效率的高低直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效果，如何克服原有治理體系的不足，并把自治、法治、德治三者結(jié)合在一起，是基層政府治理體系改革的核心[2]。

（一）打造“治理有效”的基層政府，提高基層政府的治理能力

1.基層政府要做好治理體系改革的過渡工作，把握改革的方向和核心。改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何用“治理有效”替代“管理民主”，要以黨組織為核心不動(dòng)搖的前提下，堅(jiān)持基層民眾自治為基礎(chǔ)，把分散鄉(xiāng)村社會(huì)重新凝聚起來，補(bǔ)全各種公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建多條政府與村民之間的紐帶，根據(jù)農(nóng)村居民的切身需求，創(chuàng)新和加強(qiáng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，最終打造一個(gè)科學(xué)、高效、會(huì)治理的基層政府。

2.圍繞鄉(xiāng)村振興，把自治、德治、法治三者融入基層政府的改革。把德治作為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，基層政府要加強(qiáng)農(nóng)村居民和基層工作隊(duì)伍的道德素質(zhì)建設(shè)，以德作為兩者溝通的橋梁，有利于減少和預(yù)防鄉(xiāng)村的社會(huì)矛盾。法治是鄉(xiāng)村治理的保障和要求，依法行政是法治的基礎(chǔ)，基層政府要運(yùn)用法治思維和方法解決辦公過程中遇到的問題，改善農(nóng)村的執(zhí)法情況，加強(qiáng)法制監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)村居民的法律意識(shí)，提高政府的公信力。自治是我國社會(huì)主義民主建設(shè)的不可或缺的一部分，也是農(nóng)村居民參與社會(huì)主義建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主要途徑，也是社會(huì)矛盾自我調(diào)節(jié)的有效途徑，以往的鄉(xiāng)村治理政府和村民基本是分開的，把自治真正融入到鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于給予村民更多的治理空間，基層政府要開辟多條與鄉(xiāng)村居民溝通的途徑，調(diào)動(dòng)農(nóng)場(chǎng)居民的積極性，讓村民成為鄉(xiāng)村政府的一部分。

（二）基層政府自主權(quán)不足和工作隊(duì)伍的能力不足，影響鄉(xiāng)村治理效率

調(diào)動(dòng)基層機(jī)關(guān)工作人員的積極性，造就高效率的行政體系，是鄉(xiāng)村善制的催化劑。

1.給予基層政府職責(zé)相匹配的自主權(quán)。在現(xiàn)階段，中央在行政體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，基層政府只擁有少量的自主權(quán)，這份自主權(quán)不夠穩(wěn)定，有隨時(shí)被收回去或更改的可能[3]，伴隨著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，城鄉(xiāng)發(fā)展路徑從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，基層政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的職能日益增長(zhǎng)，中央賦予其的自主權(quán)已經(jīng)無法滿足基層政府的需求。在新形勢(shì)下，中央要在民主和法制的前提下，根據(jù)基層政府的新特征、新需求，給予基層政府更多的自主權(quán)。

2.培養(yǎng)一支效率高、愛農(nóng)村、懂農(nóng)民的人才隊(duì)伍。近30年來，中央通過多種渠道向鄉(xiāng)村下派了各種人才，如大學(xué)生村官、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣員、高校志愿者等。這些人才都為鄉(xiāng)村的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但外來人才對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的感情不深，導(dǎo)致人才隊(duì)伍流動(dòng)性大，發(fā)揮的作用十分有限。人才隊(duì)伍的建設(shè)要從當(dāng)?shù)爻霭l(fā)，組建一支“本地班”人才隊(duì)伍，扎根于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施才能有效率。

3.重視精神激勵(lì)，調(diào)動(dòng)工作隊(duì)伍的積極性。中央一再強(qiáng)調(diào)要注重在基層一線和苦難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，并不斷提高基層政府工作人員的工作待遇，但工作隊(duì)伍的積極性卻沒有調(diào)動(dòng)起來，現(xiàn)有政策的激勵(lì)方向更側(cè)重于物質(zhì)利益的激勵(lì)，缺少精神方面的激勵(lì)。工作人員對(duì)精神糧食的渴望遠(yuǎn)大于物質(zhì)糧食，領(lǐng)導(dǎo)干部要給予工作人員更多的人文關(guān)懷，中央在合法和公正的前提下，制定的激勵(lì)政策給予基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部一定的彈性空間，調(diào)動(dòng)工作隊(duì)伍的積極因素，克服消極因素。

二、深化土地改革制度，暢通土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要實(shí)施就必須要暢通土地流轉(zhuǎn)，然而當(dāng)前最大的問題就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和土地流轉(zhuǎn)的持久穩(wěn)定，解決方法就是要加大基層政府在市場(chǎng)監(jiān)督和公共服務(wù)職能上的權(quán)重，在保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益前提下，暢通農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，讓土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)迸發(fā)出新活力[4]。

（一）健全公共服務(wù)體系，做好角色轉(zhuǎn)換

目前基層政府在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中扮演著主導(dǎo)者角色，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)普遍存在政府代表農(nóng)民意識(shí)的情況，即政府先與農(nóng)民簽訂一份合同，再拿這份合同與出租人簽訂，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中的兩個(gè)主體變成了承租人和政府，而非農(nóng)民本身。由于合同的簽訂不能代表農(nóng)民的意識(shí)，這種出租關(guān)系十分脆弱，歸根于政府的公共服務(wù)體系沒有完善，一方面是沒有詳細(xì)告知農(nóng)民相關(guān)的政策，另一方面是沒有健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配套的公共服務(wù)工作。所以，基層政府要進(jìn)一步完善自身公共服務(wù)職能，給農(nóng)民和出租者做好問詢、服務(wù)、協(xié)調(diào)工作，培養(yǎng)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民大膽流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方利益最大化。

（二）突出監(jiān)管職能，加大監(jiān)管力度，讓土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有序進(jìn)行

基層政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理還不夠高效，鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)的問題主要有抓住“土地”不放，寧可荒廢也不出租出去，阻礙土地規(guī)?；?；奇貨可居，漫天要價(jià)，租金濫漲致使土地?zé)o人租；口頭協(xié)議，未簽訂合同，致使出租過程中產(chǎn)生糾紛等?；鶎诱怀鲎约罕O(jiān)管職能，實(shí)行高效的監(jiān)管，如以扣除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼處罰農(nóng)地荒廢或閑置情況，收取高額的稅費(fèi)來調(diào)節(jié)農(nóng)地租金濫漲等，最重要的一點(diǎn)就是在于維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定，對(duì)于擾亂土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的行為要堅(jiān)決打擊。

三、正風(fēng)俗，優(yōu)環(huán)境，講禮儀，讓鄉(xiāng)村面貌煥然一新

鄉(xiāng)村振興不僅是要農(nóng)民富起來，還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的精神文明振興，使鄉(xiāng)村居住環(huán)境更加舒適，讓鄉(xiāng)村成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一道道亮麗的風(fēng)景。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的來臨，鄉(xiāng)村的價(jià)值觀受到了嚴(yán)重的沖擊，優(yōu)秀的道德規(guī)范、風(fēng)俗的失效，致使鄉(xiāng)村物欲橫流，人心冷漠，鄰里不和等現(xiàn)象增多。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的前提，沒有文明的鄉(xiāng)風(fēng)，鄉(xiāng)村振興只是個(gè)口號(hào)。

（一）要正風(fēng)俗，除惡俗

優(yōu)秀風(fēng)俗的流失，歸根到底是基層政府對(duì)不良習(xí)俗的管理不到位，鄉(xiāng)村里各種紅白喜事攀比，名目繁多的人情禮，黃賭毒等丑惡現(xiàn)象的沉渣泛起，封建迷信思想死灰復(fù)燃，甚至某些村干部“以身作則”，不僅不制止，還參與進(jìn)去。要推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，要從除惡俗做起，重塑鄉(xiāng)村文化價(jià)值。一方面基層政府要落實(shí)社會(huì)治安的職責(zé)，嚴(yán)打與防治相結(jié)合，加大對(duì)鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力、聚眾賭博、吸毒嫖娼等行為的監(jiān)管和打擊力度，制定鄉(xiāng)風(fēng)管理?xiàng)l約，加強(qiáng)鄉(xiāng)民法律意識(shí)教育，積極倡導(dǎo)尊老愛幼、鄰里團(tuán)結(jié)、遵紀(jì)守法等良好風(fēng)俗。另一方面基層政府注重互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等現(xiàn)代媒介的使用，加深村民接受文化教育的廣度和深度，并通過現(xiàn)代媒介的運(yùn)用塑造鄉(xiāng)風(fēng)文明，把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土鄉(xiāng)愁與現(xiàn)代媒介結(jié)合起來，讓鄉(xiāng)村文化成為村民與社會(huì)互動(dòng)的橋梁，激活“村民”歸屬感，引發(fā)村民的成就感，使村民真切感受到傳統(tǒng)文化的重要性。

（二）要打造美麗鄉(xiāng)村名片，狠抓鄉(xiāng)村生活環(huán)境

近些年來農(nóng)村的生活環(huán)境得到了顯著的改善，但與城鎮(zhèn)還有不小的差距。十九大報(bào)告也指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。村民對(duì)美好生活的需求十分強(qiáng)烈，由此激發(fā)的社會(huì)矛盾也日益增多，村民對(duì)改變生活環(huán)境的呼聲也越來越大，打造美麗鄉(xiāng)村迫在眉睫?；鶎诱罅ν七M(jìn)鄉(xiāng)村生活環(huán)境治理，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加大資金投入力度，重點(diǎn)是完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施，治理環(huán)境污染，如公共廁所的建立和改造，圍村垃圾的治理，尤其是工業(yè)垃圾，農(nóng)村污水治理等，其次是培養(yǎng)村民環(huán)境保護(hù)和健康生活意識(shí)，鼓勵(lì)村民自發(fā)維護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境，共建美麗鄉(xiāng)村。

（三）要從講禮儀做起，大力弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化

遵規(guī)守約，尊老愛幼，誠實(shí)守信等傳統(tǒng)美德在鄉(xiāng)村的丟失現(xiàn)象，歸根到底是鄉(xiāng)民基本禮儀和傳統(tǒng)文化的缺失造成的?；鶎诱畱?yīng)從發(fā)揮“鄉(xiāng)賢文化”的引領(lǐng)力入手，充分利用“鄉(xiāng)賢”在公益、文化傳承等方面的角色優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村的傳播，讓村民體會(huì)到現(xiàn)代鄉(xiāng)村價(jià)值體系的重要性，讓每個(gè)村民從破舊俗做起，爭(zhēng)當(dāng)文明人，重塑鄉(xiāng)風(fēng)，共建和諧有序、文明文雅、講禮儀的美好家園。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開基層政府的努力，基層政府應(yīng)結(jié)合“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，多管齊下深化自身職能改革來滿足鄉(xiāng)村的需求，促使鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略早日實(shí)現(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]王衛(wèi)星.我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)展與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（1）.

[4]方向新.湖南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展研究[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2007：60-65.

[責(zé)任編輯：史樸]